公共財(cái)政領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)研究

和集義

摘 要 當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域績(jī)效管理越來越重視，公共財(cái)政具有的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”職能越來越明顯。在此背景下，對(duì)政府公共領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)研究被提上日程?；诖?，本文就我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了公共財(cái)政領(lǐng)域下的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)策略，希望對(duì)該領(lǐng)域的理論研究及實(shí)踐有所借鑒。

關(guān)鍵詞 公共財(cái)政 財(cái)政專項(xiàng)資金 績(jī)效 審計(jì)

一、我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)存在的問題

（一）審計(jì)基礎(chǔ)薄弱

對(duì)公共領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)應(yīng)建立在其基礎(chǔ)管理之上，所做出的審計(jì)評(píng)價(jià)本質(zhì)上是對(duì)其管理結(jié)果的鑒定及再評(píng)價(jià)。因此，行之有效的基礎(chǔ)管理是開展公共領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的前提與保障。但當(dāng)前我國(guó)在財(cái)政資金績(jī)效管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)非常薄弱，實(shí)踐中還存在不少問題亟待解決，如項(xiàng)目論證不科學(xué)、績(jī)效管理目標(biāo)不明確、執(zhí)行力度不足、基礎(chǔ)資料不健全、管理效果不明顯、管理程序不科學(xué)等。

（二）審計(jì)缺乏深度

當(dāng)前我國(guó)的績(jī)效審計(jì)在思想認(rèn)識(shí)上及實(shí)踐中都比較膚淺。例如，在確定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)程序等各方面都尚未形成系統(tǒng)成熟的審計(jì)模式。我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效審計(jì)還停留在揭露問題為主的初期階段，并非真正意義上的績(jī)效審計(jì)，審計(jì)重點(diǎn)往往是揭露因管理不善或者決策有誤而造成的影響，全面的績(jī)效審計(jì)或者政策性績(jī)效審計(jì)鮮有涉足。

（三）審計(jì)法規(guī)不健全

當(dāng)前，我國(guó)還沒形成一套專門適用于財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)體系，甚至現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)績(jī)效審計(jì)都鮮有涉及，權(quán)威適用的績(jī)效審計(jì)操作指南缺失。例如，我國(guó)在1994年頒布的《審計(jì)法》中并未明確授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府公共財(cái)政領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)，且對(duì)政府財(cái)政收支效益性審計(jì)也沒有給出明確規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在這種不健全的法律法規(guī)體系下開展績(jī)效審計(jì)有一定的困難和障礙。雖然2006年國(guó)家對(duì)《審計(jì)法》進(jìn)行了修訂，但也僅限于在第一條中提出“提高公共資金使用效益”這一論點(diǎn)，并未切實(shí)授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。在新修訂的《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》中也沒有形成專門的規(guī)范準(zhǔn)則。因此，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)缺乏健全的法律法規(guī)體系作為支撐。

（四）審計(jì)評(píng)價(jià)體系缺失

當(dāng)前，我國(guó)統(tǒng)一權(quán)威的績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失，適用的審計(jì)程序與原則不健全，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)不清晰，這是開展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)最大的困難。要對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域的專項(xiàng)資金進(jìn)行評(píng)價(jià)，既會(huì)涉及可量化的經(jīng)濟(jì)效益，也會(huì)涉及難以量化的生態(tài)效益、社會(huì)效益等。因此，如果該領(lǐng)域?qū)徲?jì)評(píng)價(jià)體系不健全，勢(shì)必會(huì)增加績(jī)效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)及難度。

（五）審計(jì)人員素質(zhì)偏低

在傳統(tǒng)的審計(jì)模式下，審計(jì)人員往往習(xí)慣于對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性及其會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性等進(jìn)行審查判斷，很少對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益性進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。審計(jì)人員是審計(jì)活動(dòng)實(shí)施的主體，若其審計(jì)思路不夠宏觀，則審計(jì)結(jié)果往往不具備代表性，且審計(jì)評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)性也會(huì)提高?？?jī)效審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性的工作，審計(jì)人員要具備創(chuàng)新的審計(jì)能力、綜合的審計(jì)素質(zhì)及多領(lǐng)域多學(xué)科的知識(shí)結(jié)構(gòu)。而傳統(tǒng)的審計(jì)人員知識(shí)技能較差、專業(yè)視野相對(duì)狹窄、財(cái)政績(jī)效審計(jì)意識(shí)不強(qiáng)，且大部分是財(cái)務(wù)類知識(shí)結(jié)構(gòu)背景，其他專業(yè)人才比重較低，復(fù)合型人才嚴(yán)重不足。

二、公共財(cái)政領(lǐng)域下的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)策略

（一）夯實(shí)審計(jì)基礎(chǔ)

不斷強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效管理，可有效推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作的開展。在實(shí)施績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)部門雖然強(qiáng)調(diào)應(yīng)將審計(jì)監(jiān)督工作的關(guān)口前移、過程延伸，但限于審計(jì)時(shí)間及審計(jì)資源有限，我國(guó)當(dāng)前的績(jī)效審計(jì)工作主要還是事后監(jiān)督。在財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效管理相對(duì)薄弱的前提下，實(shí)施績(jī)效審計(jì)困難重重。因此，應(yīng)不斷夯實(shí)審計(jì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)相關(guān)部門績(jī)效管理意識(shí)，強(qiáng)化專項(xiàng)資金績(jī)效管理工作，健全并堅(jiān)決執(zhí)行績(jī)效管理制度，在完善績(jī)效管理的同時(shí)優(yōu)化績(jī)效審計(jì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的健康有序開展。

（二）拓寬審計(jì)深度

要在當(dāng)前財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)及內(nèi)容上不斷拓寬深度，具體來講，在審計(jì)內(nèi)容上應(yīng)涵蓋如下幾點(diǎn)：第一，立項(xiàng)決策審計(jì)。要審查立項(xiàng)的可行性研究是否執(zhí)行，其內(nèi)容是否完備，是否有盲目立項(xiàng)問題；要查看立項(xiàng)申報(bào)程序，是否有重復(fù)申報(bào)、虛假申報(bào)問題；要審查項(xiàng)目概預(yù)算狀況是否真實(shí)合理。第二，專項(xiàng)資金管理績(jī)效審計(jì)。要全面掌握項(xiàng)目的整體規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃及報(bào)批過程，查看是否存在資金分配不合理的問題；審查各環(huán)節(jié)的資金到位狀況、各主管單位是否按照合理程序進(jìn)行，審查是否有違規(guī)使用資金的情況。第三，支出績(jī)效審計(jì)。資金的使用狀況是專項(xiàng)資金審計(jì)的重點(diǎn)，要查看各單位的資金使用范圍及用途，確認(rèn)有無違規(guī)現(xiàn)象；同時(shí)，對(duì)資金具體實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量與效果評(píng)價(jià)，看其是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。

（三）完善審計(jì)法規(guī)

要不斷深入在審計(jì)理論及審計(jì)立法上的研究，完善我國(guó)的審計(jì)法律法規(guī)，使得績(jī)效審計(jì)有據(jù)可考、有法可依。對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域的審計(jì)范圍、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)權(quán)限及其法律地位等要在立法中明確予以規(guī)定。以保障國(guó)家績(jī)效審計(jì)的合法性、權(quán)威性及獨(dú)立性，為開展財(cái)政領(lǐng)域績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。同時(shí)要不斷總結(jié)以往相關(guān)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合審計(jì)準(zhǔn)則，制定出一套系統(tǒng)適用的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)審計(jì)目的、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)程序及審計(jì)報(bào)告等都要作出具體的規(guī)定。

（四）構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)體系

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系應(yīng)具有較強(qiáng)的可操作性，要科學(xué)設(shè)置、簡(jiǎn)明易懂。公共財(cái)政領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)需涉及管理控制指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)及效益（效果）指標(biāo)等。同時(shí)，要注意將定性定量指標(biāo)、長(zhǎng)期短期指標(biāo)、正面負(fù)面指標(biāo)相結(jié)合；要關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的綜合效益及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；要善于借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)。在構(gòu)建我國(guó)審計(jì)評(píng)價(jià)體系時(shí)要涉及如下四個(gè)方面：第一，過程評(píng)價(jià)。即通過分析資金項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)項(xiàng)目決策的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要是通過對(duì)比分析項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)及其實(shí)際運(yùn)營(yíng)結(jié)果，找出二者差異并分析原因。第二，經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)。即對(duì)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比、盈利能力、資源利用率等方面進(jìn)行定量分析。第三，社會(huì)影響評(píng)價(jià)。即對(duì)投資項(xiàng)目的社會(huì)效益及結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。第四，持續(xù)性評(píng)價(jià)。即通過定性分析方法，對(duì)專項(xiàng)資金投資完成后，該項(xiàng)目的既定目標(biāo)能否繼續(xù)持續(xù)發(fā)揮作用進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（五）加強(qiáng)審計(jì)人才建設(shè)

績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)有所不同，需要審計(jì)人員更新審計(jì)觀念、審計(jì)方法及審計(jì)技術(shù)。績(jī)效審計(jì)的實(shí)施過程需要審計(jì)人員具備綜合的知識(shí)結(jié)構(gòu)及較強(qiáng)的綜合能力，否則很難切實(shí)搞好績(jī)效審計(jì)。因此，要不斷加強(qiáng)審計(jì)人才建設(shè)，培養(yǎng)一批能夠帶領(lǐng)多領(lǐng)域?qū)＜彝瓿杉榷▽徲?jì)任務(wù)的骨干人才。因當(dāng)前審計(jì)隊(duì)伍以財(cái)務(wù)、審計(jì)類專業(yè)人才為主，應(yīng)著力加強(qiáng)工程、計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)管理等方面的知識(shí)培訓(xùn)，不斷提升審計(jì)人員對(duì)政府財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)意識(shí)，引導(dǎo)其更深刻地了解政府財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況。

三、結(jié)語

我國(guó)在財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域還存在諸多問題亟待解決，如審計(jì)基礎(chǔ)薄弱、缺乏審計(jì)深度、相應(yīng)的法律法規(guī)不健全、完善的審計(jì)評(píng)價(jià)體系缺失、缺乏必要的審計(jì)人才等。因此，應(yīng)不斷健全績(jī)效管理制度，加快績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型及復(fù)合型人才建設(shè)，以更好地發(fā)揮出績(jī)效審計(jì)在國(guó)家治理中的積極作用。

（作者單位為云南省迪慶州審計(jì)局）

參考文獻(xiàn)

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