城市治理永續(xù)發(fā)展研究
——以高雄地區(qū)貧窮循環(huán)跨域治理為例

. 中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所（高雄市） . “高雄市警察局”苓雅分局 .“高雄市警察局”訓(xùn)練科汪明生張維真高煜雄

?

城市治理永續(xù)發(fā)展研究
——以高雄地區(qū)貧窮循環(huán)跨域治理為例

1. 中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所（高雄市） 2. “高雄市警察局”苓雅分局 3.“高雄市警察局”訓(xùn)練科汪明生1張維真2高煜雄3

南臺(tái)灣高雄原是條件優(yōu)異且充滿商機(jī)的海港城市，但經(jīng)過五十余年的發(fā)展，仍存在嚴(yán)重的南北發(fā)展落差與貧窮循環(huán)問題，表明僅以市場開放與自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀點(diǎn)作為依據(jù)擬定政策已捉襟見肘。本文以倡議聯(lián)盟架構(gòu)（ACF）、體制分析與發(fā)展架構(gòu)（IAD）及公共事務(wù)管理參考架構(gòu)（PAM）分析高雄地區(qū)貧窮循環(huán)問題，提出理論分析比較檢視實(shí)證課題，以期能有效化解多元社會(huì)下的復(fù)雜議題，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

貧窮循環(huán)治理 倡議聯(lián)盟架構(gòu) 體制分析與發(fā)展架構(gòu) 公共事務(wù)管理參考架構(gòu) 可持續(xù)發(fā)展

Simon Kuznets（1964）等人認(rèn)為，人類啟動(dòng)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果，造成社會(huì)貧富差距結(jié)構(gòu)化問題迅速擴(kuò)大，而政治改革能促使政府收入重新分配，并降低不平等。2015年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主Angus Deaton在《財(cái)富大逃亡》一書中提出，健康及財(cái)富不僅是人類努力邁向進(jìn)步的結(jié)果，也是所得分配不平等、不均衡、不完整所致，同時(shí)也指出政治在各階段都扮演決定性的角色。

回顧人類發(fā)展史，貧窮及貧富不均皆是各國政府致力解決的問題，然此問題涉及發(fā)展條件、教育、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)制度及政府政策等多元內(nèi)容，并非單一面可解決，而貧窮循環(huán)更是首要解決之困境；美國法理學(xué)家羅訥德·德沃金（Ronald Dworkin）認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)要多肯定努力（ambition-sensitive）、少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)運(yùn)（endowment-insensitive），也就是說，上一代對(duì)后代不應(yīng)有那么決定性的影響，才能產(chǎn)生代間流動(dòng)（intergenerational mobility）。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮凱提（Thomas Piketty）也說，不想看到世襲資本主義，因?yàn)檫@相當(dāng)程度違反了代間流動(dòng)。

本文以高雄地區(qū)為研究主體，探究過去50年高雄地區(qū)貧窮循環(huán)的課題，并以倡導(dǎo)聯(lián)盟架構(gòu)（ACF）、體制分析與發(fā)展架構(gòu)（IAD）及公共事務(wù)管理架構(gòu)（PAM）解析政策變遷，最后提出貧窮循環(huán)應(yīng)納入跨域治理之觀點(diǎn)。

1 高雄產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1980年代之后，北臺(tái)新竹科學(xué)園區(qū)在經(jīng)濟(jì)上成功發(fā)展，并與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)接軌（王文誠，2012），以及發(fā)展型國家轉(zhuǎn)化為補(bǔ)貼政策的發(fā)展走向，加速形成臺(tái)灣區(qū)域的不均發(fā)展。臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)空間主要根植于西部平原的北部、中部、南部等主要區(qū)域，近20年來以北部區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集情形更形突出（賴世剛，2010）。北部區(qū)域隨著財(cái)政補(bǔ)貼政策大量投注資源，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，并強(qiáng)化其金融中心與服務(wù)業(yè)優(yōu)勢，而吸引中產(chǎn)階級(jí)進(jìn)駐。南臺(tái)灣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與制造加工業(yè)，長期以來支持北臺(tái)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，并被理所當(dāng)然地用以支持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展；更由于后者暫時(shí)性產(chǎn)值高，為領(lǐng)導(dǎo)人親睞為政治資本，進(jìn)而開啟并深化為區(qū)域不均發(fā)展及空間分工失衡下所形成的區(qū)域分化。

20世紀(jì)90年代以來，以淡化主權(quán)、模糊行政疆界的城市地區(qū)合作發(fā)展為主題，逐漸成為人類發(fā)展與現(xiàn)代化的趨勢，然自加入WTO后，為降低生產(chǎn)成本，很多企業(yè)出走中國大陸和東南亞地區(qū)，由于多年來臺(tái)北執(zhí)政團(tuán)隊(duì)以美國觀點(diǎn)來看臺(tái)灣問題，以臺(tái)北觀點(diǎn)來看南北區(qū)域發(fā)展問題，從而產(chǎn)生重北輕南、人口競相北移、高雄地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境及貧窮循環(huán)問題。

2 貧窮循環(huán)

貧窮循環(huán)是一個(gè)同心圓的概念（Bane & Ellwood，1994；Blank & Ruggles， 1994； Dahl & Lorentzen，2003），強(qiáng)調(diào)存有結(jié)構(gòu)性的循環(huán)危機(jī)且環(huán)環(huán)相扣。換言之，貧窮總是緩慢醞釀成為世襲，并反復(fù)進(jìn)入貧窮成為常態(tài) （王永吉，2005）。

溯自早期20世紀(jì)70年代的貧窮現(xiàn)象，美國政治社會(huì)學(xué)家Daniel Patrick Moynihan（1968）引述一份政府備忘錄指出，對(duì)貧窮循環(huán)的基本路徑與理念大致為：（1）貧窮是種惡性循環(huán)，會(huì)代代相衍，沒有單一的解決方式；（2）需依生命周期不同階段的需要與問題來綜合處理。依2008年家扶基金會(huì)發(fā)表的《臺(tái)灣貧窮循環(huán)調(diào)查報(bào)告》，出生于貧窮原生家庭的第二代孩子，長大自立后，依然擺脫不了貧窮世代循環(huán)的比率為 20.13%。

貧窮有四個(gè)不同的循環(huán)概念，第一循環(huán)：貧窮造成不良的教育，不良的教育導(dǎo)致沒有工作效率，結(jié)果又回復(fù)貧窮。第二循環(huán)：貧窮以致衣著打扮邋遢，致令難以申請(qǐng)到適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，終又回到貧窮。第三循環(huán)：貧窮導(dǎo)致不良教養(yǎng)，配合著營養(yǎng)不良，因此多只能找到低薪工作，還是難逃貧窮。第四循環(huán)：貧窮而有不良的住家環(huán)境，影響身心健康，提高了失業(yè)的可能性，又陷貧窮（洪清一，2011）。

貧窮為一抽象概念或主觀認(rèn)知，不同時(shí)代、不同環(huán)境，對(duì)貧窮有不同詮釋，它的發(fā)生不在貧窮或野蠻國家，在最富庶與文明的國家也存在，也說明國民所得的增加或生活水平的提高并無法使貧窮與所得不均問題自動(dòng)消失，越明顯的經(jīng)濟(jì)資本聚集將導(dǎo)致貧富差距的懸殊更加劇烈。因此，不論是已開發(fā)的現(xiàn)代化國家或是開發(fā)中的國家，均會(huì)面臨貧窮或貧富不均這類棘手的問題（吳景峰，2009）。

就各項(xiàng)資料來看，高雄市貧窮線下的貧窮循環(huán)穩(wěn)定性相當(dāng)高，脫貧不易，推論可能源自于：（1）全球化整體經(jīng)濟(jì)大環(huán)境疲軟不振，經(jīng)濟(jì)停滯不前，連帶影響高雄整體支持網(wǎng)絡(luò)較弱、資源較少，所以不易脫貧；（2）2010年高雄縣市合并后社會(huì)福利制度救助支出門檻較低而使貧窮人口呈現(xiàn)上升趨勢。舉例來說，2010年高雄市接受社會(huì)福利救助人口為1490人，2011年縣市合并后增加為1573人，社福支出比例由14.2%大幅提高為19.6%（見表1）。（3）居住在高度城市化的貧窮社會(huì)門檻多以現(xiàn)給付為主，吸引較多貧民常駐，不愿放棄貧民身份，形成脫貧的機(jī)率，與停留在貧窮的時(shí)間成反比，分析高雄市2005年至2014年低收入戶貧窮年數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)持續(xù)10年的比例高達(dá)36%（見表2）。

表1 高雄市社會(huì)福利救助人員數(shù)及社福支出比率

表2 高雄市2005年至2014年低收入戶的持續(xù)貧窮年數(shù)分布表

雖然貧富不均是全球性的問題，成因復(fù)雜且貧富兩者始終并行存在，但貧窮與社會(huì)、政治、政府密切關(guān)聯(lián)，其中隱含著社會(huì)資源結(jié)構(gòu)與分配的不均等，貧富差距可以成為政治議題操作的手段，讓社群之間的信任度明顯降低，造成政治階級(jí)的對(duì)立，影響政府整體績效的視野，改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，造成社會(huì)集中關(guān)懷的現(xiàn)象，尤其貧富階層對(duì)立愈嚴(yán)重，讓社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生的“仇富”心結(jié)，持續(xù)復(fù)制社會(huì)不公不義的問題，造成社會(huì)整體競爭力流失，影響經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)安定。

3 ACF、IAD及PAM對(duì)貧窮循環(huán)治理之解析

貧富不均雖是全球性的問題，但結(jié)構(gòu)成因多元復(fù)雜，亨廷頓（Samuel P.Huntington）及尼爾森（J.M.Nelson）在《難以抉擇》一書中指出：發(fā)展中國家的政治民主化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，常難以兼顧，因此有些地區(qū)在政治優(yōu)先與經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的取舍上，做了不同程度的選擇，造成社會(huì)發(fā)展與政府治理結(jié)果也不相同（劉阿榮，2004）。

本研究以Paul A.Sabatier 和 Hank C.Jenkins-Smith自1987年發(fā)表之倡導(dǎo)聯(lián)盟架構(gòu)（Advocacy Coalition Framework，ACF）、Elinor Ostrom提出之體制分析與發(fā)展 （institutional analysis and development， IAD）架構(gòu)，以及汪明生提出之公共事務(wù)管理 （public affairs management， PAM）架構(gòu)等比較分析高雄地區(qū)貧窮循環(huán)治理課題。

3.1 倡導(dǎo)聯(lián)盟架構(gòu)

Sabatier 和Jenkins-Smith等人于1980年代末提出，該架構(gòu)從倡導(dǎo)聯(lián)盟與政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)解釋政策變遷，提出一套能操控之變量。倡導(dǎo)聯(lián)盟架構(gòu)提出后，被許多研究政策變遷的學(xué)者采用，Sabatier等人也針對(duì)ACF提出多次修正（Sabatier and Weible， 2007）。如1988年該架構(gòu)首次提出時(shí)，影響政策變遷的兩項(xiàng)途徑為外來事件及政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)（Sabatier， 1988），1999年則再增加一個(gè)具傷害的僵局（a hurting stalemate）；2007年的修正則是重新公式化，并在長期機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)層面加入公眾輿論影響政策變遷之程度，及政治系統(tǒng)的開放程度等變量。

但ACF探討的多屬系統(tǒng)性變量，強(qiáng)調(diào)群體行為，對(duì)于個(gè)體認(rèn)知僅有短期次系統(tǒng)參與者的資源與限制，此外，在整體架構(gòu)中，短期次系統(tǒng)參與者的資源與限制僅為中介變量，忽視了個(gè)體認(rèn)知及個(gè)體角色之重要性，對(duì)于變量間的因果關(guān)系欠缺清楚的描述（Nohrstedt， 2009； Albright， 2011）。

ACF過于局限在政策學(xué)習(xí)，其他類型的學(xué)習(xí)解釋則明顯不足，其倡議能否成功的前提要件必須在于跨域倡議，應(yīng)該有共同使命，形成共同認(rèn)知問題的關(guān)系（Abels， 2012），但仍有其可以預(yù)見的限制必須知道，例如整合相當(dāng)耗費(fèi)時(shí)間、參與者之間權(quán)力關(guān)系不對(duì)等、政黨派系或選舉恩怨、各利益團(tuán)體間各有盤算等。簡言之，團(tuán)體間的公共信任來自各團(tuán)體間的利益能代表而且被妥善表達(dá)。以審議式民主建立集體責(zé)任與價(jià)值，納入各種合作伙伴，除縣市政府本身之外，也應(yīng)該包括中央政府、地方組織、企業(yè)，才能進(jìn)行跨不同管轄權(quán)的協(xié)力合作。

ACF在政策變遷途徑上持續(xù)修正，顯示該模式仍持續(xù)變動(dòng)發(fā)展中，以利提供分析者更完整地詮釋架構(gòu)。在實(shí)務(wù)應(yīng)用上，如2014年7月高雄地區(qū)發(fā)生氣爆“外部事件”，直接促使有關(guān)當(dāng)局修訂相關(guān)石化業(yè)管理法令以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展之方針。

圖1 政策變遷的政策倡導(dǎo)聯(lián)盟架構(gòu)

3.2 體制分析與發(fā)展架構(gòu)

自1970年代開始，E.Ostrom以O(shè)lson的群體行動(dòng)理論為基礎(chǔ)，著眼于制度性的理性選擇（institutional rational choice），對(duì)應(yīng)決策分析為主的邏輯架構(gòu)發(fā)展而成IAD架構(gòu)。IAD架構(gòu)是一個(gè)較多重的概念地圖，主要是在討論規(guī)則、生理和物質(zhì)條件、社群屬性如何影響行動(dòng)場域的結(jié)構(gòu)、個(gè)體面臨的刺激，以及所產(chǎn)生的結(jié)果等 （Ostrom E.， 2007）。

在體制分析前，須厘清系統(tǒng)內(nèi)的參與者、位置、被允許的行動(dòng)、潛在的結(jié)果、對(duì)選擇的控制性、對(duì)信息的取得，以及行動(dòng)與結(jié)果的成本與利益等。例如議題中包括的利害關(guān)系人、系統(tǒng)類型、可能受利害關(guān)系人與系統(tǒng)類型影響之地理區(qū)域或事件、利害關(guān)系人的權(quán)力、利害關(guān)系人對(duì)資源與形勢的熟悉度、行為對(duì)結(jié)果的影響，以及不同行動(dòng)與結(jié)果所可能產(chǎn)生的成本及利益等。故IAD架構(gòu)可于行動(dòng)場域內(nèi)預(yù)測結(jié)果，并可衡量結(jié)果。其中，衡量標(biāo)準(zhǔn)包括經(jīng)濟(jì)效率、財(cái)政平衡達(dá)成之公平、重分配之公平、課責(zé)、符合一般道德規(guī)范，以及適應(yīng)性 （Ostrom E.， 2007）。

圖2 IAD之群體結(jié)構(gòu)模式

以貧窮循環(huán)治理為例，對(duì)較貧困的個(gè)體進(jìn)行資源重分配的政策是很重要的，如此一來，盡管效率會(huì)要求稀有資源被用在它們能產(chǎn)生最大凈效益的地方，但公平的目標(biāo)會(huì)調(diào)和這一目的，而其結(jié)果是為特別貧困的群體提供物質(zhì)幫助。但同樣，重分配的目標(biāo)會(huì)與財(cái)政平衡的目標(biāo)相矛盾。

3.3 公共事務(wù)管理架構(gòu)

PAM由學(xué)者汪明生于2002年以個(gè)體認(rèn)知與群體互動(dòng)之判斷決策理論方法作為核心本質(zhì)，并包括匯整公共領(lǐng)域課題事務(wù)往往涉及的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與政府等現(xiàn)象行為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，經(jīng)由理論實(shí)證、文獻(xiàn)回顧、課題解析、團(tuán)隊(duì)討論、構(gòu)思研擬，逐步形成試圖作為研究指引與教學(xué)工具的公共事務(wù)管理整合參考架構(gòu)。

PAM架構(gòu)涵括群體行為面、個(gè)體認(rèn)知面，以及承載著個(gè)體與群體的載體條件面。載體條件為架構(gòu)之基盤，支持與限制整體系統(tǒng)的運(yùn)作，是連結(jié)兼顧個(gè)體與群體及個(gè)體與其他個(gè)體的正式與非正式的法令、規(guī)則、慣例、習(xí)俗、價(jià)值與信念，并顯著影響與決定個(gè)體的本質(zhì)認(rèn)知（下方粗箭頭所示）與群體的現(xiàn)象行為（上方粗箭頭所示），見圖 3。其中群體系指在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與政府等行為系統(tǒng)中的個(gè)體集合。

PAM從個(gè)體認(rèn)知、群體行為、社會(huì)條件及制度分析與監(jiān)督等多元角度來解析貧窮問題，對(duì)于貧窮循環(huán)的課題有較好的解釋力，除了對(duì)群體現(xiàn)象及條件面皆有闡述外，特別納入體制中個(gè)體認(rèn)知的重要性，包括對(duì)應(yīng)個(gè)體認(rèn)知的事實(shí)判斷、價(jià)值判斷，以及對(duì)應(yīng)個(gè)體與群體兼顧聯(lián)結(jié)的人際判斷。

圖3 PAM架構(gòu)

3.4 ACF、IAD及PAM之比較

PAM與IAD皆嘗試以兼顧微觀個(gè)體的系統(tǒng)性觀點(diǎn)分析公共事務(wù)議題，ACF則強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)，主要分析個(gè)體為不同利益團(tuán)體組成的倡議聯(lián)盟，忽視微觀個(gè)體認(rèn)知，相對(duì)地限縮了其預(yù)測能力與解釋途徑。三者之比較如表3所示：

表3 PAM與ACF、IAD之比較

4 結(jié)論

城市永續(xù)發(fā)展必須淡化主權(quán)并模糊行政疆界，尤其面對(duì)兩岸經(jīng)濟(jì)合作議題，高雄市應(yīng)該對(duì)外開放，把握市場機(jī)遇與競爭挑戰(zhàn)，以城市地區(qū)為單位、民間產(chǎn)學(xué)運(yùn)作等方式，由高雄配合參與“一帶一路”，由合適的民間學(xué)界產(chǎn)業(yè)團(tuán)體對(duì)接操作兩岸地區(qū)民生合作試點(diǎn)的政策支持，以創(chuàng)新思維突破現(xiàn)行體制的框架，建構(gòu)兩岸經(jīng)濟(jì)整合新模式，可望帶動(dòng)高雄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以符合高雄發(fā)展階段在地化觀點(diǎn)的貧窮循環(huán)治理策略檢討之基礎(chǔ)。

［1］ Simon Kuznets.Postwar Economic Growth： Four Lectures by Simon Kuznets ［M］.Harvard University Press， 1964.

［2］ 王文誠.五都新制后的高雄都會(huì)治理［R］.2012.

［3］ 賴世剛.透視復(fù)雜：臺(tái)灣都市社會(huì)事件簿［M］.臺(tái)北：詹氏書局， 2010.

［4］ 王永吉.臺(tái)灣的貧窮問題：相關(guān)研究的檢視［J］.臺(tái)大社工學(xué)刊，2005（10）：1-54.

［5］ 洪清一.內(nèi)蒙古少數(shù)民族自治區(qū)廣播與電視現(xiàn)況之研究：兼論原住民族電視臺(tái)之發(fā)展［J］.原住民族文化傳播學(xué)刊， 2011.

［6］ 吳景峰.法定貧窮因素之探討——以臺(tái)南市南區(qū)為例［D］.高雄： 成功大學(xué)，2009.

［7］ Sabatier P.A.， Weible C.M.The advocacy coalition framework： Innovations and clarifications［A］// P.A.Sabatier （Ed.）， Theories of the policy process ［M］.Boulder， CO： Westview Press， 2007.

［8］ Sabatier Paul A.， Hank C.Jenkins-Smith.The Advocacy Coalition Framework：An Assessment［A］// Paul A.Sabatier.Theories of the Policy Process［M］..Boulder， CO： Westview Press， 1999.

［9］ Sabatier P.A.An advocacy coalition model of policy change and the role of policy orientated learning therein［J］.Policy Sciences， 1988（21）： 129-168.

［10］ Nohrstedt Daniel.Do Advocacy Coalitions Matter？ Crisis and Change in Swedish Nuclear Energy Policy［J］.Journal of Public Administration Research and Theory， 2009（20）： 309-33.

［11］ Albright Elizabeth A.Policy Change and Learning in Response to Extreme Flood Events in Hungary： An Advocacy Coalition Approach［J］.The Policy Studies Journal， 2011， 39（3）： 485-511.

［12］ Ostrom E.Institutional Rational Choice： an Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework［A］// P.A.Sabatier ， Theories of the Policy Process［M］.Boulder， Colorado： Westview Press， 2007.

［13］ Ostrom E.Understanding Institutional Diversity［M］.Princeton： Princeton University Press， 2005.

［14］ 汪銘生.集體決策中社會(huì)權(quán)重、妥協(xié)與個(gè)體偏好之研究——信息整合理論之應(yīng)用［R］.高雄： 中山大學(xué)， 2002.