立法監(jiān)督，重在信息公開

阿計

在今年全國人代會上，全國人大常委會工作報告顯示，過去一年，“常委會工作機構(gòu)對‘一府兩院報備的50多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進行審查，對部分地方性法規(guī)開展主動審查，研究各方面提出的200多件審查建議”。這表明，作為我國立法監(jiān)督核心制度的備案審查機制，已取得長足進步。

其中的最大亮點是，對行政法規(guī)、司法解釋已實現(xiàn)了主動審查“全覆蓋”，同時延伸至部分地方性法規(guī)。這種積極行權(quán)的姿態(tài)，自然有利于扭轉(zhuǎn)“備而不審”等歷史弊端。那么，能否對所有備案對象都采取主動審查的方式呢？這固然是一種理想的圖景，但問題在于，地方性法規(guī)量大面廣，而審查機構(gòu)力量有限，從審查能力、成本、效率等多種角度而言，逐一實行主動審查并不現(xiàn)實。尤其是立法法修改后，隨著地方立法權(quán)的擴容，地方立法更是將呈井噴之勢。這不僅對審查機構(gòu)帶來了更大壓力，同時也埋下了立法權(quán)力濫用、立法沖突加劇等更多風(fēng)險。

面對這一挑戰(zhàn)，動員社會力量參與立法監(jiān)督就顯得尤為重要。公民、社會組織等對立法良莠有著切身感受，借助其法規(guī)審查建議，能夠有效彌補主動審查力不能及之處，及時發(fā)現(xiàn)并糾正“問題立法”。對于進一步提升立法監(jiān)督的廣度和深度而言，無疑是更為現(xiàn)實的路徑。

事實上，自2000年立法法正式確立法規(guī)審查建議權(quán)后，公民、社會組織等“上書”要求審查有關(guān)法規(guī)的事件便綿延不絕。然而，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，由于制度設(shè)計不足，大量審查建議始終處于“研究”狀態(tài)中。去年立法法修改后的一個重大改進是，對于法規(guī)審查建議，明確相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向提交者反饋審查情況，并可以向社會公開。據(jù)悉，對于去年收到的200多件審查建議，有關(guān)機構(gòu)已向14位公民和4個組織進行了書面反饋。

這一進展無疑值得稱道，但也應(yīng)當(dāng)看到，目前的反饋還局限于“一對一”的狀態(tài)，“可以向社會公開”的制度設(shè)計也固缺乏強制力而遲遲未能兌現(xiàn)，因而外界對于審查建議無回音的社會觀感并未多大改善。另一方面，通過主動審查和審查建議所發(fā)現(xiàn)的一些“問題立法”，無一例外地采取了與制定機關(guān)溝通協(xié)商、由其自行糾錯的方式。這固然貼近現(xiàn)實的政治傳統(tǒng)，也符合立法法的規(guī)定，但對協(xié)商模式的過度倚重，也必然導(dǎo)致更具剛性的撤銷機制長期休眠。尤其是，內(nèi)部協(xié)調(diào)的過程、結(jié)果等同樣處于內(nèi)部流轉(zhuǎn)的封閉狀態(tài)，而未能向社會信息公開，為推進立法監(jiān)督所付出的巨大努力，也就難以更好地轉(zhuǎn)化為示范和警示效應(yīng)。

立法監(jiān)督信息公開不足的困境，很大程度上源自政治生態(tài)的掣肘，尤其是源自“問題立法”制定機關(guān)的阻力。對于立法監(jiān)督制度價值的理解，不應(yīng)僅僅局限于阻止劣法通行的結(jié)果論，更應(yīng)上升到民主政治的高度。正如法蘭西思想巨匠孟德斯鳩所言：“民主政治還有一條基本規(guī)律，就是只有人民可以制定法律?！爆F(xiàn)代立法的專業(yè)和效率要求，決定了人民無法直接參與立法，而是必須授權(quán)代議機構(gòu)、行政機關(guān)等立法。正因為立法難以避免濫權(quán)、偏狹等人為錯誤，才需要建立立法監(jiān)督制度。而人民作為權(quán)力本源意義上的立法者，評判、質(zhì)疑立法的正當(dāng)性、合理性等等，乃是其不可剝奪的民主權(quán)利。更重要的是，立法監(jiān)督過程和程序的清晰展現(xiàn)，遠比監(jiān)督結(jié)果的獲取更具啟蒙意義。而公開化、活生生的立法監(jiān)督實踐，也遠比紙面上的制度設(shè)計更具說服力！

正因此，以法規(guī)審查建議權(quán)為切入點，以信息公開為突破口，應(yīng)是當(dāng)下推進立法監(jiān)督的關(guān)鍵所在。如此，或許將使一些“問題立法”制定機關(guān)的“權(quán)威”和“臉面”有所折損，卻能加固全社會對于“有錯必糾”、法制公正的信心，并逐漸倒逼出制定機關(guān)自覺接受監(jiān)督的意識。而監(jiān)督機關(guān)與社會力量的良性互動，也必將進一步激起全社會的監(jiān)督熱情，使全民監(jiān)督立法真正走向常態(tài)化，進而轉(zhuǎn)化成捍衛(wèi)立法公正最強勁的動力，踐行民主政治最寶貴的資源。