論土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理

于長海

摘要：本文分析了土地利用轉(zhuǎn)型的概念、城市土地資源管理的問題以及有效的解決措施，希望能夠?qū)ψx者提供一些借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：土地利用轉(zhuǎn)型；資源管理；問題；對策

1.前言：隨著新時期的經(jīng)濟形勢要求，傳統(tǒng)的土地制度已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，在土地的轉(zhuǎn)型和管理過程中問題的暴露也使得我們亟待對土地資源管理進行改革。

2.土地利用轉(zhuǎn)型的概念

土地利用轉(zhuǎn)型的概念最早是英國Grainger提出來的，后來該研究方向逐漸傳入中國，結(jié)合中國社會經(jīng)濟特點得到了快速發(fā)展，這方面研究工作中涉及到了土地利用轉(zhuǎn)型的理論及假說等，土地利用轉(zhuǎn)型實際上就是指土地利用在時序上發(fā)生的形態(tài)變化，通常情況下它和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型是相對應(yīng)的。在土地利用轉(zhuǎn)型領(lǐng)域中，土地利用形態(tài)是其中的核心內(nèi)容，后來隨著這方面研究的深入，土地利用形態(tài)的內(nèi)涵也得到了進一步延伸。

最初土地利用形態(tài)實際上就是指一個國家或地區(qū)在特定時期，由土地利用類型組成的結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟發(fā)展情況是對應(yīng)的，國家或者區(qū)域土地利用形態(tài)主要有空間、分空間兩種表現(xiàn)形式，其中空間表現(xiàn)形式是指由草地、耕地及林地等組成的地圖，而非空間表現(xiàn)形式具體是指不同土地利用類型在愛該國家或者地區(qū)中占有的份額。后來隨著農(nóng)村宅基地利用轉(zhuǎn)型中，土地利用形態(tài)改變變化的出現(xiàn)，土地利用形態(tài)成為單_土地利用類型在其高一級類型中占有的份額。在當(dāng)前社會經(jīng)濟變化的影響下，該土地利用形態(tài)改變開始超出結(jié)構(gòu)、數(shù)量的范疇，其內(nèi)涵也更加深刻?？傊?，土地利用轉(zhuǎn)型是指在社會經(jīng)濟變化的影響下，在_定階段中、某一區(qū)域中，由一種土地利用形態(tài)轉(zhuǎn)變成另外一種土地利用形態(tài)的過程，土地利用轉(zhuǎn)型實際上和社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型是相對應(yīng)的。實際上土地利用轉(zhuǎn)型并不是最終的土地利用形態(tài)格局，它是土地利用形態(tài)在空間中不斷發(fā)展變化的過程。

3.我國土地管理制度存在的問題分析

3.1土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的矛盾問題。我國《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》及《民法通則》都有條例明確表明農(nóng)村的土地屬于集體所有，而土地所有權(quán)里的“集體”一詞定義較為模糊，沒有指定是哪一級別的集體，就會有土地所有者上的缺位，加上土地關(guān)系的法律法規(guī)不清晰及農(nóng)民們各自的不同理解，土地權(quán)屬問題更是形成了混亂的局面，農(nóng)民對土地使用權(quán)上會產(chǎn)生許多疑問，這會直接影響到農(nóng)民土地經(jīng)營的熱情，可能就會導(dǎo)致土地的荒置，土地鹽堿化、沙化、荒漠化等惡劣現(xiàn)象逐漸加重，筆者身處內(nèi)蒙古，目前草原退化、土地沙化、荒漠化現(xiàn)象已經(jīng)越來越嚴(yán)重。土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的矛盾尖銳，亟待政府進行土地改革來改變這一現(xiàn)狀。

3.2土地承包經(jīng)營與土地使用率的矛盾問題。隨著科學(xué)的進步，時代的不斷發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)較多已經(jīng)開始采用規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工的生產(chǎn)模式，規(guī)模化生產(chǎn)加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，專業(yè)化分工則是生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源的優(yōu)化配置，兩者的結(jié)合極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，進而使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益得到大幅度提升。時代變遷而目前我國沿用的《土地制度法》是根據(jù)當(dāng)時具體情況制定的，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些弊端與漏洞，土地承包時在土地使用審批管理方面有所偏重，缺乏與土地經(jīng)營管理有關(guān)的明文條例，土地有償期限抵押、轉(zhuǎn)讓、出讓等方面規(guī)定也比較含糊，對現(xiàn)在的土地承包經(jīng)營不能起到統(tǒng)一規(guī)范的作用。土地歸集體所有為基礎(chǔ)的土地制度已經(jīng)不適合現(xiàn)在市場經(jīng)濟的需要，土地不能通過市場而流動，整體來說土地沒有真正流轉(zhuǎn)起來，應(yīng)運而生了土地承包經(jīng)營與土地使用率的激烈矛盾。

3.3農(nóng)民利益與征地補償制度之間的矛盾問題。我國《物權(quán)法》里確定對農(nóng)用地進行補償范疇主要有勞動力安置補償費、土地補償費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費，農(nóng)民其他方面的損失不予補償。征地補償是按照土地原用途的年產(chǎn)值的倍數(shù)來進行補償?shù)姆绞?，沒有體現(xiàn)出土地潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，從而導(dǎo)致農(nóng)民利益得不到保障，更沒有體現(xiàn)土地市場供需狀況，不符合現(xiàn)今市場經(jīng)濟規(guī)律，實屬不完整的補償標(biāo)準(zhǔn)，在市場經(jīng)濟的大背景下顯得很不科學(xué)。

4.土地管理問題解決措施

土地問題是城鎮(zhèn)化過程中必須面臨與解決的一大挑戰(zhàn)，針對以上問題，筆者認(rèn)為，土地管理部門可以從以下幾個方面入手，化解用地矛盾，解決土地問題。

4.1推動城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化發(fā)展。用地矛盾加劇的原因很大程度上于建設(shè)用地的集約化程度不足有關(guān)，因此，在進行城市化建設(shè)的過程中，應(yīng)著力提高建設(shè)用地的集約化程度，解決土地供需不平衡問題。土地資源管理部門可以對土地投資建設(shè)不達標(biāo)的土地資源申請方案不予采納，對于長期閑置、征而不用的建設(shè)用地，實行依法回收，爭取增加現(xiàn)有土地資源的利用效率，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，合理用地布局。

4.2制定合理的城鎮(zhèn)發(fā)展用地規(guī)劃。一方面，要明確劃分城鎮(zhèn)功能區(qū)，確定不同行業(yè)的發(fā)展方向，調(diào)整用地布局，設(shè)計合理有效的城鎮(zhèn)用地布局規(guī)劃，使各產(chǎn)業(yè)都能有序發(fā)展，盡量減少土地資源的浪費。另一方面，要嚴(yán)格土地規(guī)劃約束，任何人不得任意變更或更改規(guī)劃，對擴張發(fā)展的地區(qū)進行整改。

4.3嚴(yán)格土地用途管理制度。土地用途直接關(guān)乎土地的利用效率，用途管制能夠有效遏制建設(shè)用地的不合理增加與無序增長。因此，土地資源管理部門可對城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)田占地界限進行嚴(yán)格劃分，劃定生態(tài)紅線，完善并嚴(yán)格按照土地用途管理制度進行土地資源利用、規(guī)劃，對于違反相關(guān)法律制度的部門與個人依法進行懲治。

4.4優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)用地總體上應(yīng)以優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間，使其向宜商、宜居、宜業(yè)方向發(fā)展為目標(biāo)，力求形成生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)合理化。因此，必須嚴(yán)格限制各類新城新區(qū)的建設(shè)，避免土地浪費現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，要大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，減少工業(yè)用地規(guī)模，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高端化發(fā)展。嚴(yán)格保障與人民利益相關(guān)的交通通訊、商業(yè)金融、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。對城鎮(zhèn)內(nèi)外必須保留的林地、濕地、園地與耕地進行保護，依法劃定保護范圍，禁止地方隨意征用與破壞。結(jié)束語：綜上所述，我們要提高對土地資源管理的重視程度，并通過有效方法提高土地資源利用效率，進而促進城市化進程的加快。