分拆天然氣管網(wǎng)遇阻

李毅

《財(cái)經(jīng)》記者日前從權(quán)威人士處獲悉，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司（下稱中石油）反對(duì)分拆該公司天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)并組建獨(dú)立的國(guó)家管網(wǎng)公司的提議，相關(guān)改革基本陷于停滯。

另有接近決策層的人士透露，國(guó)家能源局此前為促進(jìn)管網(wǎng)等天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方無(wú)歧視開(kāi)放而出臺(tái)的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，由于得不到三大石油公司的配合，也被擱置。該人士認(rèn)為，目前需要制定新政策框架來(lái)繼續(xù)推動(dòng)改革。

將三大石油公司下轄的天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)剝離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)第三方無(wú)歧視準(zhǔn)入，符合政府一貫的改革思路。2015年9月出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。

網(wǎng)運(yùn)分離后，可組建單一國(guó)家管網(wǎng)公司，或若干家區(qū)域管網(wǎng)公司。而放開(kāi)第三方準(zhǔn)入皆為題中之義。主管機(jī)構(gòu)、行業(yè)智庫(kù)與國(guó)際石油公司們均樂(lè)見(jiàn)這一改革實(shí)施，認(rèn)為如此才有利于油氣行業(yè)的發(fā)展與對(duì)外合作。但目前“兩個(gè)模式一個(gè)準(zhǔn)入”均在實(shí)施層面遇阻。

此前，中國(guó)石油大學(xué)等對(duì)行政部門(mén)具備影響力的研究機(jī)構(gòu)，都在力推將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中剝離，組建若干家天然氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)天然氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

殼牌集團(tuán)執(zhí)行委員會(huì)成員、天然氣一體化及新能源業(yè)務(wù)執(zhí)行董事Maarten Wetselaar向《財(cái)經(jīng)》記者指出，政府應(yīng)鼓勵(lì)對(duì)天然氣管網(wǎng)的投資，而最好的鼓勵(lì)就是放開(kāi)整個(gè)系統(tǒng)。他認(rèn)為，各地區(qū)天然氣管網(wǎng)所有者最好是獨(dú)立公司，既可是國(guó)企也可是私企。

BP石油公司中國(guó)區(qū)總裁楊恒明也表示，中國(guó)油氣管網(wǎng)改革中引進(jìn)第三方準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)，將更有利于市場(chǎng)化進(jìn)程以及與國(guó)際石油公司合作。

盡管如此，寡頭壟斷的石油天然氣市場(chǎng)格局使這一改革思路前途多舛。

挪威《上游報(bào)》早先曾報(bào)道稱，中石油反對(duì)剝離其管網(wǎng)業(yè)務(wù)，因?yàn)樵诋?dāng)前疲軟的石油和天然氣市場(chǎng)環(huán)境下，管道業(yè)務(wù)是其唯一有利可圖的部分。中石油未對(duì)上述報(bào)道予以置評(píng)。

“網(wǎng)運(yùn)分離”改革推進(jìn)艱難的根本原因，在于決策層始終將天然氣管網(wǎng)歸于自然壟斷，并相信由一家企業(yè)擁有和運(yùn)營(yíng)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免重復(fù)建設(shè)。這一觀念也使國(guó)內(nèi)業(yè)界、學(xué)界對(duì)管網(wǎng)改革的最終目標(biāo)仍莫衷一是。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士指出，根據(jù)現(xiàn)代自然壟斷理論，中國(guó)大部分壟斷性行業(yè)已失去自然壟斷屬性，成為人為的行政壟斷。

分拆難題

中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)正處于高速發(fā)展中。中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院日前發(fā)布的《2050年世界與中國(guó)能源展望》中預(yù)測(cè)，按現(xiàn)政策情景（基準(zhǔn)情景）假設(shè)，中國(guó)天然氣消費(fèi)2030年將增長(zhǎng)到5100億立方米。2015年，中國(guó)天然氣消費(fèi)量為1932億立方米。

天然氣的發(fā)展高度依賴基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是構(gòu)成主干網(wǎng)的長(zhǎng)輸管道，它是連接上游氣源與區(qū)域市場(chǎng)（城市燃?xì)夤芫W(wǎng)）的核心。2015年，中國(guó)新增天然氣管道約6000公里，全國(guó)天然氣管道總長(zhǎng)度超過(guò)7.2萬(wàn)公里，形成了以西氣東輸系統(tǒng)、陜京系統(tǒng)、川氣東送、西南管道系統(tǒng)為骨架的管網(wǎng)系統(tǒng)，干線管網(wǎng)總輸氣能力約為2800億立方米/年。

管網(wǎng)一直被對(duì)策層視為自然壟斷行為，因此市場(chǎng)化改革難以啟動(dòng)

上述天然氣管網(wǎng)由三大石油公司各自獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，互不連通，且不向第三方開(kāi)放，因此尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)性管網(wǎng)系統(tǒng)。

行之有效的第三方準(zhǔn)入政策和監(jiān)管框架是管道改革的核心，而剝離管網(wǎng)、管道獨(dú)立是真正實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入的前提。因?yàn)槿绻芫W(wǎng)仍由三大石油公司掌控，則向有競(jìng)爭(zhēng)力的第三方氣源開(kāi)放，必然會(huì)沖擊三大公司天然氣的銷售。

由于三大石油公司商業(yè)模式大都不夠完整和規(guī)范——大都未與下游購(gòu)氣方同步簽訂照付不議銷售合同，從而無(wú)法鎖定用戶的穩(wěn)定用氣量，因此在向第三方開(kāi)放的大勢(shì)下就很被動(dòng)，第三方氣源的進(jìn)入會(huì)增加自產(chǎn)氣的銷售難度?！澳愕墓艿垒斔土渴且欢ǖ?，自己的氣都賣不完，然后還要讓更便宜的第三方進(jìn)來(lái)，是你的話你會(huì)愿意嗎？”中海油一位長(zhǎng)期從事天然氣貿(mào)易的人士反問(wèn)《財(cái)經(jīng)》記者。

對(duì)廣大民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本而言，可觀的利潤(rùn)使投資建設(shè)天然氣管網(wǎng)具有吸引力。但專家指出，非油氣行業(yè)的企業(yè)想要涉足這一領(lǐng)域并不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)樵趬艛嗍袌?chǎng)中，它們難以掌控最關(guān)鍵的上游油氣資源和下游LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施，從而毫無(wú)議價(jià)能力。

天然氣管網(wǎng)的投資建設(shè)比石油管線更為特殊，前者在投建前必須先鎖定上游的安全氣源與下游的穩(wěn)定市場(chǎng)。原因在于天然氣易揮發(fā)而不易存儲(chǔ)的物理特性，存儲(chǔ)和運(yùn)輸成本都很高。

因此天然氣項(xiàng)目向來(lái)是上中下游一體化的，商業(yè)模式更為復(fù)雜。殼牌集團(tuán)將天然氣一體化部門(mén)獨(dú)立成為與上游勘探開(kāi)采部門(mén)并列的四大板塊之一，也是基于天然氣業(yè)務(wù)的獨(dú)特性。

這對(duì)國(guó)內(nèi)民企來(lái)說(shuō)顯然是巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下，民企靈活、低成本的優(yōu)勢(shì)難有用武之地，而缺乏資金與政府關(guān)系的劣勢(shì)卻被放大。

東帆石能源咨詢公司董事長(zhǎng)、原中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員陳衛(wèi)東指出，應(yīng)先放開(kāi)天然氣價(jià)格，再實(shí)行第三方準(zhǔn)入。因?yàn)閱渭冞M(jìn)入管輸環(huán)節(jié)的民企，難以掌控上游氣源和下游市場(chǎng)。因此，即使政府制定了第三方準(zhǔn)入機(jī)制，縱向一體化的壟斷企業(yè)仍可以偏袒本系統(tǒng)的公司而排擠第三方。

只有放開(kāi)天然氣價(jià)格，才能鼓勵(lì)更多民企加快對(duì)管網(wǎng)和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的投建，因?yàn)槟壳爸饕奶烊粴赓Y源依靠進(jìn)口獲得;其次要讓上游邊際氣田的灰色區(qū)塊陽(yáng)光化，從而部分開(kāi)放已形成產(chǎn)量的國(guó)內(nèi)資源。

上述改革推進(jìn)緩慢，原因在于管網(wǎng)系統(tǒng)一直被決策層視為自然壟斷行業(yè)。例如，2015年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》已明確提出，到2017年全面放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)價(jià)格，政府僅監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。因此“網(wǎng)運(yùn)分離”，即：放開(kāi)天然氣輸配管網(wǎng)、LNG接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格、輸配氣價(jià)格由政府定價(jià)的改革，始終未能落地。

自然壟斷之辯

“網(wǎng)運(yùn)分離”改革的艱難并非油氣行業(yè)獨(dú)有。電力與油氣行業(yè)一樣面對(duì)傳輸網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷問(wèn)題。在2002年即由國(guó)務(wù)院頒布了《電力體制改革方案》（國(guó)發(fā)【2002】5號(hào)），計(jì)劃通過(guò)廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)。但歷經(jīng)十三載，直到《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)（中發(fā)【2015】9號(hào)》出臺(tái)，才將電網(wǎng)明確定位為“電力高速通道”。但仍未改變“全國(guó)一張網(wǎng)”的基本態(tài)勢(shì)。

這兩個(gè)行業(yè)均未實(shí)現(xiàn)主干傳輸網(wǎng)分拆和第三方準(zhǔn)入，原因在于決策層始終將油氣管網(wǎng)和電網(wǎng)歸于自然壟斷，并相信由一家企業(yè)擁有和運(yùn)營(yíng)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免重復(fù)建設(shè)。

早在2013年底，中共十八屆三中全會(huì)決議中即提出：“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化?！币约啊巴七M(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督”。

已在2015年底上報(bào)國(guó)務(wù)院的《石油天然氣體制改革總體方案》也旨在打破油氣行業(yè)行政壟斷，有效監(jiān)管自然壟斷。放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，培育和引入多元化的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)上游適度集中、中游強(qiáng)化監(jiān)管、下游充分競(jìng)爭(zhēng)。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司、價(jià)檢司聯(lián)合課題組也曾提出，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的自然壟斷可以增進(jìn)社會(huì)福利，因此不應(yīng)盲目反對(duì)自然壟斷。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士指出，根據(jù)現(xiàn)代自然壟斷理論，中國(guó)大部分壟斷性行業(yè)已失去自然壟斷屬性，成為人為的行政壟斷。

有學(xué)者指出，中國(guó)作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所認(rèn)定的自然壟斷產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此不具有“自然”性，很大程度上是“行政壟斷”形成的“人為壟斷”;成了以“自然壟斷”之名而行“行政壟斷”之實(shí)。

此外，一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及收入水平的不同，也會(huì)形成對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同定義。發(fā)達(dá)國(guó)家在電力、鐵路、天然氣和電信等行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)已被定為非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，而發(fā)展中國(guó)家則仍將這些行業(yè)定為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

《資本主義的增長(zhǎng)奇跡——自由市場(chǎng)創(chuàng)新機(jī)器》一書(shū)的作者，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·杰克·鮑莫爾提出的“現(xiàn)代自然壟斷理論”已被世界工業(yè)界廣為接受，他認(rèn)為，判斷自然壟斷的依據(jù)不再是傳統(tǒng)自然壟斷理論認(rèn)為的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而是成本次可加性，即：一家企業(yè)能以較低的成本生產(chǎn)兩家或以上企業(yè)所生產(chǎn)的一定數(shù)量的某種產(chǎn)品。

規(guī)模經(jīng)濟(jì)不再等價(jià)于自然壟斷，成本次可加性才是自然壟斷的充要條件。根據(jù)這一理論，中國(guó)大部分重化工業(yè)均非自然壟斷，若政府因維護(hù)這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，就無(wú)疑是作繭自縛，這種過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的政府規(guī)制行為并不能節(jié)約社會(huì)資源和生產(chǎn)成本。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

歐美天然氣管網(wǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明了有效的第三方準(zhǔn)入和有力的政府監(jiān)管的重要性。

國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究顯示，歐洲天然氣管道改革實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入，共經(jīng)歷了三個(gè)階段：首先鼓勵(lì)管道向第三方開(kāi)放，政府并不強(qiáng)制規(guī)定管道提供非歧視服務(wù)，而是對(duì)提供準(zhǔn)入的石油企業(yè)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。目的在于測(cè)試第三方準(zhǔn)入的可行性及發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題。

進(jìn)入第二階段，政府則開(kāi)始強(qiáng)制實(shí)施第三方準(zhǔn)入，完全解除天然氣銷售與管道運(yùn)輸?shù)慕壎P(guān)系。第三階段，推進(jìn)管道運(yùn)輸服務(wù)獨(dú)立。將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

陳衛(wèi)東向《財(cái)經(jīng)》記者指出，相對(duì)于美國(guó)模式，歐洲模式對(duì)于中國(guó)天然氣發(fā)展有更多借鑒意義，因?yàn)闅W洲天然氣同樣以進(jìn)口為主。而歐洲也包括法國(guó)式的壟斷形式及英國(guó)式的非壟斷形式。英國(guó)天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入政策的制定更加合理，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)更值得中國(guó)借鑒。

英國(guó)天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入制度的實(shí)施，對(duì)英國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展成為完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)起到了積極的作用。而該國(guó)第三方準(zhǔn)入制度的精髓是“許可證制度”。

英國(guó)依靠許可證制度來(lái)確保天然氣輸送與供應(yīng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。目前英國(guó)頒發(fā)的許可證書(shū)共有四種：天然氣公共運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證、天然氣供應(yīng)商供氣許可證、天然氣托運(yùn)商管網(wǎng)使用許可證和洲際輸送許可證。

在輸送領(lǐng)域，英國(guó)先實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立，再推行第三方準(zhǔn)入。目前，英國(guó)所有的供應(yīng)商都有權(quán)平等使用由英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)的天然氣高壓主干網(wǎng)和地方配送公司運(yùn)營(yíng)的低壓配氣網(wǎng)。

上世紀(jì)70年代的英國(guó)對(duì)天然氣管網(wǎng)領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)也接近于自然壟斷。1972 年成立的英國(guó)天然氣公司（BG）享有獨(dú)家建設(shè)經(jīng)營(yíng)全國(guó)天然氣主干網(wǎng)和配售網(wǎng)的特權(quán)。政府以低稅收和財(cái)政補(bǔ)貼的方式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但1982年英國(guó)頒布《石油天然氣法》后，改變了近于自然壟斷的觀念，取消了BG采購(gòu)和供應(yīng)的特權(quán)，實(shí)現(xiàn)了管網(wǎng)的獨(dú)立。

在供應(yīng)領(lǐng)域，英國(guó)在上世紀(jì)80年代已形成天然氣上游領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)局面。政府允許多家國(guó)際石油公司持有天然氣勘探開(kāi)發(fā)許可證。這樣更有利于獨(dú)立的管網(wǎng)獲得氣源。

同時(shí)，英國(guó)通過(guò)“許可證制度”建立第三方無(wú)歧視準(zhǔn)入機(jī)制來(lái)平衡中游管道所有者與上游生產(chǎn)者、下游消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而吸引資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。

有力的政府監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入的重要保障。從鼓勵(lì)第三方準(zhǔn)入到強(qiáng)制第三方準(zhǔn)入，美歐均經(jīng)歷了十年以上的時(shí)間，從而逐漸完善政府監(jiān)管。

多位業(yè)內(nèi)人士建議，中國(guó)有必要在天然氣行業(yè)改革的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，減少行政干涉，提高政策的“落地率”及可操作性。