混合公共物品、政府定位與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

劉軼鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

混合公共物品、政府定位與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

劉軼鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的物品屬性，關(guān)系到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府的定位，同時(shí)，也關(guān)系到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。文章通過梳理薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對物品屬性的定義，分析了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的物品屬性。研究發(fā)現(xiàn)：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本質(zhì)上是一種混合公共物品。因此，政府應(yīng)該明確自身定位，著力構(gòu)建公平的競爭環(huán)境、扶持弱勢老人及完善市場聲譽(yù)機(jī)制，更好地促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。

混合公共物品；政府定位；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

一、問題的提出

傳統(tǒng)社會(huì)，家庭具備生產(chǎn)、消費(fèi)、撫育和贍養(yǎng)的內(nèi)在功能，構(gòu)成一個(gè)自給自足的小單元。就家庭贍養(yǎng)功能而言，中國與西方親子關(guān)系最大的區(qū)別在于特別強(qiáng)調(diào)子女的贍養(yǎng)義務(wù)［1］。在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式下，老人重視代際之間居住距離與生育兒子的數(shù)量。“父母在不遠(yuǎn)游”“養(yǎng)兒防老”等古語說明了傳統(tǒng)家庭中老人根深蒂固的養(yǎng)老觀念。然而隨著人口的迅速發(fā)展、社會(huì)分工日益細(xì)化及科學(xué)技術(shù)的快速進(jìn)步，家庭自給自足的內(nèi)生結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，家庭功能漸漸由社會(huì)來實(shí)現(xiàn)。家庭贍養(yǎng)功能也不例外，在我國家庭結(jié)構(gòu)迅速縮小的情況下，子女有限的時(shí)間、精力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力已無法承擔(dān)日益加重的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。盡管我國老年人“養(yǎng)兒防老”觀念仍占主導(dǎo)地位，但社會(huì)化養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老則是時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物［2］。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的重要供給者，其憑借專業(yè)化的經(jīng)營模式擁有巨大潛力成為推動(dòng)未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主力軍。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展對健全我國社會(huì)化養(yǎng)老體系，實(shí)現(xiàn)老人“老有所養(yǎng)”具有深遠(yuǎn)意義。

學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)研究最早始于20世紀(jì)末，他們意識到了人口老齡化背景下家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能夠?yàn)槔先颂峁┳銐虻酿B(yǎng)老保障。為了適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)的變化，我國應(yīng)興建更多的老年社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，用來彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的不足［3］。因此，學(xué)者們提出了福利事業(yè)社會(huì)化的概念，并認(rèn)為應(yīng)建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相配套的社會(huì)福利體系［4］［5］。隨著學(xué)者在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域研究的不斷深入，不同學(xué)者對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該營利也有了不同的認(rèn)識，并引起了一定的爭議。一部分學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以具有營利性。吳玉韶［6］認(rèn)為在未來養(yǎng)老服務(wù)需求量增加的背景下，政府減少干預(yù)，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)充分利用市場競爭機(jī)制，可以有效提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給數(shù)量和質(zhì)量。范西瑩［7］［8］認(rèn)為政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策非營利性的限制，導(dǎo)致目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“結(jié)構(gòu)性失衡”現(xiàn)象。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施完善，但一床難求，無法滿足老人的有效需求。然而，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施較差，床位空置率也比較高。而解決我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“結(jié)構(gòu)性失衡”關(guān)鍵在于政府要加大對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入，不論何種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式，都應(yīng)一視同仁，采取同樣的扶持政策。相反，另外一部分學(xué)者則認(rèn)為我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)該以營利為目的。穆光宗［9］批評了現(xiàn)階段我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過分市場化的傾向，他認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該定位于社會(huì)企業(yè)，由政府主導(dǎo)，以滿足老人養(yǎng)老需求為宗旨，而不應(yīng)以營利為終極目標(biāo)。一些學(xué)者持類似的看法，康蕊和呂學(xué)靜［10］認(rèn)為目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場很不成熟，建議借鑒美、日兩國對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的治理經(jīng)驗(yàn)，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的突破口。董紅亞［11］認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)該從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身非營利定位出發(fā)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的這種性質(zhì)決定了其無法采用市場的手段營利。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該營利也影響了政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位，會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策無法落實(shí)的現(xiàn)象。本研究認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該營利的爭議關(guān)鍵在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府所發(fā)揮的職能。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府職能邊界的確定關(guān)鍵在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本身屬性的判斷。周清［12］根據(jù)薩繆爾森公共物品的判斷方法認(rèn)為，雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)技術(shù)上可以達(dá)到排他，但法律上不可排他，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)在達(dá)到一定程度時(shí)會(huì)產(chǎn)生“擁擠成本”，故將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的養(yǎng)老服務(wù)視為準(zhǔn)公共物品。江燕娟和李放［13］則認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不以營利為目的，其所提供的養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品特征，而由市場提供的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)則是私人產(chǎn)品。

本文認(rèn)為一些將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)定義為準(zhǔn)公共物品的學(xué)者對公共物品的理解尚有偏差。而且，目前學(xué)界對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性尚缺乏清晰、系統(tǒng)的定義。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)屬性為何，關(guān)系到明晰養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府的職能邊界，同時(shí)，也關(guān)系到政府如何促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，本研究將從薩繆爾森、布坎南、馬斯格雷夫等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對于公共物品及私人物品的定義出發(fā)，判斷養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的物品屬性，并厘清養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域政府與市場的邊界，分析現(xiàn)階段我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域存在的問題。以期為我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供一些借鑒意義。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)物品屬性分析

（一）公共物品與私人物品

最早詳細(xì)論述私人物品與公共物品屬性的經(jīng)濟(jì)學(xué)家是保羅·薩繆爾森，在其《公共開支的純理論》一文中，首次將物品分為私人消費(fèi)品與集體消費(fèi)品，其中集體消費(fèi)品即指現(xiàn)今公共物品的概念，并指出集體消費(fèi)品具有“非競爭性”的特點(diǎn)。即任何一個(gè)消費(fèi)者對此消費(fèi)品的消費(fèi)等于消費(fèi)品總的消費(fèi)量［14］。后來，德國著名公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫在薩繆爾森基礎(chǔ)上，將“非競爭性”的特點(diǎn)表述為“一個(gè)消費(fèi)者享用消費(fèi)利益時(shí)并不妨礙另一位消費(fèi)者的利益，那么排斥其中任何一個(gè)消費(fèi)者都是沒有效率的”。在馬斯格雷夫?qū)参锲贰胺歉偁幮浴钡恼撌鲋?，首次提出了私人產(chǎn)品“排斥原則”。馬斯格雷夫認(rèn)為市場只能在發(fā)生“排斥原則”的情況下發(fā)生作用，亦即消費(fèi)者因付費(fèi)而形成消費(fèi)，而消費(fèi)者未付費(fèi)時(shí)，則被排斥。這樣，消費(fèi)者才能彼此通過價(jià)格來表達(dá)自己的偏好，廠商通過“排斥原則”對消費(fèi)者進(jìn)行收費(fèi)從而獲取利潤，最終達(dá)成市場均衡。然而在公共物品領(lǐng)域，“排斥原則”并不適用，某一消費(fèi)者并不需要付費(fèi)便可享受公共物品，也就是說，公共物品提供者并不能根據(jù)付費(fèi)情況將未付費(fèi)的消費(fèi)者排除在公共物品利益的享受者之外。于是，馬斯格雷夫［15］在薩繆爾森的基礎(chǔ)上將“非排斥性”賦予到公共物品的特征中來。也就是說，判斷公共物品非排他性的關(guān)鍵在于是否可以將任何人排除在公共物品的利益之外，既然無法排他或排他成本很高，那么此物品則為公共物品，在公共物品提供領(lǐng)域存在嚴(yán)重的“搭便車”現(xiàn)象，是造成市場失靈的主要原因之一?！胺歉偁幮浴迸c“非排他性”也成為目前學(xué)者判斷物品屬性的主要方法。

此外，還有一些學(xué)者從產(chǎn)權(quán)或物品可分性定義了物品屬性。羅納德·科斯將公共物品與產(chǎn)權(quán)不明晰聯(lián)系起來?？扑拐J(rèn)為在私人物品的產(chǎn)權(quán)是明確的，所有者對私人物品擁有完全的產(chǎn)權(quán)，從而可以對未付費(fèi)者達(dá)到排他。而在公共物品領(lǐng)域，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的不明確導(dǎo)致“排他性”無法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，布坎南［16］按照消費(fèi)者從物品中獲得利益的“可分性”來判斷該物品屬于公共物品還是私人物品。他認(rèn)為純公共物品產(chǎn)生的收益是不可分的，而純私人物品產(chǎn)生的收益則可分。而公共物品產(chǎn)生利益的不可分意味著成員的公共物品消費(fèi)行為都相互影響。這樣，消費(fèi)者可以通過“搭便車”享受到公共物品收益。私人物品則不存在這種情況，私人物品的消費(fèi)收益是可分的，因此，可以通過使用者付費(fèi)以促進(jìn)組織分配功能的發(fā)揮。

綜合各位經(jīng)濟(jì)學(xué)家觀點(diǎn)可知，判斷某一物品屬于公共物品還是私人物品主要考慮其是否滿足競爭性、排他性、產(chǎn)權(quán)明晰與利益可分割性（見表1）。同時(shí)值得注意的是，此方法基于物品客觀層面進(jìn)行考察，而不考慮物品供給制度本身對物品屬性的影響。因此，我們可以根據(jù)薩繆爾森、馬斯格雷夫、布坎南等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對產(chǎn)品屬性的分析來判斷養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的屬性。

表1　　物品屬性的判定方法

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的內(nèi)涵

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的成本不僅僅包含床位成本，給老人提供的吃、住、醫(yī)、護(hù)等服務(wù)同樣需要耗費(fèi)成本，老人每消費(fèi)一單位的養(yǎng)老服務(wù)便會(huì)產(chǎn)生一單位的養(yǎng)老成本，同時(shí)，所有享受養(yǎng)老服務(wù)的老人構(gòu)成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體的消費(fèi)量。由此可以得出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有“競爭性”。老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在繳納一定費(fèi)用的前提下享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者完全可以通過設(shè)置價(jià)格來排斥未繳費(fèi)的老人入住。所以，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)并不具有“非競爭性”與“非排他性”。另外，老人作為養(yǎng)老服務(wù)的需求者，其在養(yǎng)老服務(wù)中獲得的滿足感是基于自身的感受，是其養(yǎng)老權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而未繳納費(fèi)用的老人則無法享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，無法從享受養(yǎng)老服務(wù)的老人中“搭便車”。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供給老人的養(yǎng)老服務(wù)是產(chǎn)權(quán)明晰的。因?yàn)槔先藦酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)所獲得效用是產(chǎn)權(quán)明晰的，所以其效用是可以分割的，具有了“利益可分割性”。

通過薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對產(chǎn)品屬性的分析來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有“競爭性”“排他性”的特點(diǎn)。同時(shí)，其產(chǎn)權(quán)明晰且產(chǎn)生的利益也是可以分割的。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)并不能簡單判斷其為一種純私人物品，因?yàn)槠浔旧磉€存在一定的社會(huì)效益。

老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅滿足了自身的養(yǎng)老需求，在某種意義上也把子女從傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)義務(wù)中解脫出來，使其在社會(huì)化大生產(chǎn)中投入更多的精力，促進(jìn)了社會(huì)的繁榮發(fā)展。同時(shí)，通過機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，老人的基本養(yǎng)老福利權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定?；诖耍先讼M(fèi)的養(yǎng)老服務(wù)在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)效益，具有正的外部性。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生的社會(huì)效益具有“非競爭性”“非排他性”的特點(diǎn)，而且其產(chǎn)權(quán)不明晰，社會(huì)效益無法準(zhǔn)確分割到每一個(gè)社會(huì)成員。

雖然從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)客觀屬性來看，其具有私人物品的特征，然而其產(chǎn)生的社會(huì)效益則具有公共物品的特征，按馬斯格雷夫的觀點(diǎn)來看，這是私人物品與公共物品的一種混合形態(tài)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本質(zhì)上是一種私人物品，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的消費(fèi)會(huì)對整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生正的外部性。因此，我們可以將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)定義為混合公共物品。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府職能的“錯(cuò)位”與“失位”

（一）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展及模式分類

新中國成立以來，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展緊密伴隨著經(jīng)濟(jì)制度改革的不斷深化。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最早可以追溯到新中國成立初期的生產(chǎn)教養(yǎng)院。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期下，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全由政府管控。1978年實(shí)行改革開放以來，國家開始以市場經(jīng)濟(jì)的思維開展社會(huì)福利工作。1993年，中央開始明確鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到非營利性事業(yè)單位的建設(shè)中來，這個(gè)時(shí)期誕生了民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府漸漸放開了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利限制。2012年，《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》的出臺，標(biāo)志著民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（簡稱民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）可以以法人身份進(jìn)行登記，開始擁有了合法地位。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式從政府單一管控逐漸發(fā)展為公辦、民辦非營利、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三種模式并存的形態(tài)。

（二）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)主體與問題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)兼具私人物品與公共物品特點(diǎn)，其私人物品屬性說明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過使用者服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。即可以由市場主導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為我國朝陽產(chǎn)業(yè)，擁有巨大的發(fā)展前景，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者在獲取利潤的同時(shí)也可以為老人提供更優(yōu)質(zhì)更專業(yè)的服務(wù)。然而目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在公辦與民辦、民辦非營利與民辦營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間不均衡發(fā)展的現(xiàn)象。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)閾碛姓?cái)政資金支持，其硬件環(huán)境、醫(yī)療護(hù)理?xiàng)l件相對較好，收費(fèi)普遍也較為低廉。然而，競爭意識缺乏，激勵(lì)作用不足卻成為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最大的缺陷。首先，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)闆]有逐利的動(dòng)機(jī)，普遍運(yùn)營效率低下，資金利用率不足。其次，一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在浪費(fèi)資源的情況，一些地方政府投入巨資興建高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)橥度刖薮?，其價(jià)格也超出一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均水平，大部分老人并沒有享受到公共政策帶來的政策福利。再次，因?yàn)楦偁幰庾R的缺乏，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的護(hù)理人員缺乏服務(wù)意識，對老人精神層面的關(guān)心不足。最后，在人口老齡化不斷加深，地方政府財(cái)政資金有限的背景下，通過興建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式難以滿足未來巨大的養(yǎng)老需求。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要分為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所獲取的利潤不能再分配，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，非營利性限制了投資主體的逐利行為，這也是民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的局限所在。而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在于投資者為了獲取利潤，較其他主體更為注重老人的消費(fèi)體驗(yàn)，更加注重機(jī)構(gòu)效率的提高。然而在現(xiàn)實(shí)中民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在獲取政府政策資源中居于弱勢，同時(shí)在一些地方一些基本的優(yōu)惠政策又難以落實(shí)。這些因素致使民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本居高不下，在與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競爭時(shí)，價(jià)格又不占優(yōu)勢。因此在微利、保本、甚至虧損狀態(tài)下經(jīng)營的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施等方面較其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式有較大差距，只能采取“低端化發(fā)展”的策略。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資者也意識到未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的巨大市場，但政策扶持資源的缺乏成為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政策扶持資源獲取方面處于強(qiáng)勢地位，擁有更好的社會(huì)地位和聲譽(yù)。這造成多地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張，一些條件較好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要排隊(duì)入住。反觀民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因居于弱勢地位，硬件條件較差，各方面管理制度不健全，床位卻有大量空置。同時(shí)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對入住老人可以擁有更強(qiáng)的選擇性，收入較低或健康程度較差的弱勢老人被公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)排斥在外。政府對待公辦與民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不同政策，混淆了政府與市場的作用，人為造成了公辦與民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的沖突，反而有損弱勢老人的利益，背離了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底職能。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的政府作用

圖1是老人消費(fèi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的成本收益曲線，橫軸代表市場中老人消費(fèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)數(shù)量，縱軸代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)水平。D1代表老人享受養(yǎng)老服務(wù)帶來的私人邊際收益，D2代表社會(huì)從中得到的邊際收益。S代表老人享受養(yǎng)老服務(wù)所付出的邊際成本。老人在享受養(yǎng)老服務(wù)時(shí)不僅滿足其本人的需求，同時(shí)還具有一定的外部性，給社會(huì)帶來了效益，所以圖中D1小于D2。當(dāng)消費(fèi)水平滿足社會(huì)邊際效益與邊際成本相等時(shí)的均衡消費(fèi)水平Q2時(shí)，達(dá)到了帕累托最優(yōu)。而僅考慮私人邊際收益時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的均衡消費(fèi)水平為Q1，小于達(dá)到帕累托最優(yōu)時(shí)的消費(fèi)水平。即老人所享受的養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量過低，造成了效率損失。因此，基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)正的外部性，需要政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與扶持。

圖1

國家和地方政府意識到了未來老年人口的快速增長給養(yǎng)老服務(wù)帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，也給予了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的政策扶持，在一定程度上促進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。按類型劃分，直接作用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策大致可以歸納為行政事業(yè)性收費(fèi)減免、資金補(bǔ)貼、土地政策、稅收優(yōu)惠四類。其中資金補(bǔ)貼包括對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一次性建設(shè)、擴(kuò)建補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠包括營利稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅的部分或全部免除，還包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用氣、用熱的價(jià)格優(yōu)惠。土地政策是指可以享受政府無償劃撥土地的權(quán)利。

自2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》出臺以來，各省市自治區(qū)直轄市在2014年也陸續(xù)出臺了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策性文件。通過查閱近幾年來30個(gè)省市自治區(qū)（港澳臺，西藏除外）民政廳、局網(wǎng)站公布的對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的政策文件，發(fā)現(xiàn)不同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式獲取的政策扶持資源存在差異（如表2所示）。在國務(wù)院出臺的意見中詳細(xì)規(guī)定了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費(fèi)減半、土地有償供給、免除營業(yè)稅等政策性優(yōu)惠。

表2　不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式獲取地方政府扶持資源情況

而民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前享受和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣的政策待遇：土地由國家無償劃撥，免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，行政事業(yè)性收費(fèi)全部免除。對于政府資金補(bǔ)貼而言，主要由各級地方政府籌資并組織實(shí)施，各地政策不盡相同，民辦非營利和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在各地均可享受全部項(xiàng)目的資金補(bǔ)貼。然而，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能享受的待遇水平則有所降低，北京、重慶兩地對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼，天津市民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能享受運(yùn)營補(bǔ)貼。吉林省民政廳發(fā)文規(guī)定民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以享受建設(shè)補(bǔ)貼，而長春市民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻無法享受市級的資金補(bǔ)貼。其余26個(gè)省市自治區(qū)的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均無法享受資金補(bǔ)貼。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了獲取補(bǔ)貼不得不選擇在民政部門登記成為民辦非營利組織，然而其運(yùn)營主要還是為了獲取利潤。

綜上所述，由于長期以來政府認(rèn)為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不具有公益性的特點(diǎn)，非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括公辦與民辦非營利）與民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政府政策獲取方面處于不平等地位。然而，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然是以營利為目的的獨(dú)立市場主體，但其在獲取利潤的過程中也為老人及其家庭以及整個(gè)社會(huì)帶來了一定的外部性，在這個(gè)層面上，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣具有一定的公益性。政府給予非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的政策資源擠壓了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存空間，人為地造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中的二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了一種不公平的市場環(huán)境。這是政府職能的一種“錯(cuò)位”。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然享受到行政事業(yè)性收費(fèi)減免和稅收優(yōu)惠，但享受的幅度與民辦非營利與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在差距。在目前我國非營利組織發(fā)展還不成熟的情況下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)只能依賴民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與完善。然而，政府對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的缺失，在一定程度上又體現(xiàn)了政府職能的一種“缺位”。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為未來養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的主要供給者，其發(fā)展的好壞在一定程度上關(guān)乎未來我國老人晚年生活質(zhì)量和幸福感。因此，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府所扮演的角色需要轉(zhuǎn)變，破解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中的“二元結(jié)構(gòu)”，構(gòu)建公平的市場環(huán)境，彌補(bǔ)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的政策性差距，同時(shí)履行好“監(jiān)管者”與“托底者”的職能。

四、政府職能轉(zhuǎn)變的方向

（一）構(gòu)建公平的市場環(huán)境

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本質(zhì)上是一種混合公共物品，具有外溢性的私人物品，這說明以市場為主體來興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全是有效率的。我國目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，擁有更多的財(cái)政支持。然而，因?yàn)樽陨頉]有營利的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致對其激勵(lì)不足，效率低下，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也無法滿足社會(huì)的養(yǎng)老需求。反觀民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其更為注重自身效率的提高，在面對未來養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求時(shí)，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將成為未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主力軍。然而在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的打壓下，其生存現(xiàn)狀并不樂觀。政府職能的“錯(cuò)位”造成了目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域二元結(jié)構(gòu)，不利于未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。解決目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不均衡發(fā)展的辦法就是政府職能“歸位”，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場競爭領(lǐng)域，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場交給更有生命力的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來做。一方面可以構(gòu)建公平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場競爭環(huán)境，促進(jìn)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)，也可以解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府之間“父與子”關(guān)系而造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）加大對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助，使其成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主體

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)保障了入住老人的養(yǎng)老需求，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，養(yǎng)老服務(wù)本身會(huì)產(chǎn)生一定的正外部性。若不考慮正外部性的存在則會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)不足或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足，這就需要將養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)效益考慮進(jìn)來，政府應(yīng)給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或入住老人財(cái)政補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)量或供給量，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為未來養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，各級地方政府應(yīng)該加大對其扶持力度，破除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能以營利為目的觀念，給予民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的建設(shè)補(bǔ)貼與運(yùn)營補(bǔ)貼，改變民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的生存困境。同時(shí)，政府的補(bǔ)貼措施需更加多元化，采取轉(zhuǎn)移支付或政府購買等手段對入住老人進(jìn)行補(bǔ)貼，提高老人的收入水平或降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)水平。采取“補(bǔ)供方”與“補(bǔ)需方”兩種手段使更多的投資者將資金投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中來，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展。

（三）履行對弱勢老人的“托底”職能

一些收入并不高，身體健康狀況較差，子女因意外狀況過世或不在身邊的老人因?yàn)轲B(yǎng)老資本的匱乏在老年人群體中處于弱勢地位。他們的養(yǎng)老需求較其他老年人群體更為強(qiáng)烈。然而，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要由市場主導(dǎo)的情況下，一些民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于成本的考慮可能會(huì)拒絕接納身體情況較差，消費(fèi)水平低的老人入住，這部分弱勢老人的養(yǎng)老需求可能無法通過市場的手段得到滿足，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，政府有義務(wù)履行其“托底”職能。政府可以通過資格審查，準(zhǔn)確識別出這部分群體。一方面，運(yùn)用政府購買的方式，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)免費(fèi)贈(zèng)予這部分弱勢老人；另一方面，從競爭市場退出的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可以免費(fèi)吸納接收這部分弱勢老人來居住，通過多種手段履行政府的“托底”職能，保障弱勢老人的養(yǎng)老權(quán)利。

（四）建立市場聲譽(yù)機(jī)制，監(jiān)督并引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聲譽(yù)機(jī)制的健全有利于完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場機(jī)制，構(gòu)建有序的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場秩序。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場聲譽(yù)機(jī)制是對機(jī)構(gòu)自身的約束。相對于監(jiān)管而言，政府更應(yīng)該培育與發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“自律”作用，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加注重自身聲譽(yù)，更加重視自身服務(wù)水平的提高。建立完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聲譽(yù)機(jī)制，政府要實(shí)現(xiàn)從“干預(yù)”到“協(xié)助”的轉(zhuǎn)變。應(yīng)采取一定措施鼓勵(lì)地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的建設(shè)。一方面，協(xié)會(huì)發(fā)揮政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間溝通的橋梁作用；另一方面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的存在也是促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自治的方式之一，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從原來被動(dòng)的建設(shè)者向完整的獨(dú)立市場主體轉(zhuǎn)變，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真正適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，政府應(yīng)該對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的政策進(jìn)行評估。一是要建立政策扶持的進(jìn)入退出機(jī)制，對政策扶持對象進(jìn)行嚴(yán)格審查，杜絕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)詐騙、套取國家補(bǔ)貼的行為出現(xiàn)；二是要對扶持政策的效果進(jìn)行綜合評價(jià)，考察其是否起到了相應(yīng)的作用，是否促進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并以反饋的評估結(jié)果為依據(jù)，對下一個(gè)周期的政策進(jìn)行調(diào)整。

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（責(zé)任編輯：車碧云）

劉軼鋒（1994-），男，山西晉城人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障、社會(huì)政策。