衢州市柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀與保護(hù)對(duì)策

余建榮　劉汝明　呂明亮（浙江省衢州市柯城區(qū)林業(yè)技術(shù)推廣中心324000）

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衢州市柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀與保護(hù)對(duì)策

余建榮劉汝明呂明亮
（浙江省衢州市柯城區(qū)林業(yè)技術(shù)推廣中心324000）

通過(guò)對(duì)衢州市柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀的調(diào)查，剖析公益林建設(shè)管理成效與存在的宣傳不夠、對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足，機(jī)構(gòu)不健全、管理不到位，樹(shù)種單一化、林分質(zhì)量差、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題，并提出通過(guò)營(yíng)林措施提高公益林的林分質(zhì)量、建立更加完備的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、探索公益林非木質(zhì)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等公益林管理保護(hù)對(duì)策。

公益林；管理；保護(hù)；對(duì)策

公益林是林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)中按森林多功能利用原則劃分的一個(gè)大類(lèi)，以保護(hù)和改善人類(lèi)生存環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性和國(guó)土安全等滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì)的生態(tài)需求為主體功能的森林、林地、林木［1］。公益林把生態(tài)效益和社會(huì)效益放在首位，以滿(mǎn)足自然生態(tài)需求和社會(huì)生態(tài)需求為主體功能，為人類(lèi)賴(lài)以生存的環(huán)境提供生態(tài)屏障為目的。培育近自然的、健康穩(wěn)定、能持續(xù)發(fā)揮多種生態(tài)效益的森林，遵循自然規(guī)律，用科學(xué)原理指導(dǎo)公益林建設(shè)，用科學(xué)方法促進(jìn)公益林健康發(fā)展，是當(dāng)下公益林建設(shè)管理的主要目標(biāo)。本文以衢州市柯城區(qū)為例，對(duì)公益林的建設(shè)、管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題深入分析，提出若干經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策。

1　柯城區(qū)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀

柯城區(qū)位于浙江西部、錢(qián)塘江上游、衢州市中心區(qū)域，E 118°40＇57＂-118°56＇37＂，N 28°48＇29＂-29°11＇36＂，西接常山縣，南臨江山市，東、北面與衢江區(qū)相鄰。全區(qū)國(guó)土總面積60544.33hm2，其中林業(yè)用地面積46520.27hm2，占總面積的76.84%；森林覆蓋率73.7%。自然條件優(yōu)越，植物類(lèi)型多樣，植物資源豐富，林區(qū)植被類(lèi)型為杉木、馬尾松、竹林以及由麻櫟、楓香、木荷、青岡等組成的闊葉林，其中以針葉林為主。

1.1面積與分布

柯城區(qū)現(xiàn)有省級(jí)以上公益林面積14041.93hm2，公益林小班1845個(gè)，占全區(qū)林業(yè)用地面積的30.18%，涉及航埠、石梁等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街的99個(gè)村，主要分布在衢江支流石梁溪、廟源溪兩岸，水庫(kù)等水源保護(hù)區(qū)，國(guó)道、省道、高速公路沿線(xiàn)等重要交通干線(xiàn)兩側(cè)。

表1　柯城區(qū)公益林按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布

1.2資源結(jié)構(gòu)

1.2.1事權(quán)等級(jí)

按事權(quán)等級(jí)分為國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林，其中國(guó)家級(jí)公益林2224.06 hm2，占15.84%；省級(jí)公益林11817.87hm2，占84.16%。

1.2.2生態(tài)區(qū)位

國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)區(qū)位全部為試點(diǎn)地區(qū)，省級(jí)公益林生態(tài)區(qū)位中以主要河流源頭及兩岸、連片闊葉或針闊混交林、飲用水源保護(hù)地、大中型水庫(kù)湖泊等為主。

表2　柯城區(qū)公益林按生態(tài)區(qū)位分布

1.2.3功能類(lèi)型

公益林按主導(dǎo)功能類(lèi)型分為防護(hù)林和特種用途林2個(gè)一級(jí)林種。其中防護(hù)林為主，以涵養(yǎng)水源、改善水文狀況、調(diào)節(jié)區(qū)域水分循環(huán)，防止河流、湖泊、水庫(kù)淤塞，以及保護(hù)飲用水水源為主要目的的水源涵養(yǎng)林13389.00hm2，占95.35%；以減少地表徑流、防止水土流失、保持土地肥力為主要目的的水土保持林620.13hm2，占4.42%；特種用途林中風(fēng)景林32.80hm2，占0.23%。

1.2.4森林類(lèi)型

經(jīng)10多年的建設(shè)管理，公益林區(qū)森林群落類(lèi)型和樹(shù)種結(jié)構(gòu)改善明顯，闊葉林和針闊混交林的比重上升，但以松、杉為主的針葉林比重仍偏高，其中：闊葉林面積5941.13hm2，占42.31%；針闊混交林面積1378.73hm2，占9.82%；針葉林面積5733hm2，占40.83%；竹林面積419.67hm2，占2.99%；灌木林面積71.33hm2，占0.51%；其他類(lèi)型498.07hm2，占3.55%。

1.2.5郁閉度

林分郁閉度＜0.5的面積3102.87hm2，占22.09%；郁閉度0.5-0.69的面積4757.2hm2，占33.88%；郁閉度≥0.7的面積6181.87hm2，占44.03%。

1.2.6齡組

以幼、中齡林為主。其中，幼齡林面積8699.33hm2，占61.95%；中齡林面積2225.33hm2，占15.85%；近熟林以上林分僅為2640.2hm2，占18.8%。

表3　柯城區(qū)公益林按功能類(lèi)型、森林類(lèi)型等分布

1.3補(bǔ)償機(jī)制

柯城區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建立于2004年，由中央、省、地方財(cái)政分別安排一定比例的專(zhuān)項(xiàng)資金，給公益林投資經(jīng)營(yíng)者及管護(hù)人員一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從2004-2015年，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由120元/（hm2·a）提高到了450元/ （hm2·a），其中損失性補(bǔ)償由75元/（hm2·a）提高到了390元/（hm2·a）。2004-2015年，柯城區(qū)共籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金3930.79萬(wàn)元，其中直補(bǔ)公益林投資經(jīng)營(yíng)者的損失性補(bǔ)償資金2856.27萬(wàn)元，受益林農(nóng)超過(guò)10000戶(hù)。

表4　歷年公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.4效益狀況

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全區(qū)14041.93hm2公益林，每年吸收二氧化碳16.49萬(wàn)噸，植被固碳3.38萬(wàn)噸，釋放氧氣9.05萬(wàn)噸，調(diào)蓄水量0.5億噸，減少土壤流失量50萬(wàn)噸，積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)0.04萬(wàn)噸，累計(jì)發(fā)揮森林生態(tài)效益達(dá)10.42億元［2］，相當(dāng)于2012年全區(qū)當(dāng)年GDP總量的9.5%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的78.9%。公益林政策的實(shí)施，大大改善了生態(tài)環(huán)境，促使資源增長(zhǎng)迅速，林分結(jié)構(gòu)改善明顯，已經(jīng)初步形成集水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)景觀等多功能于一體的森林生態(tài)安全保障體系，既為山區(qū)提供了清新優(yōu)美、舒適優(yōu)雅的宜居環(huán)境，又促進(jìn)了森林休閑旅游業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)、社會(huì)效益顯著。

2　公益林建設(shè)管理存在的問(wèn)題

2.1宣傳不夠，對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足

公益林建設(shè)是以發(fā)揮生態(tài)效益和社會(huì)效益為主的一項(xiàng)公益事業(yè)，建設(shè)歷史不過(guò)10多年時(shí)間，畢竟還是新生事物，宣傳上還不夠，導(dǎo)致干部群眾對(duì)公益林的重要性認(rèn)識(shí)不足，尤其是現(xiàn)行公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，又限制公益林的商業(yè)性采伐，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)公益林無(wú)法從中得到多少經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為公益林劃的多虧的多，而且沒(méi)有處置權(quán)和收益權(quán)，使林農(nóng)對(duì)參與公益林建設(shè)的熱情不一，導(dǎo)致部分重要生態(tài)區(qū)位的山林沒(méi)有劃入公益林。

2.2機(jī)構(gòu)不健全，管理不到位

公益林建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，只靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站來(lái)管護(hù)，人員少、資金緊，無(wú)法形成合力，加上人們對(duì)公益林建設(shè)的意義理解不夠透徹，少數(shù)人與生態(tài)保護(hù)主旋律唱反調(diào)，為了眼前利益，亂砍濫伐甚至盜伐公益林，違法占用林地和毀林開(kāi)墾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人為活動(dòng)較頻繁的公益林區(qū)火災(zāi)隱患大，亂捕濫獵野生動(dòng)物等問(wèn)題仍然突出，生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。

2.3樹(shù)種單一化，林分質(zhì)量差

由表3可知，柯城區(qū)公益林以松木、杉木為主要樹(shù)種的針葉林比例超過(guò)了40%，樹(shù)種單一，病蟲(chóng)害侵害嚴(yán)重，難以形成喬灌草復(fù)層結(jié)構(gòu)，林分質(zhì)量差，防護(hù)效益低下。此外，公益林的齡組結(jié)構(gòu)也不合理［3］，幼、中齡林比重偏大，接近80%，成熟林所占比例不高。

2.4補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

自2004年建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度以來(lái)，損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，幾乎每?jī)赡暌辉?，?004年的75元/（hm2·a）提高了目前的390元/（hm2·a），平均增幅超過(guò)10%。但經(jīng)營(yíng)公益林所得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于木材生長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)公益林限制采伐所造成的實(shí)際損失，而且當(dāng)前的補(bǔ)償僅僅是對(duì)林農(nóng)經(jīng)濟(jì)損失的部分補(bǔ)償，并沒(méi)有達(dá)到因公益林發(fā)揮巨大生態(tài)效益給予林農(nóng)的效益補(bǔ)償。

3　管理與保護(hù)對(duì)策

3.1加大公益林建設(shè)的宣傳力度

公益林建設(shè)是一項(xiàng)造福于民、功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程，要把黨和政府的這項(xiàng)惠民政策深入宣傳到戶(hù)、到人，讓群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)。一是要開(kāi)展多方位宣傳，通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等媒體、印發(fā)宣傳資料等形式，廣泛宣傳建設(shè)和保護(hù)公益林的重要意義，讓社會(huì)各界和林農(nóng)知曉公益林建設(shè)事關(guān)生存與發(fā)展，保護(hù)公益林就是保護(hù)綠水青山，尤其是部分重要生態(tài)區(qū)位山林的經(jīng)營(yíng)者，要鼓勵(lì)他們積極支持和參與公益林建設(shè)；二是建立和完善公示制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等地設(shè)立各類(lèi)宣傳牌，完善公益林陽(yáng)光工程網(wǎng)，將公益林范圍、面積、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)責(zé)任人、責(zé)任和義務(wù)等信息在實(shí)地和網(wǎng)絡(luò)公布，增加執(zhí)行政策的透明度，做到“公開(kāi)、公平、公正”和“均山、均權(quán)、均利”，接受群眾的監(jiān)督。

3.2通過(guò)營(yíng)林措施提高公益林的林分質(zhì)量

柯城區(qū)公益林呈現(xiàn)針葉樹(shù)種單一、齡林結(jié)構(gòu)不合理、林分質(zhì)量不高等特點(diǎn)，要通過(guò)“改”、“造”、“補(bǔ)”、“扶”、“封”等措施［4］，營(yíng)造生物多樣性豐富，抵御病蟲(chóng)害能力強(qiáng)，能有效控制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境，喬、灌、草相結(jié)合，多樹(shù)種、多層次、異齡化、密度合理的復(fù)合型林分結(jié)構(gòu)?！案摹保簩?duì)現(xiàn)有的針葉純林，通過(guò)逐步改造使其形成生態(tài)防護(hù)效益較好的復(fù)層異齡針闊混交林；“造”：對(duì)公益林內(nèi)的宜林地，選擇種植適宜的鄉(xiāng)土樹(shù)種、彩葉樹(shù)種、珍貴樹(shù)種，逐步實(shí)現(xiàn)公益林區(qū)景觀化、珍貴化；“補(bǔ)”：在灌木林地、疏林地內(nèi)，選擇適宜的鄉(xiāng)土樹(shù)種進(jìn)行補(bǔ)植；“扶”：對(duì)于生長(zhǎng)勢(shì)弱、抗逆性差、防護(hù)功能不高的幼、中齡林，及時(shí)開(kāi)展割灌、除草等森林撫育；“封”：對(duì)郁閉度合理的闊葉林和針闊混交林采取全封形式，禁止一切的生產(chǎn)性采伐。

3.3加大資金投入，建立更加完備的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

加大資金投入，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，是加強(qiáng)公益林建設(shè)迫在眉睫的工作。以營(yíng)造人工杉木林為例，浙江省2013年喬木林單位面積蓄積量63.68m3/hm2，目前木材市場(chǎng)價(jià)格原木1000元/m3，每hm2產(chǎn)值63680元，以25a為一個(gè)輪伐期計(jì)，產(chǎn)值2547元/（hm2·a），是2015年損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的6.53倍。數(shù)據(jù)顯示，公益林建設(shè)給林農(nóng)帶來(lái)了不小的經(jīng)濟(jì)損失，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況及林地使用價(jià)值，建議公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到1200-1500元/ （hm2·a），并逐步提高，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金與林地使用價(jià)值達(dá)到基本平衡。

目前，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金全部為財(cái)政投入，市場(chǎng)、社會(huì)幾乎零參與。要建立更加完備的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，按照公益林“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，多渠道籌集補(bǔ)償基金，真正建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是嘗試建立江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，江河下游的縣（市、區(qū)）人民政府安排一定的資金用于上游地區(qū)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償；二是探索建立受益單位合理承擔(dān)的補(bǔ)償機(jī)制，建議從飲用水資源費(fèi)、以森林景觀為主要旅游景點(diǎn)的旅游經(jīng)營(yíng)收入等收入資金中，抽取一定比例的資金納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金；探索開(kāi)征生態(tài)稅，向所有因其生產(chǎn)和消費(fèi)造成外部環(huán)境污染的企業(yè)征收生態(tài)稅，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源；四是積極探索公益林的分類(lèi)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)公益林生態(tài)區(qū)位的重要性、林分質(zhì)量的優(yōu)劣等指標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)補(bǔ)償。

3.4加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為

加強(qiáng)公益林林區(qū)內(nèi)森林資源的保護(hù)與管理，加大執(zhí)法力度，對(duì)于公益林林區(qū)內(nèi)發(fā)生的亂砍濫伐林木、破壞野生動(dòng)植物資源、違法征占用林地等行為，依法予以嚴(yán)厲打擊。

3.5創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制，探索公益林非木質(zhì)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路

10多年的公益林建設(shè)，生態(tài)效益和社會(huì)效益凸顯，但經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展明顯滯后。本著加強(qiáng)保護(hù)、合理利用、效益多種的原則，公益林的保護(hù)管理要逐步從粗放管護(hù)向集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，做到生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合、森林資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用緊密結(jié)合，根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度等指標(biāo)，完善公益林管護(hù)體系和經(jīng)營(yíng)方式，變單一管護(hù)為多種形式管理、變粗放管理為科學(xué)經(jīng)營(yíng)，在不影響生態(tài)功能的前提下，鼓勵(lì)林農(nóng)積極開(kāi)展生態(tài)旅游、森林蔬菜、森林花卉，林下套種藥材、食用菌，野生動(dòng)植物馴養(yǎng)、特色經(jīng)濟(jì)林等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷開(kāi)發(fā)利用非木質(zhì)林副產(chǎn)品，探索公益林生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，增加公益林的自我補(bǔ)償能力，調(diào)動(dòng)林農(nóng)經(jīng)營(yíng)公益林的積極性。

［1］史金山，金正律.淺談公益林管理及森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)［J］.中小企業(yè)管理與科技，2010，（30）：241-242.

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2016-04-22