新形勢下行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的思考

龔玨珂

摘 要 行政事業(yè)單位預(yù)算管理對規(guī)范政府行為、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有重要意義。隨著新《預(yù)算法》的頒布，行政事業(yè)單位原有的粗放預(yù)算管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化預(yù)算管理已是勢在必行。本文通過分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的突出問題，從提高預(yù)算管理意識(shí)、建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管、完善監(jiān)督考核機(jī)制等方面提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 預(yù)算法

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜多樣，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理越來越重要。行政事業(yè)預(yù)算管理制度在不斷地發(fā)展與完善，先后經(jīng)歷了2000年“一個(gè)部門一本預(yù)算”的部門預(yù)算改革、2001年財(cái)政國庫集中收付制度改革、2007年政府收支分類改革。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》，并規(guī)定新的《預(yù)算法》于2015年1月1日起開始實(shí)行，充分體現(xiàn)完善和強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的重要意義。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

預(yù)算管理貫穿于行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，是國家公共管理、單位內(nèi)部控制的重要組成部分，是規(guī)范政府行為、落實(shí)財(cái)政預(yù)算制度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的客觀要求，是國家依法治國、新《預(yù)算法》實(shí)施的必然要求，是保證單位財(cái)務(wù)管理順利進(jìn)行、提高資金有效利用和配置的重要保障，是防范單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、完善單位內(nèi)控機(jī)制的必要手段。預(yù)算管理水平的高低直接影響本單位的運(yùn)轉(zhuǎn)和長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的突出問題

（一）管理層不重視，預(yù)算編制粗略

預(yù)算管理是一項(xiàng)全局性工作，需要各個(gè)部門的參與、配合。新《預(yù)算法》對行政事業(yè)單位預(yù)算編制的完善度及透明度有了更高的要求，單位所有的收入和支出項(xiàng)目都必須納入預(yù)算編制管理，寬口徑的預(yù)算項(xiàng)目編制方法使得各單位預(yù)算編制的難度上升，工作量加大。但是，許多單位的領(lǐng)導(dǎo)仍普遍認(rèn)為預(yù)算的編制與管理只是財(cái)務(wù)部門的事情，并未組織相關(guān)部門對次年的預(yù)算做一個(gè)綜合性的考慮，也未對財(cái)務(wù)部門上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真的審核，認(rèn)為只要財(cái)務(wù)部門能從財(cái)政爭取到盡可能多的資金就可以了。財(cái)務(wù)部門也往往因時(shí)間緊、任務(wù)重，常常采用“上年基數(shù)+增長數(shù)”的方式編制次年預(yù)算，這必然導(dǎo)致有預(yù)算的項(xiàng)目不實(shí)施，想實(shí)施的項(xiàng)目又無預(yù)算，整個(gè)預(yù)算猶如空中樓閣，不能很好地與單位次年的工作安排相結(jié)合。

（二）預(yù)算批復(fù)時(shí)間滯后

新預(yù)算法規(guī)定各級(jí)預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，本級(jí)政府財(cái)政部門二十日內(nèi)向各部門批復(fù)預(yù)算。因此，每年預(yù)算批復(fù)的時(shí)間通常在3、4月份，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行實(shí)際時(shí)間存在3～4個(gè)月的空檔期，這必然會(huì)給單位某些項(xiàng)目的支付帶來困難。財(cái)政國庫集中收付制度改革后，單位統(tǒng)一取消了銀行賬戶，通過指標(biāo)與財(cái)政結(jié)算，財(cái)政將指標(biāo)通過金財(cái)大平臺(tái)下達(dá)給單位，沒有指標(biāo)的項(xiàng)目便沒有辦法支付。由于近幾年財(cái)政資金的緊張，當(dāng)年未用完的項(xiàng)目指標(biāo)財(cái)政一律收回，單位需重新在下一年度申報(bào)，而第二年的預(yù)算又往往在3、4月份才能批復(fù)下來，于是一些跨年度的項(xiàng)目支付就存在時(shí)間滯后的問題。例如，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)項(xiàng)目需按季度支付維護(hù)費(fèi)用，4季度的運(yùn)營費(fèi)可能因考核等問題12月無法支付，只能在次年的1月份支付，但由于預(yù)算沒有批復(fù)下來，運(yùn)營商往往要4、5月份才能收到上年4季度的運(yùn)營費(fèi)用。再如，跨年的工程項(xiàng)目，通常趕到春節(jié)前需結(jié)算工程款，以兌付民工工資，但因預(yù)算未批復(fù)，單位可能因沒有指標(biāo)而無法支付工程款給施工方，導(dǎo)致施工方無法兌付民工工資，給社會(huì)穩(wěn)定帶來很大的隱患。

（三）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)

行政事業(yè)單位的預(yù)算由于編制時(shí)間緊張，基本都是財(cái)務(wù)人員閉門造車編制出來的，很多項(xiàng)目預(yù)算的編制往往沒有與單位次年的工作目標(biāo)、計(jì)劃相結(jié)合，或者與單位的工作目標(biāo)、計(jì)劃相結(jié)合了，但對項(xiàng)目的資金需求預(yù)測不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致預(yù)算批復(fù)下來后，有預(yù)算的項(xiàng)目可能不實(shí)施了，要實(shí)施的項(xiàng)目又沒有預(yù)算，或者預(yù)算了，因資金測算不嚴(yán)謹(jǐn)，有的項(xiàng)目資金使用不完，結(jié)余很多，有的項(xiàng)目資金又不夠用，最終導(dǎo)致無預(yù)算計(jì)劃或脫離預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃、隨意支配資金、不按規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算、挪用項(xiàng)目資金、超預(yù)算建設(shè)項(xiàng)目、擅自改變項(xiàng)目支出內(nèi)容等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（四）預(yù)算調(diào)整缺乏靈活性

新預(yù)算法出臺(tái)后，財(cái)政追加預(yù)算取消了，單位申請資金基本就只有年初部門預(yù)算和調(diào)整預(yù)算兩個(gè)途徑，對于一些臨時(shí)需要實(shí)施的項(xiàng)目，資金就沒了保障。近幾年，由于財(cái)政收入形勢不容樂觀，除了列入部門年初預(yù)算的項(xiàng)目有財(cái)政資金的保障外，其他臨時(shí)增加的項(xiàng)目財(cái)政不敢輕易列入調(diào)整預(yù)算，都要等到年底根據(jù)財(cái)政收入的情況，再來確定哪些項(xiàng)目列入調(diào)整預(yù)算。這就導(dǎo)致單位不知道臨時(shí)需要實(shí)施的項(xiàng)目做還是不做，做呢沒明確有預(yù)算，許多項(xiàng)目的前期工作都無法進(jìn)行，沒有預(yù)算，政府采購不批；不做呢，可能又會(huì)帶來一些安全性的隱患，影響老百姓的日常生活。

三、提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的對策

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，完善預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

1.提高預(yù)算管理意識(shí)。單位應(yīng)從上到下提高預(yù)算管理意識(shí)，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)《新預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算編制和執(zhí)行的重要性，理解預(yù)算的編制和執(zhí)行并不是財(cái)務(wù)部門單方面的工作，需要其他部門的積極參與和配合。

2.設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)預(yù)算管理人員。單位應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)可由財(cái)務(wù)部門牽頭，其他部門固定安排一名職工負(fù)責(zé)本部門預(yù)算項(xiàng)目的編制、上報(bào)。單位領(lǐng)導(dǎo)每年應(yīng)于7、8月份召集財(cái)務(wù)部門及各業(yè)務(wù)部門對次年的工作目標(biāo)做計(jì)劃安排，并確定次年準(zhǔn)備實(shí)施的項(xiàng)目有哪些。待財(cái)政安排預(yù)算上報(bào)工作后，各業(yè)務(wù)部門需將各自次年準(zhǔn)備實(shí)施的項(xiàng)目報(bào)財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門應(yīng)安排1～2人根據(jù)近幾年項(xiàng)目資金的實(shí)際使用情況，并結(jié)合項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)對各部門上報(bào)項(xiàng)目的實(shí)施依據(jù)、資金需求進(jìn)行審核，并將審核結(jié)果匯總上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)再根據(jù)次年確定的工作目標(biāo)和財(cái)政下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，再次召集各部門對預(yù)算上報(bào)項(xiàng)目逐一審定，定稿后報(bào)送財(cái)政部門。

3.加強(qiáng)二級(jí)預(yù)算單位預(yù)算管理。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不僅要做好本級(jí)的預(yù)算編制工作，還應(yīng)加強(qiáng)對二級(jí)預(yù)算單位預(yù)算編制的指導(dǎo)、上報(bào)預(yù)算數(shù)據(jù)的審核及對其預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。

（二）做好協(xié)調(diào)工作，充分應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行空檔期

針對每年預(yù)算批復(fù)時(shí)間和預(yù)算實(shí)際執(zhí)行時(shí)間的空檔期問題，單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)做好和業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)工作，盡量于每年的11月底前完成各項(xiàng)工作的考核，并爭取在12月中旬前支付當(dāng)年資金。例如，運(yùn)營費(fèi)等需季度支付的項(xiàng)目，可將支付時(shí)間節(jié)點(diǎn)調(diào)整到每年的11月至次年的11月，以確保12月扎賬前能支付9～11月資金。如果確需跨年完工、驗(yàn)收的工程項(xiàng)目，應(yīng)做好與財(cái)政的協(xié)調(diào)工作，按照合同要求，根據(jù)工程完成進(jìn)度或?qū)徲?jì)報(bào)告，申請預(yù)撥指標(biāo)，以確保施工方能收到工程款，按時(shí)兌付民工工資。

（三）加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的信息化管理，完善預(yù)算管理的監(jiān)督考核機(jī)制

1.做好預(yù)算前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)項(xiàng)目信息化管理。每年財(cái)政部門布置預(yù)算工作的時(shí)間通常在四季度，留給單位編制預(yù)算的時(shí)間較短，通常只有一個(gè)多月，不到兩個(gè)月的時(shí)間，導(dǎo)致單位預(yù)算編制時(shí)間短、預(yù)算編制粗略。針對預(yù)算編制工作的常規(guī)性，單位財(cái)務(wù)部門可以在財(cái)政部門布置預(yù)算工作前，提前做好前期工作。一是可以建議領(lǐng)導(dǎo)先把次年準(zhǔn)備實(shí)施的項(xiàng)目大體確定下來，待財(cái)政部門布置預(yù)算編制工作時(shí)，無需再花過多的時(shí)間在項(xiàng)目的確定上，而是將時(shí)間、精力集中在項(xiàng)目的實(shí)施依據(jù)及資金需求審核上。二是加強(qiáng)項(xiàng)目信息化管理，預(yù)算項(xiàng)目有很大一部分是常年性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目可以通過數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，每年只需提前對數(shù)據(jù)庫中的項(xiàng)目進(jìn)行資金需求審核、修改即可，不用再對其實(shí)施依據(jù)和實(shí)施必要性進(jìn)行全面審核，以便將更多的時(shí)間、精力集中在新實(shí)施項(xiàng)目的審核工作上。這樣可以在有限的時(shí)間里更好地將編制的項(xiàng)目預(yù)算與單位的次年工作目標(biāo)相匹配，確保項(xiàng)目資金按照預(yù)算編制的內(nèi)容高效使用，避免脫離預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃、隨意支配資金、不按規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)相互擠占等現(xiàn)象發(fā)生。

2.建立預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，完善預(yù)算監(jiān)督考核機(jī)制。很多單位對預(yù)算的執(zhí)行不太重視，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低、年底突擊花錢的情況大量存在，單位應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督，加大項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行力度。一是建立項(xiàng)目支出預(yù)算管理責(zé)任制，明確各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人是項(xiàng)目支出管理的責(zé)任人，他們對項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目的支出內(nèi)容承擔(dān)責(zé)任，對項(xiàng)目支出預(yù)算中存在的違規(guī)操作應(yīng)及時(shí)糾正。二是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，從事后監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)督。財(cái)務(wù)部門應(yīng)在每年預(yù)算批復(fù)后，將預(yù)算項(xiàng)目分解給各業(yè)務(wù)部門，并請業(yè)務(wù)部門上報(bào)分月用款計(jì)劃。財(cái)務(wù)部門根據(jù)上報(bào)的用款計(jì)劃追蹤項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，并于每季度末將項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率反饋給業(yè)務(wù)部門，以便業(yè)務(wù)部門及時(shí)分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性。三是每年應(yīng)至少選擇1個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)對項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行分析，并將分析結(jié)果作為以后年度預(yù)算項(xiàng)目審核的依據(jù)，通過分析，將因政策原因等非主觀因素造成的確實(shí)無法實(shí)施的或資金需求變化大的項(xiàng)目，按照規(guī)定程序上報(bào)財(cái)政部門，及時(shí)對項(xiàng)目資金進(jìn)行調(diào)整，以確保單位各項(xiàng)目標(biāo)工作的順利完成。四是加強(qiáng)對單位預(yù)算編制、執(zhí)行、效果的考評(píng)工作，單位每年應(yīng)至少抽取2～3個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效考評(píng)，通過考評(píng)，看看資金是否用在了刀刃上，是否充分發(fā)揮了效益，并將考核結(jié)果與各業(yè)務(wù)部門的工作考核及次年的資金安排相結(jié)合，使有限的財(cái)政資金得到真正有效的配置，花盡量少的錢，辦盡量多的事，為社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算編制的全面性

新《預(yù)算法》是把雙刃劍，其強(qiáng)調(diào)“無預(yù)算不支出”，為規(guī)范預(yù)算管理提供了強(qiáng)有力的制度支撐，但同時(shí)也使一些臨時(shí)實(shí)施需要追加經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目缺乏靈活性。這就對單位預(yù)算編制的全面性提出了更高的要求，單位臨時(shí)需要實(shí)施的項(xiàng)目可分成兩類：對一些常規(guī)性、小的臨時(shí)項(xiàng)目，如污水管道、供水管道的臨時(shí)維修等，可根據(jù)近3～5年的實(shí)際情況，估算平均費(fèi)用，列入部門年初預(yù)算；對一些規(guī)模較大的臨時(shí)項(xiàng)目，單位可與財(cái)政積極協(xié)商，爭取列入其保留預(yù)算中，以避免因沒有預(yù)算而導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施，影響老百姓的正常生活。

預(yù)算管理是單位財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容，新《預(yù)算法》對單位預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核有了更高的要求。我們應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和專業(yè)人員的配備，逐步完善預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算信息化管理，建立預(yù)算監(jiān)督考核機(jī)制，全面深化預(yù)算管理，不斷提高財(cái)政資金的使用效率和有效配置。

（作者單位為成都市雙流區(qū)水務(wù)局）

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