2016年是國有企業(yè)改革實質(zhì)推進年

中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長 黃群慧

2016年是國有企業(yè)改革實質(zhì)推進年

中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長 黃群慧

中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長黃群慧在峰會上作主題報告。他說，國企改革的關鍵在于實質(zhì)推進，2016年是國有企業(yè)改革實質(zhì)推進年。而實質(zhì)推進的前提是完成國有企業(yè)分類，實質(zhì)推進國有企業(yè)改革原則是堅持整體協(xié)同推進，實質(zhì)推進的重點是要在煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)以及石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性的行業(yè)中尋求突破。

國企改革的關鍵在于實質(zhì)推進，在經(jīng)濟下行壓力如此之大的情況下，實質(zhì)推進國有企業(yè)改革十分必要，我們應該把2016年界定為實質(zhì)推進年，而且在推進時應該堅持一些前提、原則和標準。

一、實質(zhì)推進國有企業(yè)改革，必須以對每家國企進行分類為前提。

回顧30多年來的中國國有企業(yè)改革，先后經(jīng)歷了從改革開放之初到十四屆三中全會的“放權讓利”階段，上個世紀90年代初至本世紀初的“制度創(chuàng)新”階段，以及十六大以后以2003年國資委成立標志的“國資管理”發(fā)展階段。十八屆三中全會則開始了新時期全面深化國有企業(yè)改革的新階段。如果說這個新時期改革階段與前三個階段有什么重大區(qū)別的話，那應該是新時期國有企業(yè)改革是以國企功能分類為前提的，甚至可以概括為“分類改革”階段。一方面，在實踐層面，由于國有企業(yè)功能定位不清，面臨著營利性和公益性的“使命沖突”，不僅企業(yè)無所適從、經(jīng)營管理行為存在扭曲，而且無論國企是否盈利都會有來自社會的指責聲音；另一方面，從理論層面，也需要明確具體國有企業(yè)在我國社會主義市場經(jīng)濟中的基本定位和作用。實際上，沒有對國企進行功能分類，成為當前制約進一步深化國有企業(yè)改革的關鍵問題。只有對國有企業(yè)進行分類，才能實質(zhì)推進十八屆三中全會提出的各項改革任務，也就是說基于功能定位和使命要求對國有企業(yè)進行分類是其它國有企業(yè)改革任務的基本前提。

根據(jù)中央關于國有企業(yè)改革指導意見，國有企業(yè)可以分為公益類、主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類，以及主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)。不同類型的國有企業(yè)，將會有不同的國資監(jiān)管機制，混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同，企業(yè)治理機制也有差異。由于現(xiàn)有的國有企業(yè)沒有明確其具體定位，大多是三類業(yè)務混合，因此需要推進國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整來實現(xiàn)企業(yè)功能定位和分類，具體需要通過建立以管資本為主的管理體制，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺實現(xiàn)國有資本合理流動來保證國有企業(yè)動態(tài)地實現(xiàn)其功能定位。這個過程本身又是與推進混合所有制改革相結合的。在具體監(jiān)管過程中要針對不同類型企業(yè)建立不同的治理機制，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、經(jīng)營業(yè)績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同監(jiān)督管理機制，從而實施更加精準有效的分類監(jiān)管。因此，實質(zhì)推進國有企業(yè)改革，必須首先對每家國有企業(yè)進行功能定位和類型確定，并向社會公布，這是當前國有企業(yè)改革的當務之急。

二、實質(zhì)推進國有企業(yè)改革，必須堅持整體協(xié)同推進的原則。

新時期深化國有企業(yè)改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，實質(zhì)推進過程中一定要注意各項改革任務和政策措施的協(xié)同性。無論是國有企業(yè)功能定位和國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組，還是推進混合所有制改革和建立以管資本為主的國有資本管理體制，以及進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這些改革任務都不是割裂的，在具體推進過程中需要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

例如，構建以管資本為主的管理體制，就要注意與國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組、深化壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革相協(xié)調(diào)。以管資本為主加強國資監(jiān)管，最為關鍵的改革任務是改組組建國有資本投資、運營公司。這需要通過行政性重組和依托資本市場的兼并重組相結合的手段，將分散于眾多各個行業(yè)、各個企業(yè)的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權歸為這些國有資本投資、運營公司持有，這也是一個國有資本布局戰(zhàn)略性調(diào)整的過程。因此，改組組建國有資本投資、運營公司是要與國有企業(yè)兼并重組協(xié)同推進的。

企業(yè)兼并重組的意義，一方面在于通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進資本合理流動和實現(xiàn)保值增值，另一方面也可以通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等方式，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化資本布局結構，而這正是改組組建國有資本投資、運營公司的目的所在?，F(xiàn)在不斷出現(xiàn)一些中央企業(yè)重組案例，但沒有與改組組建國有資本投資、運營公司相結合，屬于單方面推進，將來還會面臨再次重組的可能性。不僅如此，在改組組建國有資本運營、投資公司過程中，還需要綜合考慮到建立有效市場結構的需要，要注意到改革政策與競爭政策的協(xié)同。國有企業(yè)在特定行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量既不是越少越好也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國有企業(yè)過度競爭。國有企業(yè)兼并重組和國有資本布局調(diào)整要有利于形成兼有規(guī)模經(jīng)濟和競爭效率的市場結構，有利于化解當前經(jīng)濟運行的突出矛盾——產(chǎn)能過剩問題。

因此，推進國有企業(yè)改革的整體協(xié)同原則，要求在推出“1+X”系列國有企業(yè)改革政策體系同時，“十三五”時期要根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)的要求對國有經(jīng)濟布局有一個整體規(guī)劃，以利于指導國有企業(yè)改革的整體協(xié)同推進。即使在國資委開展的10項國企改革試點的過程中，各項試點也不應該是這對一個企業(yè)單向推進。對于試點企業(yè)而言，單獨只進行某項改革試點，即使說企業(yè)績效得到改善，這種改善實際上也很難說是由于該項改革取得了的效果。因此，每個試點企業(yè)都應該是一個綜合改革試點。

三、實質(zhì)推進國有企業(yè)改革，重點要在兩個領域?qū)で笸黄啤?/h2>

在整體協(xié)同推進國有企業(yè)改革過程中，有兩個領域的國有企業(yè)改革的突破是至關重要的，一是煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)改革，二是石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性的行業(yè)的國有企業(yè)改革。這不僅是因為這兩類行業(yè)國有企業(yè)改革是當前社會關注的重點，更是因為這兩類行業(yè)國企改革對營造公平的競爭環(huán)境、支持新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。

對于第一類行業(yè)，其改革涉及到化解產(chǎn)能過剩、處置“僵尸企業(yè)”和國有經(jīng)濟在這些行業(yè)的逐步退出等難點和重點問題，這些問題也是供給側(cè)結構性改革的關鍵任務，能否成功推進，在很大程度上決定了國有經(jīng)濟布局的優(yōu)化和整體經(jīng)濟結構的轉(zhuǎn)型升級，具有全局戰(zhàn)略意義；第二類行業(yè)，雖然具有一定自然壟斷性，但并不是整個行業(yè)都是自然壟斷性的，自然壟斷性主要體現(xiàn)在行業(yè)中網(wǎng)絡環(huán)節(jié)。這些行業(yè)的改革，包括除網(wǎng)絡環(huán)節(jié)外整個行業(yè)對非國有企業(yè)的開放，也涉及這些行業(yè)國有企業(yè)戰(zhàn)略重組和混合所有制改革等，旨在形成自然壟斷性行業(yè)的主業(yè)突出、網(wǎng)絡開放、競爭有效的經(jīng)營格局。這類行業(yè)大多是基礎性行業(yè)，對整體經(jīng)濟效率影響巨大。

這兩類行業(yè)取得突破，是新時期國企改革是否得到實質(zhì)推進的基本標志，雖然問題復雜和困難巨大，但必須下決心積極推進，否則無法表明新時期我國已實質(zhì)推進了國有企業(yè)改革。

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