全面深化改革下開展國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的幾點思考

摘 要：全面深化國有企業(yè)改革和實行審計全覆蓋是目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。文章從國有企業(yè)改革中存在的風(fēng)險及內(nèi)部審計的職能方面，論證了國有企業(yè)實行內(nèi)部審計全覆蓋的必要性，分析了新形勢下內(nèi)部審計全覆蓋的工作重點和難點，并提出了應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)改革 審計全覆蓋 內(nèi)部審計

近幾年，國家對國有企業(yè)改革和國家審計工作提出了新的要求。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪國有企業(yè)改革作出了頂層設(shè)計，提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要加強(qiáng)審計監(jiān)督制度建設(shè)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋。2014年10月國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》及2015年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及與之配套的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個文件，響應(yīng)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中所提的加強(qiáng)審計制度建設(shè)和實行審計全覆蓋要求。在國有企業(yè)改革和審計全覆蓋新常態(tài)下，國有企業(yè)的內(nèi)部審計也應(yīng)積極主動地參與這一進(jìn)程，以促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。

一、國有企業(yè)改革過程中內(nèi)部審計實行全覆蓋的必要性

1.國有企業(yè)改革存在的風(fēng)險。2015年國資委、財政部、發(fā)展改革委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類，并決定分類推進(jìn)改革。對商業(yè)類國有企業(yè)要加大股份制改革力度，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；對公益類國有企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。實現(xiàn)股權(quán)多元化改革途徑要么通過國有股權(quán)私有化，要么通過私有股權(quán)國有化實現(xiàn)。在改革過程中存在定價不公允、違反法定程序等徇私舞弊、以權(quán)謀私風(fēng)險，容易造成國有資產(chǎn)流失。改革后的國有企業(yè)實施分類監(jiān)管。對商業(yè)類國有企業(yè)以管資本為主，對公益類國有企業(yè)則重點監(jiān)管提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。在這種監(jiān)管體制下，難以預(yù)防非國有股權(quán)侵害國有權(quán)益、企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人追求短期效益而損害長期發(fā)展能力，以及經(jīng)營決策失誤造成損失等風(fēng)險。

2.國有企業(yè)實施內(nèi)部審計全覆蓋的必要性。國有企業(yè)的兩權(quán)分離必然導(dǎo)致在設(shè)計公司治理架構(gòu)時要有監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部審計是監(jiān)督機(jī)制中重要的組織安排。作為集團(tuán)公司層面的內(nèi)部審計既可以是公司管理層向委托方（即履行出資人職責(zé)的國資委）報告其受托資源管理情況以解除受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的手段；也以是公司管理層了解公司經(jīng)營狀況、減少信息不對稱，加強(qiáng)管理的手段。國家雖然只是對政府審計提出全覆蓋要求，但由于國有企業(yè)涉及管理、分配、使用國有資產(chǎn)、國有資源，從內(nèi)部審計的職能來說實行內(nèi)部審計全覆蓋也是題中應(yīng)有之義。受制于國家審計力量有限，在進(jìn)入審計全覆蓋時代，國家審計很難以較高的頻率覆蓋到每一家國有企業(yè)，不可避免地會在一段較長時期存在審計盲區(qū)。作為我國審計組織模式基礎(chǔ)的內(nèi)部審計，在本輪國有企業(yè)改革中有了用武之地，應(yīng)充分發(fā)揮其確認(rèn)、咨詢服務(wù)功能，合理控制改革風(fēng)險，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)目標(biāo)。

二、國有企業(yè)改革過程中內(nèi)部審計全覆蓋工作的重點

內(nèi)部審計全覆蓋應(yīng)該是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計的建設(shè)性作用。應(yīng)緊緊圍繞國企改革的目標(biāo)，把審計重點放在促進(jìn)國家重大決策部署的貫徹落實，維護(hù)企業(yè)國有資產(chǎn)的安全完整，揭露和查處重大違法違紀(jì)違規(guī)問題深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，及時反映重大風(fēng)險隱患揭示制約發(fā)展的深層次問題，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)科學(xué)健康發(fā)展等方面。

1.加大對國家重大決策部署貫徹落實情況的審計力度。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，國家宏觀調(diào)控政策措施、重大決策部署都需要國有企業(yè)來貫徹落實和大力支持。內(nèi)部審計通過持續(xù)關(guān)注國有企業(yè)在改革過程中貫徹落實情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，揭示和反映在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況新問題，有針對性提出對策建議，促進(jìn)政令暢通，確保改革目標(biāo)的實現(xiàn)和社會經(jīng)濟(jì)的平衡健康運行。

2.加強(qiáng)對國有企業(yè)混合所有制改革的監(jiān)督。新一輪國企改革的重要內(nèi)容之一是積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。在股權(quán)多元化改革中，只有加強(qiáng)監(jiān)督才能有效保障國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。在本輪的反腐浪潮中暴露的許多大案要案都是在改革的幌子下大肆侵占國有資產(chǎn)。這些血的教訓(xùn)表明內(nèi)部審計要全過程介入改革進(jìn)程，讓股權(quán)兼并、轉(zhuǎn)讓、重組等重要環(huán)節(jié)在陽光下操作，確保改革是按照國家法規(guī)要求公開、公平、公正地進(jìn)行。

3.加大對重大違法違紀(jì)違規(guī)問題的查處力度。國有企業(yè)改革中一些違規(guī)操作、決策失誤、管理不善等行為會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或損失浪費，既可能是有意而為之，也可能是無意而為之。建立審計紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)動工作機(jī)制，加大對重大違法違紀(jì)違規(guī)問題的查處力度，增強(qiáng)工作威懾力，提升整體監(jiān)督合力，做到懲防并舉。始終保持查處違法違紀(jì)違規(guī)問題的高壓態(tài)勢，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，營造風(fēng)清氣正干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。

4.加強(qiáng)揭示制約企業(yè)發(fā)展的深層次問題。國有企業(yè)改革的成敗關(guān)系著國計民生、國家經(jīng)濟(jì)命脈。目前，國企改革已進(jìn)入深水區(qū)，需積極穩(wěn)妥地有序推進(jìn)。內(nèi)部審計要總結(jié)國有企業(yè)發(fā)展、改革過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，充分揭示面臨的突出矛盾、潛在風(fēng)險，辯證、客觀、審慎地提出審計意見，扮演好國家經(jīng)濟(jì)“安全員”的角色，為企業(yè)把好脈、守好門，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)科學(xué)健康發(fā)展。

三、國有企業(yè)改革過程中內(nèi)部審計全覆蓋工作的難點

1.股權(quán)多元化改革帶來的挑戰(zhàn)。新一輪國企改革的“重頭戲”是積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提高國有企業(yè)股權(quán)多元化水平，改善國有企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)這一目標(biāo)的主要途徑是通過國有企業(yè)的改制、重組、并購等方式。企業(yè)內(nèi)部審計難以對外方股權(quán)的資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)督，如何確保在股權(quán)多元化改革及改革后經(jīng)營過程中保障國有資產(chǎn)安全完整、保值增值，將是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.審計全覆蓋要求與審計資源有限的矛盾凸顯。在全面深化國有企業(yè)改革的背景下，為維護(hù)國有資產(chǎn)安全完整、保值增值，內(nèi)部審計全覆蓋尤為迫切。但審計資源的有限性與審計全覆蓋需求的矛盾，在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)將會長期存在。在改革進(jìn)程中需要內(nèi)部審計參與的環(huán)節(jié)會越來越多，改革后將帶來國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式的深刻變化，這些都會進(jìn)一步加劇矛盾的存在。

3.審計專業(yè)人才不足。國有企業(yè)改革的總方向是“發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力”。面對專業(yè)化導(dǎo)向的國企改革，如何能有效識別改革過程中存在的風(fēng)險，提出符合企業(yè)特點和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的合理化建議，充分發(fā)揮建議性作用，對現(xiàn)有審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)能力、綜合素養(yǎng)提出了更高要求，恐尚需時日來加以適應(yīng)。

四、深化國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的應(yīng)對策略

1.調(diào)整內(nèi)部審計的目標(biāo)。本輪國企改革的目標(biāo)是增強(qiáng)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力，某些改革措施將是顛覆性的，全面完成國有企業(yè)改革后，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能將實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。這意味著國有企業(yè)改革中將會出現(xiàn)許多難以預(yù)料的風(fēng)險，企業(yè)今后經(jīng)營將更多地依靠“自我監(jiān)督”，在此期間內(nèi)部審計的目標(biāo)和重點都要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。需要針對國有企業(yè)改革中的重大風(fēng)險及經(jīng)營模式的重大變化，調(diào)整原來的監(jiān)管模式，將促進(jìn)國有企業(yè)改革順利進(jìn)行和提高國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力作為審計工作的基本目標(biāo)。

2.加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)審隊伍建設(shè)。健全企業(yè)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化內(nèi)部審計隊伍建設(shè)，不斷充實和培養(yǎng)內(nèi)部審計專業(yè)人才。選聘具有企業(yè)管理、工程建設(shè)、財務(wù)、審計、法律、計算機(jī)等專業(yè)的人才充實到審計隊伍中，選送內(nèi)審人員到各種崗位進(jìn)行輪崗交流，加強(qiáng)對審計人員的教育培訓(xùn)，增強(qiáng)風(fēng)險識別能力和把握改革大局能力，建設(shè)具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)、作風(fēng)過硬的審計隊伍。采取有效激勵手段，調(diào)動內(nèi)審人員的工作能動性。

3.創(chuàng)新內(nèi)部審計方式?？茖W(xué)制定企業(yè)內(nèi)部審計年度計劃與中長期規(guī)劃，要突出重點、動態(tài)調(diào)整，保證在一定周期內(nèi)實現(xiàn)審計全覆蓋、消除監(jiān)督盲點。加強(qiáng)企業(yè)審計資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計資源配置，對涉及全局的重大項目審計可以集中優(yōu)勢力量采取“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”審計模式。對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件等可以開展全過程跟蹤審計，將監(jiān)督關(guān)口前移。建立審計紀(jì)檢聯(lián)動工作機(jī)制，充分利用企業(yè)各種監(jiān)督力量形成監(jiān)督合力。推進(jìn)審計信息化建設(shè)，創(chuàng)新電子審計技術(shù)，提高審計工作能力、質(zhì)量和效率。

4.購買社會審計服務(wù)。購買社會審計服務(wù)是短期內(nèi)解決審計力量不足的最直接、有效的方法。對企業(yè)審計項目進(jìn)行分類管理，對不重要的審計項目可以采取外包的方式；對重要的但僅憑內(nèi)部審計人員的能力難以完成的審計項目，可以采取購買專業(yè)技術(shù)人才服務(wù)的方式；對一些涉及企業(yè)商業(yè)秘密的審計項目則必須依靠內(nèi)審人員自行完成。要加強(qiáng)對社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，建立協(xié)審單位管理庫，采取市場化、契約化方式合理確定服務(wù)價格，提高其工作積極性；同時，健全對社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督機(jī)制，確保審計質(zhì)量。

5.強(qiáng)化審計公告。內(nèi)部審計不僅要注意發(fā)現(xiàn)改革和經(jīng)濟(jì)運行中的突出矛盾、風(fēng)險隱患，以及一些苗頭性、傾向性問題，注重從體制機(jī)制制度層面分析原因，提出解決問題和化解風(fēng)險的建議，還要反映好的做法和經(jīng)驗。對審計發(fā)現(xiàn)問題要狠抓整改落實。審計發(fā)現(xiàn)問題和整改結(jié)果，除涉及商業(yè)秘密不宜對外披露外，都需要在企業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行公告，將審計監(jiān)督與企業(yè)全員監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)督的強(qiáng)大合力。公告機(jī)制彰顯了審計威懾力，對被審計單位能產(chǎn)生巨大壓力，營造了被審計單位不想被審計發(fā)現(xiàn)問題的氛圍，從而促使被審計單位領(lǐng)導(dǎo)重視日常管理，避免出現(xiàn)經(jīng)營管理問題，促進(jìn)了企業(yè)改革經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)。

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作者簡介：吳正東，職稱：注冊會計師、國際注冊內(nèi)部審計師、審計師，學(xué)歷：廈門大學(xué)會計系碩士研究生。