從永續(xù)城市發(fā)展行動框架探討高雄發(fā)展永續(xù)城市之愿景與策略

.中山大學公共事務管理研究所（高雄市） .屏東大學不動產經營學系（屏東市） 宋威穎鄭博文

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從永續(xù)城市發(fā)展行動框架探討高雄發(fā)展永續(xù)城市之愿景與策略

1.中山大學公共事務管理研究所（高雄市） 2.屏東大學不動產經營學系（屏東市） 宋威穎1鄭博文2

本研究發(fā)現，高雄市的愿景大致符合歐盟委員會所提出的“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)能源”及“社會經濟”等永續(xù)城市行動框架面向，然而，在實施步驟上，高雄市所提出的提高再生能源使用、獎勵節(jié)能政策、發(fā)展低碳運輸系統(tǒng)、倡導資源再利用觀念、鼓勵綠色產品生產使用以及設置綠色專用區(qū)域等僅較符合“生態(tài)循環(huán)”與“交通運輸”之準則，卻甚少提及強化經濟發(fā)展質量、文化認同與社會多樣性、合宜密度發(fā)展與周邊環(huán)境整合發(fā)展等“經濟社會”與“都市結構”之準則，較為可惜。本研究建議，要推動城市的永續(xù)發(fā)展，除了環(huán)境與經濟外，唯有同時將“經濟社會”與“都市結構”等方面準則納入實施步驟中，其推行相關的政策措施、節(jié)能減碳觀念與綠色環(huán)境塑造才能有所成效，真正朝永續(xù)城市發(fā)展邁進。

永續(xù)城市 高雄市 永續(xù)發(fā)展 城市愿景 城市策略

1 前言

永續(xù)發(fā)展目標的達成，須從環(huán)境、經濟及社會三大層面著手，才能從環(huán)境和人類的依存關系中找到平衡永續(xù)，根據經濟合作發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development， OECD）的標準，城市要達成永續(xù)發(fā)展的目標，必須具備功能性和自我調節(jié)成長的能力以及廢棄物極少化等兩項原則，前者是指都市在成長之余，必須具備良好的信息回饋系統(tǒng)，以預警環(huán)境之承載力，避免都市過度發(fā)展；后者則是都市應強化資源利用效率，避免過多廢棄物造成環(huán)境污染的威脅。目前永續(xù)城市以歐洲國家為數最多，最早的永續(xù)城市發(fā)展行動框架與愿景也是由歐盟委員會提出，認為城市的永續(xù)發(fā)展須從“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)能源”及“社會經濟”等方面著手，如此才可能達成最終永續(xù)城市的發(fā)展愿景（李得全，2014）。

高雄市是一以工業(yè)發(fā)展起家的城市，人口約277萬人，面積約2947.6平方公里，由于鄰近高雄港，原物料進口便利，早期因應區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，成立了諸多工業(yè)區(qū)，如林園石化工業(yè)區(qū)、大發(fā)工業(yè)區(qū)、仁武工業(yè)區(qū)及大社石化工業(yè)區(qū)等都是高雄市內著名的工業(yè)區(qū)，也讓高雄成為臺灣人眼中著名的工業(yè)都市。隨著時代變遷，都市發(fā)展與環(huán)境共存的永續(xù)觀念日漸盛行，高雄市的發(fā)展亦逐步朝向“綠色”“生態(tài)”“科技”“文化”及“自然”等方向轉型，希冀透過推廣觀光、文化與科技等綠色產業(yè)，讓高雄從工業(yè)城市轉型為永續(xù)城市。

高雄市永續(xù)會于2011年成立，以環(huán)境保護、社會公平和經濟發(fā)展為主軸，整合社會資源及相關節(jié)能減碳政策，希望能將高雄打造成為永續(xù)城市，然而，高雄市的永續(xù)發(fā)展愿景與策略是否真如歐盟委員會所提的永續(xù)城市發(fā)展行動框架般注重“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)能源”及“社會經濟”等則未可知。因此，本研究希望通過現行高雄市的永續(xù)發(fā)展愿景與策略，對照歐盟所提之永續(xù)城市發(fā)展行動框架，了解高雄市在永續(xù)城市發(fā)展上和歐盟標準之異同，以作為后續(xù)永續(xù)發(fā)展政策之參考。

2 永續(xù)發(fā)展的內涵與緣起

永續(xù)發(fā)展最早是于 1987年聯合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會（The World Commissiom on Environment and Development，WCED）發(fā)表之《我們共同的未來》（Our Common Future）所提出，其對永續(xù)發(fā)展的定義是“能滿足當代的需要，同時不損及未來世代滿足需要之發(fā)展”（蔡勛雄、胡思聰，2003；駱尚廉、蕭代基，2000）。從環(huán)境方面來看，永續(xù)發(fā)展可視為“在外部環(huán)境與資源條件支持下，于發(fā)展過程中充分尊重生態(tài)系統(tǒng)的涵養(yǎng)能力，并能提供后代環(huán)境層面之需求”（葉俊榮等人，2003）。

對經濟學家而言，認為WCED永續(xù)發(fā)展的定義是指“經濟發(fā)展須滿足當代福祉之增加，且不可以降低后代福祉為代價”，此一解讀符合經濟學所稱的“帕累托最適原則”，認為環(huán)境資本存量的減少可以促進科技與政經制度（人造資本）的進步，且人造資本、人力資本、社會資本與環(huán)境資本是可以互相替代的，耗損的資源可通過回收及再生能源彌補。簡言之，永續(xù)發(fā)展的目標是增進人類的福祉，此類永續(xù)發(fā)展觀點可解釋成廣義的永續(xù)性，也可被稱為弱永續(xù)性；而對生態(tài)學家而言，則認為永續(xù)發(fā)展應保持環(huán)境資本存量的永續(xù)，以求其未來產生福祉的潛力不會低于當代水平，也就是說，生態(tài)學家認為生態(tài)資源能生生不息才算是真正的永續(xù)，環(huán)境資本、社會資本、人力資本及人造資本間并不具可替代的特性，此類永續(xù)發(fā)展觀點可解釋成狹義的永續(xù)性，或稱之為強永續(xù)性（駱尚廉、蕭代基，2000）。

永續(xù)發(fā)展是一種過程與手段，主要是通過“環(huán)境”、“經濟”與“社會”等三大要素來依循發(fā)展，在經濟發(fā)展的過程中，沒有環(huán)境和社會的支持，不可能維持真正的永續(xù)；而沒有經濟層面的支持，亦不可能追求永續(xù)的社會發(fā)展與環(huán)境生態(tài)；當然，若沒有穩(wěn)定的社會制度支持，環(huán)境生態(tài)和經濟發(fā)展也無法長久。

綜上所述，雖然不同領域專家學者對永續(xù)發(fā)展的觀點略有不同，但永續(xù)發(fā)展的精神不應只是呼吁，人類追求經濟發(fā)展的過程中必須兼顧環(huán)境保護與社會公平間的平衡，如此才有可能真正落實永續(xù)發(fā)展。

3 永續(xù)城市的發(fā)展策略與愿景

1998年歐盟委員會所提出永續(xù)城市發(fā)展行動框架，如圖1所示，當中所稱的永續(xù)城市是指人與環(huán)境間應追求自然平衡，在此一行動框架中，主要是通過節(jié)省空間和提升節(jié)能效率的群居模式來呈現，其模式結合交通模式、物質流動、水資源循環(huán)和地理結構來呼應環(huán)境永續(xù)發(fā)展的整體目標（李得全，2014），此一永續(xù)城市發(fā)展行動架構共包含27個層面與愿景，大致可分成“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會經濟”等四大方面。

圖1 永續(xù)城市發(fā)展行動框架

從永續(xù)城市發(fā)展行動框架可知，永續(xù)城市是指結合都市規(guī)劃和生態(tài)平衡共存的一種城市發(fā)展模式，其發(fā)展條件必須在城市發(fā)展過程中注重生物多樣性的循環(huán)、保護與保存，而在發(fā)展策略上則需從“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會經濟”等方面著手，在實施步驟上，則可通過重新規(guī)劃產業(yè)分布、規(guī)劃城市生態(tài)園區(qū)、政策激勵措施以及提倡公眾參與等方式來進行，如此才能在城市、人與環(huán)境發(fā)展上取得永續(xù)平衡，真正朝向永續(xù)城市邁進。

4 高雄市永續(xù)城市發(fā)展愿景與策略

4.1 高雄市永續(xù)發(fā)展愿景

高雄市在永續(xù)城市的愿景上，主要以知識科技（Knowledge and Technology）作為發(fā)展主軸，以創(chuàng)造舒適、具獨特魅力的城市綠色環(huán)境為發(fā)展方向，并配合臨海之地理優(yōu)勢資源，發(fā)展低碳觀光產業(yè)，各愿景分別詳述如下：

4.1.1 知識科技愿景

在知識科技愿景部分，高雄市以知識密集產業(yè)、網絡化城鄉(xiāng)及學習型城鄉(xiāng)等層面為主，在知識密集產業(yè)部分，讓產業(yè)升級，朝向高附加價值的知識密集產業(yè)發(fā)展；在網絡化城鄉(xiāng)部分，則推廣因特網普及、降低城鄉(xiāng)數字落差，以落實信息普及化；而在學習型城鄉(xiāng)部分，則透過e化教學，提升學習效率，教育民眾永續(xù)發(fā)展的觀念。

4.1.2 綠色環(huán)境愿景

在綠色環(huán)境愿景部分，高雄市則以綠化城鄉(xiāng)、潔凈城鄉(xiāng)與福祉社會等層面為主，其中在綠化城鄉(xiāng)部分，推動如“衛(wèi)武營都會公園”、“鳳山溪整治暨景觀綠美化改造”、“鳳山藝術中心”、“高屏溪自然生態(tài)文化園區(qū)”、“百萬植樹”、“澄清湖風華再造”等計劃進行環(huán)境綠化；而在潔凈城鄉(xiāng)部分，則注重污水處理、治水防洪與水土保持，并落實廢棄物處理機制及垃圾減量；在福祉社會部分，則以爭取社會褔利預算占總預算20%來推展各類型的社會福利政策。

4.1.3 綠色資源愿景

在綠色環(huán)境愿景部分，高雄市以推動觀光自然保育、活化海岸地區(qū)、鼓勵綠色產業(yè)與農業(yè)轉型為主，其中在自然保育部分，發(fā)展觀光產業(yè)以活化地方經濟及文化傳統(tǒng)；在活化海岸地區(qū)部分，以活化閑置漁港與周邊設施為主；在鼓勵綠色產業(yè)部分，則是通過有計劃引進與鼓勵綠色環(huán)保科技到高雄相關工業(yè)區(qū)，活化現有產業(yè)；在鼓勵農業(yè)轉型升級部分，則配合“農委會”之對策，輔導農業(yè)轉型或轉業(yè)，降低農業(yè)影響。

4.2 高雄市永續(xù)發(fā)展策略

高雄市永續(xù)發(fā)展策略主要是參考“地方 21世紀議程”擬定相關的具體行動計劃與策略，系以“區(qū)域治理”為核心，從“區(qū)域共通性” “問題急迫性”“施政可行性”“民眾參與性”“經濟效益性”“社會公平性”與“環(huán)境永續(xù)性”等環(huán)節(jié)為思考，進而歸納出水環(huán)境、空氣污染總量管制、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、永續(xù)交通運輸及綠色小區(qū)推廣等五大議題作為永續(xù)城市發(fā)展的內容。

高雄市政府考慮現行地理、資源與生態(tài)環(huán)境，進一步擬定再生能源、節(jié)約能源、資源循環(huán)、低碳運輸、低碳建筑、低碳生活與環(huán)境綠化等七大永續(xù)發(fā)展策略與措施。在再生能源部分，希望通過采用在地化、潔凈的發(fā)電系統(tǒng)，如太陽能利用、風力發(fā)電與生物質燃料來減低地區(qū)用電，降低碳排放量；而在節(jié)約能源部分，則通過獎勵和補助方式推廣各類節(jié)能、節(jié)電、節(jié)水器具或設備；而在低碳運輸部分，則希望通過便捷的大眾運輸系統(tǒng)、腳踏車租賃系統(tǒng)及自行車路網建設來提倡低碳運輸；而在資源循環(huán)部分，則是從小區(qū)、學校、政府機關辦理資源回收工作，提升資源回收率及維護資源回收管道，倡導資源回收觀念；在低碳建筑部分，則是通過綠建筑概念進行永續(xù)城市之塑造，如加強建筑標章管制、推動綠建筑獎補助方案等；在低碳生活部分，鼓勵綠色產品的生產與使用、辦理小區(qū)與商家減碳輔導工作及專題講座；最后是環(huán)境綠化部分，通過城市道路綠化與設置空氣質量凈化區(qū)來實施。

從上述內容可知，高雄市永續(xù)城市發(fā)展策略注重在“低碳運輸”建構、“都市建筑”再造、“低碳環(huán)境”營造與“綠色能源”使用等四大方面，希望通過各種政策激勵、低碳綠色概念倡議來打造永續(xù)城市，而此四大內容和歐盟委員會所提出的“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會經濟”等永續(xù)城市行動框架發(fā)展內容大致符合；而在實施步驟部分，高雄市則是通過提高再生能源使用、獎勵節(jié)能政策、發(fā)展低碳運輸系統(tǒng)、倡導資源再利用觀念、鼓勵綠色產品生產使用以及設置綠色專用區(qū)域等步驟來執(zhí)行，此一實施步驟亦大致符合永續(xù)城市行動框架中所提之再生能源使用與發(fā)展、人本交通、低耗能城市、循環(huán)再生與減廢發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的生活方式與完整連續(xù)的綠地空間等“生態(tài)循環(huán)”與“交通運輸”層面之準則，但卻較少提到強化在地經濟發(fā)展質量、強化城鄉(xiāng)間的網絡關系、文化認同與社會多樣性、民眾參與的積極性、具備完善的公共空間、合宜密度發(fā)展的城市、在適宜的基地集中發(fā)展與周邊環(huán)境整合發(fā)展等“經濟社會”與“都市結構”等層面之準則。

5 結束語

永續(xù)城市的發(fā)展并非一朝一夕可以完成，有賴于機關、都市居民以及各類團體的共同協力，才有可能完成，回顧目前高雄市政府之永續(xù)城市發(fā)展愿景及策略可以發(fā)現，高雄市的愿景大致符合歐盟委員會所提出的“都市結構”“交通運輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會經濟”等永續(xù)城市行動框架層面，然而，在實施步驟上，高雄市所提出的提高再生能源使用、獎勵節(jié)能政策、發(fā)展低碳運輸系統(tǒng)、倡導資源再利用觀念、鼓勵綠色產品生產使用以及設置綠色專用區(qū)域等方法僅較符合“生態(tài)循環(huán)”與“交通運輸”之準則，但卻甚少提及強化經濟發(fā)展質量、文化認同與社會多樣性、合宜密度發(fā)展與周邊環(huán)境整合發(fā)展等“經濟社會”與“都市結構”面向之準則，殊為可惜，從聯合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會對永續(xù)發(fā)展的定義可知，要讓城市朝向永續(xù)發(fā)展，經濟、社會以及都市合宜的規(guī)劃都是不可或缺的一環(huán)，唯有將這些內容納入考慮，其所推行的相關政策措施、節(jié)能減碳觀念與綠色環(huán)境才能取得成效，真正朝向永續(xù)城市發(fā)展邁進。

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