垂直管理事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度研究

資潤(rùn)庭

摘 要 推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度已成為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。本文以某省水文部門為例，結(jié)合垂管理事業(yè)單位水文部門的工作特性及財(cái)務(wù)管理體制，分析垂直管理單位在推行國(guó)庫(kù)集中支付制度的難點(diǎn)和不足，并對(duì)適合省垂直管理的事業(yè)單位如何推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付進(jìn)行了有益的探索，以期加強(qiáng)垂管理事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，進(jìn)而規(guī)范財(cái)政資金支付工作。

關(guān)鍵詞 垂直管理事業(yè)單位 國(guó)庫(kù)集中支付 財(cái)務(wù)管理

國(guó)庫(kù)集中支付制度是公共財(cái)政體系的重要組成部分，是我國(guó)財(cái)政管理體系改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)就是將財(cái)政性資金的所有收入和支出都集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理開(kāi)設(shè)的賬戶統(tǒng)一進(jìn)行收撥，從而進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金支出的透明度，提高財(cái)政資金使用效益。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度在行政事業(yè)單位發(fā)展中的必要性和重要性

國(guó)庫(kù)集中支付制度相比原來(lái)分散的財(cái)政資金支付制度，提高了財(cái)政資金的使用效率，降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，還加大財(cái)政監(jiān)督的力度。隨著我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付的深入推進(jìn)，該制度在行政事業(yè)單位發(fā)展中的必要性和重要性日益顯著。

具體來(lái)說(shuō)就是，國(guó)庫(kù)集中支付制度通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶把資金集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金預(yù)算分配、預(yù)算撥付、預(yù)算控制的全程監(jiān)督，解決了預(yù)算單位大額存量資金的沉積、大額現(xiàn)金支付等問(wèn)題，進(jìn)而規(guī)范了財(cái)政資金撥付渠道，提高了財(cái)政資金的利用率?，F(xiàn)代的國(guó)庫(kù)支付管理對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督環(huán)節(jié)由年度決算環(huán)節(jié)提前到資金支付環(huán)節(jié)，每筆支出都在預(yù)算指標(biāo)控制之下，必須經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后才能支付出去，從而減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，增強(qiáng)了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，加大了監(jiān)督力度。取消基層預(yù)算單位實(shí)體銀行賬戶是國(guó)庫(kù)支付制度的推行的必要條件之一，銀行賬戶取消后，預(yù)算單位的各項(xiàng)預(yù)算外收入實(shí)行“收支兩條線”管理，有效杜絕了預(yù)算單位私設(shè)小金庫(kù)等風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范了預(yù)算單位收入管理。

綜上所述，在行政事業(yè)單位實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、某省水文部門機(jī)構(gòu)設(shè)置及財(cái)務(wù)管理體制

某省水文局是省人民政府水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)下參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的副廳級(jí)水文行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，為公益性、基礎(chǔ)性事業(yè)單位，是省水利廳下屬機(jī)構(gòu)，下轄14個(gè)地市（州）水文局，130多個(gè)水文測(cè)站。水文測(cè)站肩負(fù)著所轄范圍內(nèi)江河干流及支流的水文勘測(cè)、水資源分析評(píng)價(jià)、水環(huán)境監(jiān)測(cè)、水文情報(bào)預(yù)報(bào)等監(jiān)測(cè)工作，因工作特性要求，水文測(cè)站均設(shè)于江河湖畔，地理位置偏僻，大部分測(cè)站地處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

省水文局為省財(cái)政二級(jí)預(yù)算單位，市水文局為三級(jí)預(yù)算單位。水文測(cè)站隸屬市州局管理，不是獨(dú)立法人，不能獨(dú)立核算，屬報(bào)賬制單位。市水文局在每年年初根據(jù)每個(gè)水文測(cè)站的人員情況、業(yè)務(wù)需求情況下達(dá)全年預(yù)算控制數(shù)，測(cè)站的所有收入及支出均納入市水文局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算。

三、某省水文部門在推行國(guó)庫(kù)集中支付制度中存在的困難和不足

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施打破了原有的財(cái)務(wù)管理模式和支付方式，多數(shù)單位和部門還不能馬上適應(yīng)，特別是坐落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水文測(cè)站，也逐步顯現(xiàn)出一些困難和不足，具體來(lái)說(shuō)主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）國(guó)庫(kù)集中支付制度改革認(rèn)識(shí)滯后

雖然行政事業(yè)單位財(cái)政資金是屬于國(guó)家的，但改革之前一直由行政事業(yè)單位分散支付，預(yù)算單位自主性強(qiáng)，在資金的調(diào)配上也靈活，對(duì)資金的掌控更有可操作性。改革之后，預(yù)算單位的資金在運(yùn)用上的隨意性受到限制，資金項(xiàng)目間的調(diào)劑受阻，?？畋仨殞Ｓ谩Ｋ麄兩踔琳J(rèn)為實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度使得財(cái)政資金支配權(quán)、使用權(quán)和自主權(quán)都受限于財(cái)政部門，這大大削弱了單位的財(cái)權(quán)，打破了單位原有的既得局部利益，因此部分單位主動(dòng)性不強(qiáng)，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重滯后。

（二）部門預(yù)算缺乏合理性和科學(xué)性

科學(xué)、合理、客觀、精細(xì)的部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，只有全面精細(xì)的部門預(yù)算才能保證行政單位用款計(jì)劃的準(zhǔn)確，才能促進(jìn)財(cái)政資金的規(guī)范支付。目前，普遍存在預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)偏低、預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算批復(fù)不夠及時(shí)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)缺乏前瞻性等現(xiàn)象，在一定程度上制約著國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施效果。

（三）授權(quán)支付在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中所占比例相對(duì)較高

國(guó)庫(kù)集中支付根據(jù)支付主體和資金使用性質(zhì)的不同可以分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)是相對(duì)于直接支付業(yè)務(wù)而言的，它主要適用于除工資、工程采購(gòu)、大宗物品和服務(wù)采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政直接支付管理范圍外的小額零星支出。按照某省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)集中支付局的要求，授權(quán)支付比例只能占公用運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算的30%及以下，但目前某省水文部門的授權(quán)支付比例很難達(dá)到這一控制要求，主要原因：

第一，各水文站“麻雀雖小，五臟俱全”，雖然每月發(fā)生的經(jīng)費(fèi)支出金額不是很大，但各種費(fèi)用支出齊全，如電費(fèi)平均每月每站支出不超過(guò)1000元，但每個(gè)站按照直接支付的要求都要支付到當(dāng)?shù)仉娏Σ块T，還有電話費(fèi)、水費(fèi)、車輛定點(diǎn)加油等等支出，大幅增加了支付工作量。

第二，多數(shù)水文站地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶多，有對(duì)公賬號(hào)的商家寥寥無(wú)幾，還有的商家從觀念上跟不上改革要求，更傾向于“一手交錢一手交貨”的市場(chǎng)買賣。

第三，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，有些必須即時(shí)支付的不能再用現(xiàn)金支付，而需報(bào)市水文局直接支付，使得測(cè)站報(bào)賬的原始憑證的傳遞更加頻繁，基層報(bào)賬員的積極性不高。

這些都是某局水文局國(guó)庫(kù)集中支付難以推進(jìn)的重要成因。

（四）財(cái)會(huì)人員的隊(duì)伍建設(shè)有待提高

按照人事編制設(shè)置要求，某省各市（州）水文局財(cái)務(wù)科財(cái)務(wù)人員配置均在2～4名之間，人手十分緊缺。而每個(gè)水文站僅設(shè)置了一名報(bào)賬員，且基本上都沒(méi)有會(huì)計(jì)證，相當(dāng)一部分水文測(cè)站報(bào)賬員不具備財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，有的甚至連會(huì)計(jì)科目都不懂，業(yè)務(wù)能力達(dá)不到國(guó)庫(kù)集中支付要求，難以勝任報(bào)賬員工作，從而進(jìn)一步增加了國(guó)庫(kù)集中支付改革的難度。

四、推進(jìn)某省水文部門國(guó)庫(kù)集中支付的對(duì)策建議

（一）增強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革認(rèn)識(shí)

國(guó)庫(kù)集中制度在水文局的實(shí)施，變革了其原有的財(cái)務(wù)管理模式和支付方式，水文測(cè)站不能馬上適應(yīng)，甚至發(fā)出對(duì)在水文測(cè)站推行國(guó)庫(kù)集中收付制度不予理解的聲音。針對(duì)這一現(xiàn)象，某省水文局加大了對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的宣傳力度，通過(guò)各種途徑宣講此項(xiàng)改革的必要性、重要性和強(qiáng)制性。通過(guò)學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識(shí)到“集中”不是“集權(quán)”，全面認(rèn)識(shí)到國(guó)庫(kù)集中支付信度是按照公共財(cái)政體系發(fā)展要求，必須推進(jìn)的一項(xiàng)重大改革，真正做到了統(tǒng)一思想，求得了共識(shí)。

（二）強(qiáng)化部門預(yù)算的執(zhí)行，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性

改革前是將資金直接撥入預(yù)算單位銀行賬戶，而單位是否按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行可靠性如何，只能在事后審計(jì)監(jiān)督，容易形成預(yù)算和決算兩張皮。改革后每筆支出都處在相應(yīng)預(yù)算指標(biāo)控制之下，要使得預(yù)算支出有效執(zhí)行，首先就要著力解決部門預(yù)算編制的前瞻性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。預(yù)算的編制要以實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)“保運(yùn)轉(zhuǎn)、突重點(diǎn)、強(qiáng)效率”的原則，采用零基、標(biāo)準(zhǔn)、彈性等科學(xué)預(yù)算編制方法，細(xì)化支出明細(xì)項(xiàng)目，依據(jù)分類支出定額，盡力做到編早、編細(xì)、編實(shí)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的可操作性，并定期不定期跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況，建立滾動(dòng)預(yù)測(cè)機(jī)制，及時(shí)預(yù)警和修正預(yù)算偏差，提高預(yù)算的科學(xué)準(zhǔn)確性。

（三）探索財(cái)務(wù)一體化管理模式

為解決水文測(cè)站零亂、分散的財(cái)政支付業(yè)務(wù)，提高直接支付比例，市水文局探索財(cái)務(wù)一體化管理的管理模式。財(cái)務(wù)一體化即引入先進(jìn)的管理思想，運(yùn)用現(xiàn)代化的管理手段，對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)一控制，將業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)流程、管理流程進(jìn)行有效整合，使之成為一個(gè)有機(jī)整體。市水文局按照“集權(quán)有度、分權(quán)有序”的原則，以信息系統(tǒng)為平臺(tái)，通過(guò)集約高效配置資金，科學(xué)統(tǒng)籌整體運(yùn)行。財(cái)務(wù)一體化管理的具體目標(biāo)主要是“三統(tǒng)一、五集中”，即統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度、統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目、統(tǒng)一報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)計(jì)集中核算、經(jīng)費(fèi)集中管理、資金集中運(yùn)作、預(yù)算集中調(diào)控、商品集中采購(gòu)等。通過(guò)財(cái)務(wù)一體化管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管控職能，提升基層單位財(cái)務(wù)管理水平。

（四）建立財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，推行網(wǎng)上財(cái)務(wù)報(bào)銷平臺(tái)

垂直管理單位在推行國(guó)庫(kù)集中支付管理的工作中，增加了市縣兩級(jí)財(cái)務(wù)報(bào)銷原始憑證的傳遞頻率，需耗費(fèi)大量人力工時(shí)。某省水文局通過(guò)加強(qiáng)與其他省份水文部門的橫向聯(lián)系，主動(dòng)學(xué)習(xí)同系統(tǒng)單位先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，逐步建立財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)。財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)主要包括財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)、合同管理信息系統(tǒng)、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)報(bào)銷平臺(tái)、工資管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等五大系統(tǒng)。通過(guò)這套信息系統(tǒng)，可以很便捷、高效地實(shí)現(xiàn)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析、傳遞等功能，大大縮短了人工工作量，也直接地減少了工作成本，提高了工作效率。這套系統(tǒng)如果能得以推廣運(yùn)用，對(duì)解決某水文局在水文測(cè)站國(guó)庫(kù)集中支付中遇到的困難大有裨益，對(duì)提升財(cái)務(wù)管理手段很有幫助。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門人才隊(duì)伍建設(shè)

國(guó)庫(kù)集中支付相對(duì)于傳統(tǒng)分散支付模式而言，是個(gè)全新的模式，單位會(huì)計(jì)核算也不再是單純的記賬、算賬，這對(duì)會(huì)計(jì)人員來(lái)說(shuō)是個(gè)挑戰(zhàn)。為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展新要求，水文局實(shí)施人才梯隊(duì)建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員“傳、幫、帶”作用，定期合理地進(jìn)行輪崗，強(qiáng)化了師帶徒的學(xué)習(xí)機(jī)制；建立分類管理、分層培訓(xùn)的繼續(xù)教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對(duì)單位財(cái)務(wù)人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，組織骨干力量到外單位進(jìn)行交流學(xué)習(xí)或參加會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)組織的財(cái)務(wù)知識(shí)專題培訓(xùn)班等；鼓勵(lì)基層水文站報(bào)賬員報(bào)考會(huì)計(jì)資格從業(yè)證，并給予報(bào)銷一定的考試費(fèi)用。通過(guò)多重手段，分層次、有重點(diǎn)地培訓(xùn)財(cái)務(wù)人員，從而提升財(cái)會(huì)隊(duì)伍的整體水平。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)庫(kù)集中支付制度自2001年推行以來(lái)，現(xiàn)已全面推廣，取得的成效逐步突顯，并且逐步從城市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)散。省垂直管理單位由于其省、市、縣三級(jí)預(yù)算管理級(jí)次的特性，所以在實(shí)踐中也遇到一些的困難，我們應(yīng)正視這些困難，并從中找出原因并予以完善，這樣才能切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度的先進(jìn)性和優(yōu)越性。

（作者單位為湖南省衡陽(yáng)水文水資源勘測(cè)局）

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