俄羅斯反腐法治化的成效、困境及啟示

文/徐海燕

俄羅斯反腐法治化的成效、困境及啟示

文/徐海燕

一、俄羅斯反腐法治化的成效

遏制腐敗、打造清廉政府是國家治理的重要方面。在俄羅斯，貪腐行為成為社會的頑疾，對國家政權(quán)的合法性和公信力形成挑戰(zhàn)，影響著俄國內(nèi)的政治穩(wěn)定和國際形象。

在現(xiàn)代俄羅斯國家治理中，反腐成為俄羅斯國家戰(zhàn)略重要的內(nèi)容和優(yōu)先任務(wù)，并逐步走向反腐制度化、法制化的方向。1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦國家法制化的原則和基礎(chǔ)；2008年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》是第一部反腐敗的專門法；俄羅斯還通過頒布聯(lián)邦法、反腐敗戰(zhàn)略、國際公約、部門法（如公務(wù)員法，行政法等）使國家的反腐基礎(chǔ)、原則、措施被界定下來；總統(tǒng)年度發(fā)表的反腐敗計劃、國情咨文則在日后形成配套性法律加以完善；反腐敗法案推行以來，俄羅斯逐步在各政府部門增設(shè)、重組反腐機構(gòu)，確立國家公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度、運行及其監(jiān)督機制等。應(yīng)當承認，俄羅斯為構(gòu)建全方位的反腐體系是不遺余力的。不僅反腐數(shù)量可觀，而且較有成效。 2000年以來，政權(quán)精英的第一次反腐就使俄羅斯擺脫了寡頭掌控經(jīng)濟命脈和輿論喉舌的被動局面；2002年的反腐敗大大優(yōu)化了政府機構(gòu)，提高了辦事效率；2004年起成立的總統(tǒng)直屬的反腐敗委員會具備了直接對反腐的執(zhí)行情況進行跟蹤調(diào)查的權(quán)力；同年，國家還大幅提高公職人員的工資，探索高薪養(yǎng)廉之路；2006年加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，成為世界第52個締約國；2005年頻繁對行政體系內(nèi)的腐敗現(xiàn)象進行整治，曾創(chuàng)下一天撤掉17名腐敗官員的紀錄；自2008年開始，又開啟了反腐法制化進程。如今，依靠體制內(nèi)的法律建設(shè)、體制外的監(jiān)督，以及與國際反腐組織的合作構(gòu)成了俄羅斯龐大的反腐體系。其中，總統(tǒng)直屬反腐敗委員會、總檢察院和法院直屬的反腐部門是俄羅斯體制內(nèi)反腐機制的重要組成部分；無論是親普京的超黨派聯(lián)盟“全俄人民陣線”，還是俄媒體、政權(quán)反對派都是俄羅斯腐敗行為的監(jiān)督者和揭露者；國際反腐公約締約國的援助協(xié)調(diào)是國家有效預防和打擊腐敗的倚重力量；國際清廉組織的評估則是俄羅斯反腐成效的重要參考。2015年10月27日的民眾調(diào)查表明，與2005年相比，有48%的俄羅斯人認為，在反腐敗方面政府做了很多工作。2005年，持此觀點的只有3%。

當前，在反腐法律的威懾力逐漸加大的背景下，貪腐行為已有所收斂，由腐敗行為帶來的損失有所遏制。但從國際清廉組織公布的清廉指數(shù)以及其他調(diào)查數(shù)據(jù)看，俄羅斯治理腐敗的績效并不明顯。 2000年俄羅斯在國際清廉組織的排名為第82位，但在2009年的排名則落到了146位，2014年為136位。從反腐效果最好的2013年來看，俄羅斯在175個參評國家中位于倒數(shù)第50位，從反腐效果最差的2003年看，位于102個參評國家中倒數(shù)第16位。俄羅斯聯(lián)邦的清廉指數(shù)排名總體徘徊于參評國家末位的1/3之列，屬于嚴重腐敗的國家。

應(yīng)當承認，俄羅斯構(gòu)建的反腐體系還無力改變“官商勾結(jié)，權(quán)錢結(jié)合的共同體”的現(xiàn)狀，遏制腐敗的成效也無法令民眾滿意。一項調(diào)查表明，僅有27%的民眾認為反腐“有效果”，但同時認為“效果不大”。 64%的人認為，俄羅斯的反腐敗措施并不能根除俄羅斯的貪腐行為，甚至覺得“腐敗就是俄羅斯國家機關(guān)運行的潛規(guī)則”。更為嚴峻的是，除了俄羅斯行政部門、各地方自治機構(gòu)部門外，俄監(jiān)察部、司法部這些執(zhí)法機構(gòu)的腐敗比比皆是。高官們在貪腐方面走得愈來愈遠，挪用、盜用APEC峰會場館、索契冬奧會的國家撥款等案件更讓俄羅斯在國際上蒙羞。俄羅斯當局不得不對國防部前部長謝爾久科夫，薩哈林州前州長亞歷山大·霍羅沙文等高官開刀，解除公職并將他們移送至司法機關(guān)處理，以起到“殺一儆百”的震懾作用。

二、俄羅斯反腐法治化的困境

現(xiàn)階段如何根除腐敗，俄羅斯的政治精英及智庫有自己獨特的見解。俄羅斯總統(tǒng)普京承認腐敗已是俄羅斯國家最為嚴重的問題之一：“在美國，一個百萬富翁進行財富積累要用上百年的時間，而在俄羅斯，百萬富翁積累財富僅僅需要幾年時間，如果不實施違法行為是無法達到這一目的的?！逼站┱J為，“導致腐敗的根源不在于好人或者是壞人，而關(guān)鍵在于國家的制度建設(shè)”。俄羅斯聯(lián)邦政府直屬的立法和比較法研究所作為普京在反腐問題上的主要“智庫”提出：“在追究腐敗違法行為者的法律責任的同時，更重要的是消除催生腐敗的條件，因此，構(gòu)建預防性反腐體系才是俄羅斯國家反腐的主要方向?！碑斍皬亩砹_斯21世紀以來的反腐表態(tài)和行動看，俄羅斯由國家主導的反腐戰(zhàn)略正在向法制化目標推進。細心的觀察家發(fā)現(xiàn)，在制定諸多的法律文獻中，有兩個修訂的法案值得關(guān)注。

第一個是，2011年11月26日頒布的《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于修改完善反腐敗領(lǐng)域的國家管理部分法案》中提出的“喪失信任”機制。法案頒布后，俄羅斯各級官員均可以“因腐敗問題而喪失了總統(tǒng)的信任”被調(diào)查。“喪失信任”的對象適用于任何人，包括各州州長、市長、各級政府官員執(zhí)法和情報部門的人員等。“喪失信任”機制借鑒了商業(yè)組織的征信體系，即通過對企業(yè)負責人所繳納的稅款以及提供的經(jīng)營證明的真實性進行核實而形成的相應(yīng)監(jiān)督模式與處罰機制。法案的出臺對俄羅斯國家公職人員財產(chǎn)申報的真實性提出了更為嚴格的要求，是財產(chǎn)申報制度事后監(jiān)督的有力補充，更是國家總統(tǒng)對腐敗問題直接管理的法律依據(jù)。法案實施后，2013年俄羅斯國內(nèi)就有195個國家公務(wù)人員被免職，2014年對各聯(lián)邦主體（州、邊疆區(qū)、共和國等行政單位）財產(chǎn)申報的調(diào)查中，又有約200人因“失去信任”被免職。值得關(guān)注的是，盡管“喪失信任”機制適用于任何一個俄羅斯公民，但“喪失信任”機制的主導權(quán)則在總統(tǒng)及其政權(quán)精英的把控之中。數(shù)據(jù)表明，因“失去信任”而受到腐敗調(diào)查的人很多，但被免職的官員比例卻是相對偏低的。 2014年因貪腐而獲罪的5000多人中，只有約200名國家行政官員獲罪，2015年前9個月共發(fā)現(xiàn)的20353件貪腐案件中，獲罪的官員僅有百余名。因此，“喪失信任”機制具有一定的主觀性。

另一個是，2015年3月頒布的針對2013年7月第613號反腐令的修訂案。其主要內(nèi)容是，將有財產(chǎn)申報義務(wù)的“所有”國企負責人改為“由國家全資持有且由政府直接任命的”國企負責人，較大程度上縮小了企業(yè)負責人財產(chǎn)申報的范圍。這意味著，即便是由國家參股的俄羅斯石油公司、俄羅斯鐵路公司，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司這樣實力雄厚的大公司，由于不屬于國家全資持有的大型企業(yè)，其負責人也具有不申報財產(chǎn)的權(quán)力。

對此，俄羅斯政治技術(shù)中心主席謝爾蓋·布寧的評論也許可以做出注腳：“今天的俄羅斯在進行反腐時應(yīng)更為謹慎，因為高層的每一個決定，都有可能會危及到圍繞其周圍的精英階層。要知道，這些精英們作為對最高權(quán)力效忠的‘自己人’是無法被復制替代的”。因此，“反腐敗的每一步都要慎重考慮，否則就會毀了自己的前途和支持率”。這段話恰如其分地說明了俄羅斯當前反腐的特點：由政權(quán)精英主導的反腐行動必須同時完成兩大目標，“既能保證取得公共效應(yīng)的同時，還要保護自身精英體系的核心利益不受到傷害”。因此，“俄羅斯大規(guī)模的反腐敗并不會到來，因為，這樣直接會撼動政權(quán)周圍的精英層”。

俄政府反對派先鋒，已故的俄前總理涅姆佐夫早在2012年就對普京的精英層進行了分析，認為他們由“普京的圣彼得堡同鄉(xiāng)和曾任克格勃時期的同事們組成”，“他們在普京上臺之前還一無所有，但是在普京上臺之后成了億萬富翁”。毋庸置疑的是，普京的精英團隊的確存在，是幫助普京在國家治理中實現(xiàn)由亂而治的核心力量。其中包括為普京設(shè)計出相應(yīng)的政治體制和“主權(quán)民主”理論的總統(tǒng)前辦公廳主任，現(xiàn)任總統(tǒng)助理的蘇爾科夫；為國家意識形態(tài)建設(shè)獻言獻策的原國家緊急情況部部長，現(xiàn)任國防部長紹伊古；為普京治理寡頭，整頓經(jīng)濟立下汗馬功勞的俄羅斯石油公司負責人伊戈爾·謝欽；曾任交通部副部長，現(xiàn)任職俄羅斯鐵路公司的弗拉基米爾·亞庫寧和俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司的阿列克謝·米勒，以及聯(lián)邦政府其他的各部門主要領(lǐng)導。他們既掌握著俄羅斯政治經(jīng)濟的核心權(quán)力，也都是普京權(quán)力體系中的顯耀人物。俄總統(tǒng)普京自擔任總統(tǒng)伊始，曾將自己定位為一個技術(shù)統(tǒng)治者，自稱是國家的CEO或者職業(yè)經(jīng)理人。而這顯然離不開忠誠而穩(wěn)定的高層團隊的支持。與此同時，這些政治集團成員的利益訴求也是不可忽視的，這也是維持現(xiàn)存政治格局的最大公約數(shù)。正如涅姆佐夫所認為的：“俄羅斯的高層腐敗實際上是合法的?！?/p>

三、啟示

俄羅斯現(xiàn)階段反腐困境應(yīng)該從理論和現(xiàn)實兩個層面加以解讀。從理論上講，獨立之初，在西方的國家治理理念下，因奉行私有制為基礎(chǔ)的資本主義制度使俄羅斯陷入治理的“怪圈”：一方面，政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟和社會管理方面的作用日漸式微，造成市場與社會秩序的失范；另一方面，權(quán)力的“含金量”卻并未因此減少。官員與商人的特殊聯(lián)姻，社會分配天平的人為傾斜，市場調(diào)節(jié)機制的嚴重曲扭，給俄羅斯國家治理帶來困境；反腐運行機制和監(jiān)督機制本身所具有的滯后性，更無法跟得上俄羅斯本身的社會大流動、公民身份大改變、積聚財富手段多樣化的步伐。

俄羅斯反腐還與俄羅斯逐漸形成的保守主義治理策略有關(guān)。在保守主義的治理理念下，俄羅斯的政治發(fā)展進程既要反對用激進手段推進社會變革，也反對極端的自由主義方式治理國家，保持政治秩序與政策的穩(wěn)定性是俄羅斯保守主義治理的必然內(nèi)容。當前，俄羅斯國家要完成國家復興的偉大任務(wù)，需要更多的支持者和戰(zhàn)略家。俄羅斯實施的反腐決策或有可能直接影響到現(xiàn)有的政治格局和各派的切身利益，不得不慎之又慎。

從反腐戰(zhàn)略的目標看，俄羅斯要在全社會構(gòu)建貪腐分子“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐敗預防體系的難度則更大。據(jù)統(tǒng)計，有53%的俄羅斯人承認曾經(jīng)為解決自己的問題而賄賂過別人。盡管人們承認，小的賄賂行為在本質(zhì)上就是腐敗，如送給醫(yī)生和教育工作者的小禮品等，但49%的人又同時承認，他們都有過類似的賄賂行為。可見，貪腐現(xiàn)象已經(jīng)深入俄羅斯社會的肌理，甚至成為普通民眾的生活方式和社會價值觀，是俄羅斯的“社會病”。因此，僅僅從法律手段來反腐是遠遠不夠的，還需要從社會理想和價值追求層面加以配合。正如中國共產(chǎn)黨提出的，“干部的黨性修養(yǎng)、思想覺悟、道德水平建設(shè)”是黨員和干部需要終生努力的目標。俄羅斯法治化反腐困境說明，從“源頭”上遏制腐敗，就要從統(tǒng)治階級集團所賴以存在的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)上遏制產(chǎn)生腐敗的土壤，普京的執(zhí)政團隊與中共的執(zhí)政團隊的本質(zhì)區(qū)別就在這里。習近平總書記指出：“全黨同志特別是各級領(lǐng)導干部都要牢記黨章中的規(guī)定：黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來。黨內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團，也不能存在黨內(nèi)同黨外相互勾結(jié)、權(quán)錢交易的政治利益集團?！狈锤瘮〔粌H僅是一項簡單的法治問題，而是涉及到社會發(fā)展道路和理想追求這一根本問題，需要鏟除產(chǎn)生腐敗的社會經(jīng)濟土壤，徹底改造國民靈魂，從思想上消除腐敗分子進行貪腐的思想動機的巨大工程、長遠工程。