推進(jìn)分類績(jī)效考核治理“為官不為”

趙遠(yuǎn)風(fēng) 王增 楊艷

摘要：推進(jìn)公務(wù)員分類績(jī)效考核是治理“為官不為”的迫切之舉。實(shí)行分類績(jī)效考核既是提高公務(wù)員執(zhí)政能力本質(zhì)要求，同時(shí)也是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府的基本做法。無論就制度設(shè)定而論，還是從實(shí)踐層面來說，推進(jìn)分類績(jī)效考核都是深化我國公務(wù)員分類改革的基本舉措，是打造辦事高效、專業(yè)負(fù)責(zé)的公務(wù)員隊(duì)伍的根本。本文通過分析績(jī)效考核與“為官不為”的互動(dòng)關(guān)系，提出分類績(jī)效考核是遏制“為官不為”的根源，從理論、技術(shù)、實(shí)踐三個(gè)層面論析分類績(jī)效考核的可行性，并在闡述這一措施面臨的關(guān)鍵性問題的基礎(chǔ)上給出分類績(jī)效考核的初步設(shè)計(jì)方案。

關(guān)鍵詞：為官不為 績(jī)效考核 公務(wù)員

“為官不為”的現(xiàn)象不是近年才出現(xiàn)的，只是十八大以來，反腐風(fēng)暴持續(xù)推進(jìn)，公務(wù)員的權(quán)利受到嚴(yán)格規(guī)范之后，“為官不易”的風(fēng)氣高漲，這一現(xiàn)象也隨之盛行?！盀楣俨粸椤辈粌H降低行政效率，浪費(fèi)行政資源，同時(shí)也侵蝕著黨和國家的公信力，引發(fā)群眾的不滿。公務(wù)員分類績(jī)效考核是指以工作性質(zhì)、難度等為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員職務(wù)進(jìn)行分類，進(jìn)而對(duì)不同職務(wù)類別的公務(wù)員進(jìn)行不同的、有針對(duì)性的績(jī)效考核。分類績(jī)效考核實(shí)質(zhì)是建立干事創(chuàng)業(yè)、廉潔有為的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)治理“為官不為”有著深遠(yuǎn)的意義。

一、績(jī)效考核與為官不為的互動(dòng)關(guān)系

1.績(jī)效考核是治理“為官不為”的“藥方”

產(chǎn)生“為官不為”的原因有很多，如問責(zé)的壓力、制度的不完善、權(quán)責(zé)的模糊等，其中干部績(jī)效考核的不完善是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的關(guān)鍵因素。在“從嚴(yán)治理為官不為，建設(shè)兩為干部隊(duì)伍”課題調(diào)查中，對(duì)造成“為官不為”現(xiàn)象出現(xiàn)得因素排名分析，通過利用SPSS中的均值處理法（即均值越小，影響因素越大），我們發(fā)現(xiàn)問責(zé)和績(jī)效考核成為造成當(dāng)前“為官不為”的相對(duì)更重要的原因，而且在與武漢市領(lǐng)導(dǎo)交談的過程中，他們普遍認(rèn)為“為官不為”產(chǎn)生根源還是公務(wù)員的績(jī)效考核不完善，使得對(duì)于公務(wù)員，尤其是窗口、基層公務(wù)人員約束不足。此外績(jī)效考核具有問責(zé)的功能，考核結(jié)果的運(yùn)用能夠起到良好的激勵(lì)和約束作用。英國的拉森（Ranson）和斯圖爾特（Stewart）認(rèn)為，對(duì)一個(gè)組織的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)是體現(xiàn)責(zé)任的基本要素。同樣績(jī)效是一個(gè)公務(wù)員的“責(zé)任度量工具”，而這種度量工具是績(jī)效結(jié)果運(yùn)用及后期的問責(zé)實(shí)現(xiàn)的。所以從績(jī)效考核入手，是從根源上治理“為官不為”。而且在2015年的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理提出“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)實(shí)績(jī)突出的，要大力褒獎(jiǎng)；對(duì)于工作不力的，要約談?wù)]勉；對(duì)于為官不為懶政怠政的，要公開曝光，堅(jiān)決追究責(zé)任?！边@也是為治理“為官不為”開出的第一劑“藥方”。

2.治理“為官不為”是提高政府及公務(wù)員績(jī)效的直接途徑

“為官不為”主要表現(xiàn)在公務(wù)員的日常工作中，有別于亂作為、不作為，是一種隱形腐敗，主要有三種表現(xiàn)形式：一是瞻前顧后不敢為，這類公務(wù)員被反腐、反四風(fēng)的力度震懾，凡事謹(jǐn)小慎微，奉承“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”的原則；二是能力不足不會(huì)為，在各類新常態(tài)對(duì)公務(wù)員的執(zhí)政能力提出了更高的要求，但是有些公務(wù)員墨守成規(guī)，不能與時(shí)俱進(jìn)，無法滿足崗位需要而導(dǎo)致在其位不謀其政；三是安于現(xiàn)狀不愿為，我國的“金字塔”公務(wù)員隊(duì)伍決定了公務(wù)員的晉升并不簡(jiǎn)單，有的崗位“事多權(quán)小薪酬少”，從而導(dǎo)致一些公務(wù)員看不到職業(yè)的前進(jìn)，而選擇碌碌無為、安于現(xiàn)狀，帶著“叛逆”的心理上班，工作不積極、服務(wù)不到位。治理“為官不為”是消除公務(wù)員隊(duì)伍中的懶政、庸政、怠政，提升公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，進(jìn)而改善公務(wù)員的績(jī)效，提高政府績(jī)效的直接途徑。而公務(wù)員的績(jī)效考核是為了規(guī)范公務(wù)員的的行為，改進(jìn)公務(wù)員的績(jī)效水平，提高公務(wù)員的執(zhí)政和服務(wù)水平，進(jìn)而提升政府績(jī)效，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。由此可見，治理“為官不為”有利于實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“為官不為”與績(jī)效考核的互動(dòng)。

二、推行分類績(jī)效考核治理“為官不為”的可行性分析

1.理論層面

20世紀(jì)初，“組織理論之父”馬克思·韋伯層級(jí)官僚制理論，提出了根據(jù)組織中的專業(yè)技術(shù)分工和相應(yīng)的權(quán)力建立官僚層級(jí)制，以提高工作效率，這打破了以往根據(jù)身份界定層級(jí)的傳統(tǒng)。實(shí)際上現(xiàn)代各國的公務(wù)員制度也是在韋伯的官僚制基礎(chǔ)上建立的，公務(wù)員制度的實(shí)質(zhì)是通過分類管理以優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍，打造廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍。

新公共管理理論是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公行政理論和管理模式，它強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)高效率、負(fù)責(zé)任、高服務(wù)品質(zhì)的政府，追求效率和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)通過績(jī)效管理來全面提高公職人員的行政效率，避免公務(wù)員隊(duì)伍中的懶政、庸政、散政彌漫。

韋伯的層級(jí)官僚制理論與新公共管理理論為實(shí)行分類績(jī)效考核提供了理論基礎(chǔ)，也使得分類績(jī)效考核成為潔凈公務(wù)員隊(duì)伍、從根源上消除“為官不為”的關(guān)鍵。

2.技術(shù)層面

分類績(jī)效考核的實(shí)施離不開網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持，它需要完善績(jī)效考核系統(tǒng)的支持。這樣一個(gè)績(jī)效考核系統(tǒng)應(yīng)該包括考核對(duì)象、考核主體、考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考評(píng)方式、結(jié)果核定以及結(jié)果的使用幾大模塊。目前我國各層級(jí)各部門大多建立起了績(jī)效考核系統(tǒng)，這不僅提高績(jī)效考核的效率，同時(shí)也充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)建立起公務(wù)員的績(jī)效大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有利于提高公務(wù)員的科學(xué)化管理水平。但雖然有了績(jī)效考核電子系統(tǒng)，但是這些考核系統(tǒng)基本都是在考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，缺乏針對(duì)性和有效性，而分類績(jī)效考核對(duì)這一平臺(tái)要求更高，它是在公務(wù)員分類的基礎(chǔ)上建立的，這就意味著不同類別下的公務(wù)員所進(jìn)入的績(jī)效考核頁面不同，并在相應(yīng)考核內(nèi)容下進(jìn)行考核，而且考核的結(jié)果及其使用會(huì)在一個(gè)公共平臺(tái)上顯示。不過這一要求伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及電子政務(wù)的發(fā)展是可以實(shí)現(xiàn)的，尤其是近年來以“三金工程”為代表的多項(xiàng)工程取得了重要性突破。而且近幾年我國對(duì)電子政務(wù)的投入不斷加大，社會(huì)對(duì)其關(guān)注度日益提升，各種渠道培養(yǎng)的電子政務(wù)相關(guān)專業(yè)人員的數(shù)量也逐步增多，這都使得我國建設(shè)和完善功能多元化的績(jī)效考核系統(tǒng)成為可能，也為實(shí)施分類績(jī)效考核提供了技術(shù)支持。

3.實(shí)踐層面

為了治理“為官不為”的不正之風(fēng)，各地進(jìn)行了積極探索，其中監(jiān)利縣、龍崗區(qū)、鞍山市等地進(jìn)行了分類績(jī)效考核的嘗試，并取得一定的效果。

（1）監(jiān)利縣多種績(jī)效考核手段治理干部“為官不為”

為了響應(yīng)省委關(guān)于“建設(shè)‘廉潔為官、事業(yè)有為的兩為官員，從嚴(yán)整治混官、庸官、懶官、太平官‘四官”的號(hào)召，監(jiān)利縣結(jié)合實(shí)際情況，充分利用其現(xiàn)有的績(jī)效考核系統(tǒng)，推出多種績(jī)效考核手段治理干部“為官不為”：在整治“為官不勤”的干部方面，實(shí)行網(wǎng)上日志定期檢查制；在整治“為官不實(shí)”的干部方面，每月定期召開全縣落后工作督辦會(huì)，對(duì)于月度計(jì)劃落實(shí)不到位的單位負(fù)責(zé)人在會(huì)上作檢討，并持續(xù)督辦其工作進(jìn)度；在整治“為官不能”的干部方面，多考核方式結(jié)合，對(duì)干部發(fā)展實(shí)績(jī)、工作能力、個(gè)人品德、滿意度情況進(jìn)行年度集中量化考核，再將考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的分層分類排名，并作為選拔任用的依據(jù)。此外，且監(jiān)利縣對(duì)“不勤”的官員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、記過等處分，對(duì)于工作落實(shí)不到位的單位起到一定的震懾作用，從整體上凈化了官員干事創(chuàng)業(yè)的生態(tài)。

（2）龍崗區(qū)雙層分類績(jī)效考核治理為官不為

深圳市的龍崗區(qū)區(qū)委審議通過《龍崗區(qū)推進(jìn)公職人員績(jī)效考核改革工作方案》，方案明確指出對(duì)科級(jí)及以下人員實(shí)施雙層分類績(jī)效考核辦法，即首先將公務(wù)員、職員、雇員進(jìn)行分類考核和排名，再按照各崗位性質(zhì)類別進(jìn)行分塊考核，公務(wù)員可分為綜合類和行政執(zhí)法類，而雇員則分為輔助類和技術(shù)類等。這種雙層分類考核辦法能保證考評(píng)的公平性。龍崗區(qū)的績(jī)效考核改革仍在不斷的完善中，但可以肯定的是，這一科學(xué)化、信息化的考核模式有利于將治理為官不為常態(tài)化。

除了以上分類績(jī)效考核案例，遼寧省鞍山市也把全市機(jī)關(guān)（單位）劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類、窗口服務(wù)類、行政權(quán)力類和經(jīng)濟(jì)園區(qū)，并針對(duì)不同類別的崗位設(shè)計(jì)不同的考核方式和考核指標(biāo)。上海浦東新區(qū)也對(duì)不同類別公務(wù)員進(jìn)行日?；己撕晚?xiàng)目化考核。雖然這些地方分類考核以整治“為官不為”的時(shí)間不長(zhǎng)，也存在著一定的問題，但依然給我們進(jìn)行分類績(jī)效考核提供思路，也從實(shí)踐上證實(shí)了通過分類績(jī)效考核治理“為官不為”的可行性。

三、分類考核治理“為官不為”擬解決的關(guān)鍵性問題

推行分類績(jī)效考核以治理“為官不為”需要一個(gè)過程，這個(gè)過程也將面臨著諸多問題，其中最為關(guān)鍵的是“考什么”、“怎么考”、“怎么用”，只有解決這三大問題，才能實(shí)現(xiàn)與治理“為官不為”掛鉤，才能實(shí)現(xiàn)分類績(jī)效考核的目標(biāo)。

1.繼續(xù)深化公務(wù)員分類分級(jí)改革

繼續(xù)深化公務(wù)員分類分級(jí)改革是解決“考什么”的問題。分類績(jī)效考核并不是一個(gè)新的概念，它是我國分類分級(jí)公務(wù)員改革的重要內(nèi)容。我國公務(wù)員分類改革經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是1993——2005年的粗略階段，以《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布為標(biāo)志。二是2005年《公務(wù)員法》將公務(wù)員分為三類：綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類，并對(duì)綜合管理類作了進(jìn)一步的劃分。近年各地對(duì)公務(wù)員分類分級(jí)改革進(jìn)行各種探索，尤其是深圳，取得成效的同時(shí)也存在諸多問題，如分類分級(jí)不徹底導(dǎo)致公務(wù)員的權(quán)責(zé)模糊，造成公務(wù)員管理的“四無”，即錄用無標(biāo)準(zhǔn)、考核無指標(biāo)、晉升無依據(jù)、培訓(xùn)無效果，同時(shí)“官本位”、“領(lǐng)導(dǎo)至上”等意識(shí)有所增強(qiáng)。因此要繼續(xù)深化公務(wù)員分類分級(jí)改革，規(guī)范職位設(shè)置，理清各職位的“兩清單一說明書”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單，在兩清單的基礎(chǔ)上建立崗位職責(zé)說明書，這是科學(xué)設(shè)計(jì)分類績(jī)效考核指標(biāo)的前提。除此之外，在橫向分類的基礎(chǔ)上，縱向分化中央公務(wù)員和地方公務(wù)員的績(jī)效考核，在這基礎(chǔ)上進(jìn)一步分成若干等級(jí)，增加對(duì)地方公務(wù)員職務(wù)的類別設(shè)置，使分類分級(jí)對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生有效激勵(lì)。分類績(jī)效改革要在公務(wù)員分類分級(jí)改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)各類公務(wù)員核心指標(biāo)的篩選，并科學(xué)安排這些指標(biāo)的比重。

2.規(guī)范公務(wù)員分類考核方式

規(guī)范公務(wù)員分類考核方式是解決“怎么考”的問題。目前我國公務(wù)員考核方式按照考核周期分為日常、周、月、季度以及年度考核，其中以年度考核為主。按照考核主體分為上級(jí)、民主、自主、專家以及群眾考核，以上級(jí)考核為主。在充分分析各種考核方式的優(yōu)劣基礎(chǔ)上，將其結(jié)合各類公務(wù)員的特點(diǎn)，有區(qū)別地使用。綜合管理類公務(wù)員工作綜合性較強(qiáng)，且?guī)в幸欢ǖ闹芷谛?，所以?duì)于綜合管理類的公務(wù)員應(yīng)該以季度考核和年度考核為主，考核主體則應(yīng)以上級(jí)考核和民主考核為主。行政執(zhí)法類公務(wù)員主要是國家政策及法律的執(zhí)行者，是公共服務(wù)的直接提供者，是我國服務(wù)型政府建設(shè)的血液，其考核應(yīng)特別重視日?？己?，采用日志式考核，考核結(jié)果作為年度考核的直接依據(jù)。通過記錄其日常工作，并由直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)查閱批復(fù)，可以更好監(jiān)督公務(wù)員的日常工作，防止為官不為，并且還能促進(jìn)上下級(jí)之間的互動(dòng)指導(dǎo)以及公務(wù)員之間的橫向比較，進(jìn)而倒逼公務(wù)員工作創(chuàng)新。在考核主體上要加大群眾考核的比重。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員帶有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，而且這類公務(wù)員的替代率較低，他們多為政府引進(jìn)專家、高級(jí)技術(shù)人員等，可以選擇性的采用季度考核或者項(xiàng)目性考核方式，考核主體中專業(yè)技術(shù)類的考核比重應(yīng)適當(dāng)高些。

3.重視分類績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用

明確分類績(jī)效考核“考什么”以及“怎么考”是規(guī)范公務(wù)員行政行為的基礎(chǔ)，分類考核結(jié)果的科學(xué)、合理使用才是保障公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、廉潔有為的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，公務(wù)員的考核重視“考”，而忽視了結(jié)果運(yùn)用的重要性。這使得不愿作為的公務(wù)員干部找到的“漏洞”，因此，需要充分運(yùn)用考核結(jié)果，堵住“為官不為”的漏洞。一方面強(qiáng)化分類績(jī)效考核結(jié)果問責(zé)功能，在年度考核中，對(duì)于各類公務(wù)員考核不合格和連續(xù)三年為基本合格者，考核主體啟動(dòng)問責(zé)程序，并根據(jù)情節(jié)輕重作出降職降薪、調(diào)任崗位甚至是辭退的處理。當(dāng)前我國公務(wù)員考核執(zhí)行的連續(xù)兩年考核基本就可以晉升工資檔次，在一定上縱容了那些“等工資”、安于現(xiàn)狀的庸碌官。在公務(wù)員考核中啟動(dòng)問責(zé)程序，是從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的要求，也是建設(shè)兩為干部的重要保障。另一方面，發(fā)揮分類績(jī)效考核的激勵(lì)作用，對(duì)考核結(jié)果為良好及以上者要予以物資及精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)到一定要求可以予以出國學(xué)習(xí)、晉升的替補(bǔ)資格等獎(jiǎng)勵(lì)。為了提高激勵(lì)效果，有必要加大相鄰職級(jí)之間的工資差距。此外，要避免政府部門打著廉政建設(shè)的幌子對(duì)獎(jiǎng)金、福利“一刀切”的現(xiàn)象，在“從嚴(yán)治理為官不為，建設(shè)兩為干部隊(duì)伍”課題調(diào)查中，通過與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的交談過程中，他們就表示一些部門擔(dān)心出問題選擇“一刀切”，這在一定程度上，打擊了愿意干事的干部的積極性。分類績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用的落實(shí)同樣也離不開健全的監(jiān)督反饋機(jī)制，進(jìn)一步加大公務(wù)員考核工作的透明度，破解分類績(jī)效考核電子平臺(tái)的技術(shù)問題，公布考核結(jié)果運(yùn)用的情況，同時(shí)建立對(duì)考核主體的問責(zé)制度，保證分類績(jī)效考核在公平公正公開的環(huán)境下開展。

推行分類績(jī)效考核治理“為官不為”的成效需要法制化來鞏固，我國政府績(jī)效考核的依據(jù)主要是《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定，剛性不足，這就導(dǎo)致在實(shí)際績(jī)效考核過程中難以發(fā)揮實(shí)效，我國可以借鑒美國的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》等國外法律，推進(jìn)我國公務(wù)員分類績(jī)效考核走上制度化、規(guī)范化和長(zhǎng)效化道路，這也是治理“為官不為”的一個(gè)根本性措施。

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