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    尋蹤地方債

    2016-08-23 01:55:34
    國企管理 2016年7期
    關(guān)鍵詞:債務(wù)融資政府

    文/本刊記者 秦 龍

    尋蹤地方債

    文/本刊記者 秦 龍

    我國目前還沒有專門的機構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計地方債務(wù)。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化,很多資金的來源和數(shù)量無從知道,負(fù)債規(guī)模難以統(tǒng)計。

    因為這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個未知數(shù),加劇了人們對地方債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂。

    在中國債務(wù)問題中,地方債務(wù)問題是關(guān)注的焦點。中國社會科學(xué)院學(xué)部委員李揚6月15日在國新辦政策吹風(fēng)會上指出,2015年末納入預(yù)算管理政府債務(wù)是26.66萬億元,占GDP比重為39.4%,其中地方政府債務(wù)16萬億元。

    存在危機?

    在中國債務(wù)問題中,地方債務(wù)是關(guān)注的焦點,今年5月26日,財政部首次披露了2015年地方政府債務(wù)率:目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。以國際通用的債務(wù)率指標(biāo)衡量,2015年地方政府債務(wù)率為89.2%,低于國際通行警戒值??梢哉f,對于我國地方債務(wù)情況,財政部持樂觀態(tài)度。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員張德勇在接受本刊采訪時也發(fā)表了同樣的觀點,“中國地方政府的債務(wù)處在可控范圍內(nèi),短期內(nèi)不會出現(xiàn)債務(wù)危機。”

    “地方債總體上很安全,還沒有感受到風(fēng)險。通過指標(biāo)來看,89.2%的負(fù)債率也在國際警戒線之下。如果說存在風(fēng)險,也是個別地方的問題?!敝袊斦茖W(xué)研究院副院長王朝才在接受記者采訪時表示,“個別地方的風(fēng)險,就如同企業(yè)發(fā)展一樣,個別企業(yè)存在財務(wù)風(fēng)險很正常?!?/p>

    “國家對地方債已經(jīng)有所控制,地方債發(fā)行的不確定性已經(jīng)減少。同時風(fēng)險防范措施也是有的,比如局部地方暫時償還不了將到期的債券,通過置換成中長期貸款,來防范風(fēng)險擴大化。一些地方融資平臺的債務(wù),置換成政府的中長期債券。對于銀行來說,收回現(xiàn)金和收回政府的中長期債券都是一樣的?!蓖醭疟硎?。

    那么中國地方債務(wù)到底有多少?國家審計署副審計長董大勝今年表示,估計目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元;財政部原部長項懷誠最近透露,地方政府負(fù)債估計超過20萬億元。

    不同的數(shù)字說明地方債統(tǒng)計的難度。據(jù)了解,我國目前還沒有專門的機構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計地方債務(wù)。同時,各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化,很多資金的來源和數(shù)量無從知道,負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計。正因為這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個未知數(shù),也加劇了人們對地方債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂。

    從何而來?

    張德勇認(rèn)為,地方債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因是多重的,“一是體制原因,財力層層向上集中,地方基層財力越來越少;二是經(jīng)濟原因,2008年經(jīng)濟危機到來,我國實行了較為寬松的財政政策,從而促進了大量的融資?,F(xiàn)在經(jīng)濟進入新常態(tài),一些債務(wù)風(fēng)險就顯現(xiàn)出來了;還有個管理的原因,比如有多個債務(wù)管理部門,債務(wù)情況復(fù)雜。

    據(jù)悉,在2008年經(jīng)濟危機以前,長期以來中央政府債務(wù)占GDP比率一直維持在20%左右,遠低于國際公認(rèn)的60%警戒線?!额A(yù)算法》規(guī)定地方政府不能直接舉債,因此地方政府債務(wù)也局限于養(yǎng)老金缺口、對地方國有企業(yè)的隱含擔(dān)保等或有債務(wù)。債務(wù)負(fù)擔(dān)與其他新興市場國家相比相對較輕。

    財政部部長樓繼偉表示,財政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查,將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù),分門別類,先制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢。

    2008年經(jīng)濟危機的爆發(fā)改變了這一切。為應(yīng)對經(jīng)濟危機對中國經(jīng)濟造成的負(fù)面沖擊,中國政府出臺了4萬億的財政刺激方案。但中央財政只出1.18萬億,剩下部分由地方財政來出。在分稅制框架下,地方政府的預(yù)算收入與支出本身就不能匹配,必須靠中央轉(zhuǎn)移支付與土地出讓金才能最終平衡。

    中央政府對于地方政府財政撥款不能滿足地方建設(shè)發(fā)展的需要,所以地方建設(shè)很多還是依靠地方財政支撐?!暗胤秸杖氲臏p少,為了獲取足夠的資金以融通龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資,地方政府開始大規(guī)模使用地方融資平臺融資。”業(yè)內(nèi)專家說,地方政府以土地、基礎(chǔ)設(shè)施、地方國企股權(quán)等資產(chǎn)作為資本金注入融資平臺,再由融資平臺向商業(yè)銀行申請貸款,最終將募集資金用作基礎(chǔ)設(shè)施投資。

    中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所國際投資研究室主任張明表示,地方政府債務(wù)高企本身并不是問題,問題在于,地方政府未來是否有能力為這些債務(wù)還本付息。中國的獨特問題在于,地方政府、融資平臺與商業(yè)銀行三者之間形成了錯綜復(fù)雜的關(guān)聯(lián),而這一關(guān)聯(lián)能否持續(xù),關(guān)鍵取決于房地產(chǎn)市場是繁榮還是衰退。

    “一方面,無論是融資平臺的資本金還是抵押品,基本上都是地方政府劃撥的土地;另一方面,地方政府對融資平臺提供的隱性擔(dān)保,很大程度上又是以未來的土地出讓金收入作為支撐的。”張明分析。

    可以說,如果中國房地產(chǎn)市場繁榮、房價一路上漲,則地方融資平臺能夠輕松地還本付息、地方政府的財政收入充裕、商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表非常健康,而如果中國房地產(chǎn)市場開始向下調(diào)整,則地方融資平臺、地方政府與商業(yè)銀行的風(fēng)險有可能就會爆發(fā)。

    據(jù)審計署統(tǒng)計,未來3年將有超過35%的地方性債務(wù)到期,屆時各地能否都按時還債還不一定。中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇指出,各個地方政府債務(wù)償還能力并不一樣。中國財政科學(xué)研究院原院長賈康稱,目前來看,債務(wù)規(guī)??偭咳栽诎踩珔^(qū),但需防范某些局部地區(qū)和具體項目出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險。

    今年5月26日,財政部首次披露了2015年地方政府債務(wù)率:目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。以國際通用的債務(wù)率指標(biāo)衡量,2015年地方政府債務(wù)率為89.2%,低于國際通行警戒值。

    如何解決?

    如何解決地方債務(wù)問題?業(yè)內(nèi)專家指出,一方面要采取措施消化舊債,遏制住風(fēng)險;另一方面要建立新制度,控制新債規(guī)模。財政部部長樓繼偉表示,財政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查,將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù),分門別類,先制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢。

    對于消化舊債,復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長孫立堅認(rèn)為,要理順市場機制,把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟搞活,通過經(jīng)濟效益的改善贏得未來還債的空間。云南省政府明確表態(tài),及時補充償債準(zhǔn)備金,有效應(yīng)對償債壓力。逐步建立債權(quán)債務(wù)人對賬機制,改進完善地方債務(wù)統(tǒng)計報告制度,加快建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制,有效防范和降低政府債務(wù)風(fēng)險。

    國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部世界經(jīng)濟研究室副研究員張茉楠對記者建議說,應(yīng)設(shè)立政府逾期債務(wù)清償風(fēng)險基金,為未來發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險做好準(zhǔn)備。

    對于控制新債規(guī)模,專家認(rèn)為,各級政府要切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,通過抑制投資過熱來有效控制地方政府的舉債規(guī)模。同時,要嚴(yán)格發(fā)債主體資格審查,規(guī)范發(fā)債程序,強化償債責(zé)任等。

    還有觀點認(rèn)為,舉新債不能再用以前向銀行借錢的老做法,可以通過債券市場對地方政府的融資形成市場約束機制。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧說,讓地方政府自己作為債券發(fā)行人直接面對市場,使其在發(fā)行、管理、償債等環(huán)節(jié)上均處于主體地位,在債務(wù)管理上擁有了更多自主權(quán),同時要強化地方政府的償債主體意識。

    張德勇提出了自己詳細(xì)的解決方案:第一,進一步明確地方政府的舉債范疇。除了地方政府債券,應(yīng)考慮將地方政府投資入股的實體機構(gòu)的債務(wù)融資活動需納入地方債務(wù)風(fēng)險管控的視野,以應(yīng)對可能出現(xiàn)的預(yù)算外債務(wù)融資行為。第二,健全地方債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控響應(yīng)機制。對于采取變通方式繞開法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定而新出現(xiàn)的債務(wù)融資行為,應(yīng)及時辨別確認(rèn)是否可導(dǎo)致潛在的地方債務(wù)風(fēng)險,并采取相應(yīng)措施將風(fēng)險化解到最低限度。第三,進一步明確各級政府在地方債務(wù)風(fēng)險管控上的權(quán)責(zé)。按照激勵相容的原則,中央與地方在地方債務(wù)管理中的權(quán)限劃分應(yīng)有明確具體的規(guī)定,避免在長期博弈中形成道德風(fēng)險,防止債務(wù)風(fēng)險層層上移,最后不得不由中央財政兜底。第四,重視PPP項目或產(chǎn)業(yè)基金所形成的潛在的債務(wù)風(fēng)險。在推廣PPP項目、建立產(chǎn)業(yè)基金時,應(yīng)本著實際需要的原則,量力而行,切莫寄望其成為減輕短期地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的主要工具,否則很可能是未來地方債務(wù)風(fēng)險的引爆源。

    “管控地方債務(wù)風(fēng)險,防患于未然是關(guān)鍵,等到問題出現(xiàn)時再去解決問題往往要耗費更大的成”他總結(jié)說。

    焦點在哪?

    地方融資平臺一直是地方債務(wù)問題的焦點。2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文件),在關(guān)于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制方面,43號文件給出的一個重要思路是:剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。當(dāng)時有分析人士稱,這將使融資平臺逐漸成為歷史。

    不過,為拓展地方融資方式,PPP模式開始備受關(guān)注。PPP模式作為融資平臺的轉(zhuǎn)型后的新的模式,按照43號文件的說法,要推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP 模式)。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

    可以說,從43號文件開始,政府就明確了積極推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營當(dāng)中。

    2016年1月11日財政部發(fā)布《對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》225號文,合理確定地方政府債務(wù)總限額,對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。《意見》稱,一是要切實加強地方政府債務(wù)限額管理;二是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控機制;三是妥善處理存量債務(wù)。

    “對地方政府債務(wù)余額實行限額管理是債務(wù)納入預(yù)算管理很重要的一個步驟和內(nèi)容。余額管理實際上就是從宏觀角度來全面掌握余額規(guī)模,再配合結(jié)構(gòu)管理更好地化解債務(wù)風(fēng)險。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員蔣震認(rèn)為。

    從此次《意見》全文可以看出,《意見》又一次提出了取消融資平臺公司的政府融資職能,推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制,通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)等措施予以支持。

    在民生固收研究員李奇霖、李云霏看來,一再著重指出取消融資平臺公司的政府融資職能,鼓勵有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制,通過政企PPP、政府購買服務(wù)等措施予以支持。這就意味著空殼類融資平臺將加速關(guān)閉,具備現(xiàn)金流創(chuàng)造能力的融資平臺繼續(xù)作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要投資主體,但投資方式規(guī)范為PPP或者政府購買服務(wù)。

    作為政府重要融資渠道,融資平臺的轉(zhuǎn)型之路似乎并不容易,從新業(yè)務(wù)探索到PPP模式的滲透,在這些嘗試中,融資平臺的功能并未發(fā)生質(zhì)的變化。

    PPP模式已經(jīng)推出幾年,但至今仍然是雷聲大雨點小,PPP模式雖然可以減輕政府舉債壓力,不過這涉及地方政府與社會資本在利益上的權(quán)衡、法律等問題。張德勇表示,PPP模式要實現(xiàn)快速大規(guī)模推廣在短期內(nèi)難度依然存在。

    PPP模式已經(jīng)推出幾年,但至今仍然是雷聲大雨點小。

    北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為,中央政府本輪推行PPP模式的目的之一,是充分發(fā)揮社會資本的積極性,并形成對地方政府的約束,地方政府和社會資本是平等的契約關(guān)系,而本級政府的融資平臺則起不到這樣的作用?!叭绻推脚_公司之間不能劃清界限,也就意味著與地方政府簽訂的協(xié)議基本等于自己跟自己簽協(xié)議?!苯鹩老檎f。

    據(jù)悉,目前一些政府融資平臺開始以政府購買服務(wù)的方式,繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。融資平臺和政府關(guān)系的再次交叉,或?qū)槲磥碚畟鶆?wù)的增加帶來隱患。不過,隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財政體系的不斷健全,以PPP為代表的政府購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

    解決方向?

    地方政府發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù),以長期債務(wù)換短期債務(wù)把債務(wù)償還往后推,緩解了地方政府的債務(wù)壓力。據(jù)Wind資訊統(tǒng)計,截至5月24日,地方債發(fā)行量已達2.28萬億元,接近全年發(fā)行量的38%,其中置換債券占94%,新增債券占6%。

    今年前四個月地方債發(fā)行量也明顯增加。央行數(shù)據(jù)顯示,今年3月地方債發(fā)行規(guī)模為7800億元,較去年單月最高發(fā)行量高出200億元。4月發(fā)行規(guī)模高達1.1萬億元,較3月發(fā)行量高出3200億元。

    進入二季度,地方債發(fā)行明顯提速。截至目前,已有四川、江蘇、遼寧等在內(nèi)的近30個省市發(fā)行了地方政府債,且大部分集中在4月之后發(fā)行。

    中信建投宏觀與固定收益研究機構(gòu)報告顯示,截至2015年底,全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)約15.63萬億元,較2013年6月底增加5萬億元。其中,江蘇負(fù)債額最高,達到1.1萬億元;西藏最少,僅9億元;省均負(fù)債5042億元,江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧、貴州、四川、北京、云南、上海、河北、內(nèi)蒙古、安徽、山西債務(wù)存量高于全國平均水平(排名按存量降序)。多數(shù)省份存量政府債務(wù)均有所增長,僅湖北、重慶小幅下降。2015年底存量政府債務(wù)較2013 年6月底增長48%。債務(wù)增幅突出地區(qū)中西部、東北部主要由于債務(wù)基數(shù)較低,但山東、貴州等省份債務(wù)基數(shù)高增量大特點突出。

    責(zé)任編輯/藍玉才

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