關(guān)注土地抵押風(fēng)險為報告使用者保駕護航

文/徐峰

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關(guān)注土地抵押風(fēng)險為報告使用者保駕護航

文/徐峰

土地使用權(quán)抵押評估在土地估價業(yè)務(wù)中占有較大的比重，是估價行業(yè)比較重要的項目，是房地產(chǎn)估價機構(gòu)業(yè)務(wù)收入的主要來源。抵押業(yè)務(wù)主要面對的是銀行和信托機構(gòu)等金融機構(gòu)。隨著時代的發(fā)展和法制的逐步完善，這些金融機構(gòu)會對估價機構(gòu)提出越來越高的要求，以達到降低其金融風(fēng)險的目的。在這種新形勢下，如何在土地估價報告中突出土地抵押物可能存在的風(fēng)險，讓報告使用者更多關(guān)注風(fēng)險提示的內(nèi)容，滿足金融機構(gòu)的新要求，使他們能夠順利地完成土地抵押貸款工作，并保障資金的安全呢？

一、關(guān)注有償出讓的土地使用權(quán)

開發(fā)商通過政府 “招拍掛”出讓取得土地使用權(quán)后，會將土地使用權(quán)抵押以獲得貸款，繼而進行開發(fā)建設(shè)。在抵押前，金融機構(gòu)會讓估價機構(gòu)出具一份土地抵押估價報告，作為抵押貸款額度的參考依據(jù)。筆者認為，估價行業(yè)所出具的這份土地抵押估價報告，既是土地價值的參考，也是提示各種風(fēng)險的估價報告，讓金融機構(gòu)能有效地防范風(fēng)險并作出貸款前的預(yù)判。

（一）土地閑置情況的提示

開發(fā)商取得土地使用權(quán)進行開發(fā)建設(shè)時，由于資金、市場、宏觀政策等因素，土地可能會成為閑置土地。根據(jù)《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定：閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)，有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。對已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認定為閑置土地。

擬抵押的出讓土地使用權(quán)為若干年前取得的，估價師現(xiàn)場查勘時尚未動工的，估價師在土地抵押估價報告中就要告知土地閑置原因，譬如是屬于政府、政府有關(guān)部門的原因造成動工開發(fā)延遲的，還是因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致的，或者是由于開發(fā)商自身的資金問題、變更規(guī)劃設(shè)計等原因造成的。土地被認定為閑置后，若設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

由此可見，《辦法》取消了銀行作為抵押權(quán)人在擬定閑置土地處置方案過程中的參與權(quán)。在閑置土地的處置過程中，金融機構(gòu)失去了在擬定處置方案過程中主動保護自身權(quán)益的機會。而一旦土地被認定為閑置土地，金融機構(gòu)的抵押權(quán)就會受到威脅。

《辦法》中對閑置土地有兩種方式處理：其一，對未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本。對這類閑置土地，估價師在報告中要披露市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達的《征繳土地閑置費決定書》，以及繳納土地閑置費的情況。

其二，對未動工開發(fā)滿兩年的閑置土地，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。若估價師調(diào)查核實為此種情況，應(yīng)調(diào)查是否有《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，并在估價報告中披露所了解和收集的信息。

無論何種原因被認定為閑置土地的，一定要在土地抵押估價報告中對所了解的情況作出描述，讓報告使用者盡量了解閑置及如何處理的情況，這樣作為貸款方的金融機構(gòu)才能對貸款風(fēng)險進行預(yù)判。

（二）土地出讓合同相關(guān)條款的提示

1.出讓土地的交付條款。土地出讓合同中有一條款：“出讓人同意在XXXX年XX月XX日前將出讓宗地交付給受讓方，出讓人同意在交付土地時該宗地應(yīng)達到凈地。”這條款主要關(guān)注的是出讓方是否按時交付土地，是否按照合同約定的土地條件出讓給受讓方。

估價師在現(xiàn)場勘察時要對這些必要條件進行充分的調(diào)查，取得相關(guān)的證據(jù)資料，在土地抵押估價報告中要加以提示：如果出讓方不能履行合同，短時間內(nèi)對抵押物的價值影響不大，而對金融機構(gòu)來說，要考慮是放款的時間；如果是土地條件不能滿足合同約定，那就要把是否繼續(xù)履行合同調(diào)查清楚并在報告中詳述。另外，還需要特別提示金融機構(gòu)，因抵押物價值可能存在瑕疵，在貸款額度上要更加謹慎。

2.出讓金（地價款）的支付條款。在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中，對出讓金的支付金額、繳付期限等有明確的條文約定，并有未如期支付出讓金的違約責(zé)任條款。估價師在土地抵押估價報告中，對出讓金的支付情況需作詳細的描述，特別是對未能履行合同的，一定要對可能存在的違約金、滯納金等以及若超過延期付款期限可能產(chǎn)生的后果（如合同所約定的違約條款及涉及合同法的相關(guān)法律條文）作出詳盡的風(fēng)險提示。

3.出讓土地開工時間等條款。在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中有這樣一個條款：“受讓人同意本合同項下宗地建設(shè)項目在XXXX年XX月XX日之前開工，在XXXX 年XX月XX日之前竣工。”此條款使出讓方和受讓方明確了建設(shè)項目的開工時間和竣工時間。在土地出讓合同中，如果合同雙方因特殊情況未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，政府有關(guān)部門認定動工開發(fā)日期一般以實際交付土地之日起一年（為限）。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。

在我國，建設(shè)項目必須在取得建設(shè)規(guī)劃許可證和建設(shè)施工許可證后才能進行施工建設(shè)。作為土地抵押估價報告，估價師應(yīng)在報告中提示金融機構(gòu)：該建設(shè)項目是否已經(jīng)取得兩證，或者受讓人是否已經(jīng)向規(guī)劃、建設(shè)等政府部門提交了該建設(shè)項目的相關(guān)申請資料。在土地抵押估價報告中應(yīng)明確建設(shè)項目在估價期日是否按照合同約定的時間開工。未開工的建設(shè)項目，估價師除闡明是何原因?qū)е挛茨荛_工外，還應(yīng)在報告中提示金融機構(gòu)，請他們進一步了解開工的具體時間。

二、關(guān)注政府儲備土地的使用權(quán)

土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用的目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。在政府儲備土地抵押的風(fēng)險提示中，首先是對儲備土地是否有土地使用證，產(chǎn)權(quán)是否清晰予以提示，其次要提示其用地指標和條件是否為規(guī)劃部門批準，再次要提示政府儲備土地抵押程序參照劃撥土地使用權(quán)抵押程序執(zhí)行，即須經(jīng)具有審批權(quán)限的土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續(xù)，最關(guān)鍵的提示就是政府儲備土地設(shè)定抵押權(quán)時，其價值按照市場評估價值扣除應(yīng)當(dāng)上繳政府的土地出讓收益來確定。

三、關(guān)注城鎮(zhèn)劃撥土地的使用權(quán)

我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，劃撥土地上應(yīng)該有建筑物，這樣才符合劃撥土地的土地使用權(quán)可以抵押的條件?？梢姡m然劃撥土地的土地使用權(quán)可以抵押，但劃撥土地使用權(quán)在無地上建筑物、附著物的情況下，不能設(shè)定抵押。很明顯，劃撥土地使用權(quán)不能單獨作為抵押物設(shè)定抵押，必須和土地上的建筑物一起抵押。因此，做劃撥土地使用權(quán)的土地抵押估價報告時，在報告中對劃撥土地使用權(quán)的這個特性要明確說明，就是抵押物為土地和建筑物，處置的時候也要房和地一起處置，不能分割?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：抵押人在以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)上設(shè)定抵押的，須經(jīng)有關(guān)人民政府審核批準，未經(jīng)批準，不得抵押。但此項操作在登記實踐中增加了抵押人申請登記審批的負擔(dān)，難以操作。因此，國土資源部在《關(guān)于劃撥國有土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：以國有劃撥土地使用權(quán)為標的物設(shè)定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續(xù)，即視同已經(jīng)具有審批權(quán)限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權(quán)抵押的審批手續(xù)。

在土地抵押估價報告中，估價師要加以提示：劃撥土地使用權(quán)須經(jīng)具有審批權(quán)限的土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續(xù)，并且還要披露地上建筑物的抵押情況。

根據(jù)《擔(dān)保法》中規(guī)定，拍賣劃撥的國有土地使用權(quán)所得的價款，在依法繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣所得的價款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。

評估劃撥土地使用權(quán)的抵押價值，應(yīng)該評估出該宗土地設(shè)定為出讓土地使用權(quán)情況下的市場價值，以及應(yīng)繳納的政府土地收益，包括土地使用權(quán)出讓金及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。因此，關(guān)于劃撥土地使用權(quán)的風(fēng)險提示中除了要披露其特性和在抵押過程中應(yīng)當(dāng)注意的事項，還必須明確告知報告使用者，該價值是否已經(jīng)扣除了政府土地收益，以避免金融機構(gòu)放貸的金額與之不相匹配。

四、關(guān)注集體建設(shè)用地的使用權(quán)

《物權(quán)法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)不能僅以集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)抵押，但可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押，以廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。

從上述法律規(guī)定中可以看出，集體建設(shè)用地使用權(quán)是可以抵押的，但集體土地上必須有建筑物，在以集體土地抵押的同時必須把建筑物一起抵押。這就要求在土地抵押報告中對建筑物抵押情況予以詳細描述，對可能存在的風(fēng)險也要作出相應(yīng)的提示。此外，這項提示主要涉及發(fā)生貸款壞賬需要處置抵押物時，現(xiàn)行法律會發(fā)生（如在過戶等環(huán)節(jié)）的一些制約和限制，這些必須在土地抵押估價報告中作出必要的風(fēng)險提示。報告使用者可以根據(jù)所給提示對其是否適合抵押作出合理的判斷。

綜上所述，金融機構(gòu)等在辦理土地使用權(quán)抵押擔(dān)保貸款過程中，應(yīng)留意國家相關(guān)政策變化，制定切實可行的管理方案，防范金融風(fēng)險。應(yīng)優(yōu)先選擇經(jīng)濟發(fā)展前景好、土地市場活躍的地區(qū)，并且選擇升值潛力大或預(yù)期收益高的地塊作抵押。

本文列舉了幾種類型的土地作為抵押物的風(fēng)險提示的關(guān)注點，在土地抵押估價報告的“需要特殊說明的事項”中應(yīng)加以描述或者披露。筆者從估價師的專業(yè)角度披露擬抵押物的貸款風(fēng)險，金融機構(gòu)等報告使用者可以針對這些風(fēng)險作出是否貸款、貸款成數(shù)及貸款期限等合理判斷。在實踐中還會有更多的風(fēng)險存在，筆者將個人認為比較重要的關(guān)注點進行了羅列，意在提醒同行在做土地抵押估價報告時，進一步關(guān)注土地抵押的風(fēng)險，使報告真正對使用者起到保駕護航的作用。

作者單位：（上海城市房地產(chǎn)估價有限公司）