基于新《預算法》框架下的地方政府性債務管理問題探究

張珂卿

摘 要 長期以來，我國政府受原預算法的影響與約束，不得采取發(fā)行政府債券籌集建設資金。在這樣的背景下，政府部門在發(fā)展經濟時，就會面臨財力有限的困境。為了實現經濟發(fā)展，打破這樣的被動局面，地方政府紛紛采取其他方式舉借債務。地方政府的舉借債務舉動，能夠填補經濟社會發(fā)展對地方政府財政的大量資金需求，地方政府進行舉債的同時也為其自身帶來了非常沉重的債務負擔。基于此，本文針對新《預算法》視域下的地方政府性債務管理問題進行深入研究，以減輕地方政府的經濟負擔。

關鍵詞 新《預算法》 地方政府 債務管理 問題 探索

一、前言

一直以來，地方政府債務管理都存在著嚴重的問題，全國范圍內各地方政府債務存量規(guī)模普遍很大，尚缺乏完善的政府債務管理制度以及償債準備金制度。一方面，政府部門的大量資金閑置，資金回收難度大；另一方面，部分地方政府以及政府部門存在違規(guī)擔保融資問題，地方政府融資平臺缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。因此，為了提升地方政府性債務管理水平，需要在新《預算法》框架思路下，對政府部門的債務管理問題進行研究分析，提出相應的債務管理解決對策。

二、地方政府性債務一直存在的原因分析

（一）城市發(fā)展經濟的需要

近年來，城市人口逐漸增加，對于城市公共基礎設施的需求量增加，為了滿足人口生活需求，提升人們的生活品質，城市發(fā)展規(guī)模逐漸擴大。為了推進城鎮(zhèn)經濟適用住房和廉租住房建設，發(fā)展多層次的城鎮(zhèn)功能體系，需要地方政府性財政部門的經濟支持。當地方性政府的資金不足以彌補城市建設的經濟缺口時，地方性政府只能大量舉債。據了解，某市在2014年和2015年，城市建設新增政府性債務規(guī)模高達5.0億元，為地方政府帶來了嚴重的經濟負擔。[1]

（二）水陸空交通建設的需要

交通建設能夠有效地推動城市建經濟發(fā)展，發(fā)達的交通建設需要充足的運輸條件、相關的配套服務。城市經濟的水陸空交通建設，需要大量的資金投入。例如，某省的干流通航建設、機場建設等都需要地方政府部門對其進行經濟扶持。在云南省經濟發(fā)展中所提出的“13610”公路網布局建設，在2013年為地方政府增加債務高達4.1億元。

（三）城市教育事業(yè)發(fā)展的需要

教育是社會發(fā)展的持續(xù)性工程，教育強國，需要國家以及地方政府部門對區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展提供技術支持以及經濟支持。一方面需要引進教育人才；另一方面需要現有的教育資源進行升級，實現現代化的教學。教育資金的投入是地方政府性債務投資的重要方向。教育事業(yè)的發(fā)展對于國家發(fā)展來說意義重大，在大力發(fā)展教育的同時也為政府部門增加了沉重的經濟負擔。[2]

（四）“營改增”時代的助推

營業(yè)稅是地方稅的主要稅種，是地方政府財政收入的主要來源，隨著今年“營改增”試點改革在各個地方和行業(yè)的全面推進，地方政府的財政收入大大減少，進而加重了其財政壓力。在地方稅收體系還沒有進行相應改革的情況下，舉債成為各級地方政府自行解決燃眉之急的很好選擇，但這無疑進一步加重了地方政府的經濟運行風險與負擔。

（五）土地財政難以維持

大多數地方政府依靠土地出讓所得來維持其財政收入規(guī)模。據一份來自國務院的調查報告顯示，有些地方政府，土地出讓金的收入占到政府預算收入的60%以上，是地方政府財政收入的主要來源。然而，隨著土地可出讓面積的逐漸減少，這一收入來源也開始萎縮，地方政府的財政收入結構不協調、不可持續(xù)問題開始暴露，從而又推動了地方政府通過舉債來填補由土地財政減收問題所導致的收入漏洞。

三、地方政府性債務管理中存在的問題

（一）表外存量債務規(guī)模較大

地方政府債務統計不完整，部分地方表外債務規(guī)模較大。由于受到債務限額控制，以及擔心自上而下的政府問責，大部分地方政府負有大量未上報的表外債務。未納入債務管理系統的表外債務實質上都是“政府負有償還責任”的債務。在經濟下行、土地出讓收入銳減的情況下，各地對待表外債務基本上采用的是借新還舊、滾動負債的方式，部分地區(qū)借新還舊率高達100%。而這種做法僅僅是后移債務壓力，治標不治本，大量表外債務仍然給地方政府造成了一定的償債壓力。

（二）缺乏系統的政府性債務管理制度

對地方政府的債務管理現狀進行分析，其中最大的問題就是尚未建立一套完善的政府性債務管理制度。一般而言，地方政府只是制定了《政府性債務管理辦法》，而未制定具體的操作和實施辦法。在這樣的發(fā)展局面下，地方政府在政府性債務的“借、管、用、還”等多個環(huán)節(jié)不規(guī)范，并使政府部門的債務風險逐漸增加。[3]

（三）缺乏償債準備金制度

地方政府部門在債務管理中存在的另一個問題就是普遍缺乏償債準備金制度。建立償債準備金制度能夠確保地方政府性債務實現良性償還，使得大多數地方政府能夠在年初預算中安排一定的償債資金，對政府性債務進行償還。但是在缺乏相應償債準備資金制度的基礎上，地方政府財政部門不能根據本地債務情況建立相應的風險預警體系，使得債務管理中的風險防范十分困難。

（四）債務資金使用存在問題

地方政府性債務資金使用目前沒有統一的、規(guī)范的約束，因此資金投向存在一定的問題，基本上是根據政府官員的私人偏好或者官員的個人需求來選擇投資，從而導致借入資金的閑置、結轉資金清理回收難度大、資金使用率低等問題，為地方政府債務管理帶來相當的負面壓力。[4]

四、基于新預算法下的地方政府性債務管理對策

（一）在新《預算法》框架內完善監(jiān)管制度體系

首先，按照新《預算法》中對地方政府債務舉借、償還、管理等方面的原則性要求，總結近年來政府債務管理工作的相關經驗，盡快以部門規(guī)章形式出臺《地方政府債務管理辦法》，從政府主體責任、債務規(guī)?？刂?、債務用途限定、融資渠道監(jiān)管、風險預警和應急處置，以及上級對下級政府的監(jiān)管責任等方面入手，形成更加明確、具體、可操作的制度安排。其次，采取措施規(guī)范政府負有直接償還責任債務對應資產的移交處理、在建項目后續(xù)融資的需求保障、表外債務的有效監(jiān)管、平臺公司置換債券的稅務風險等問題，對于涉及會計處理和稅收政策以及有關配套政策的問題，建議研究出臺相關制度辦法，切實提升政府債務管控工作的政策保障力度。

（二）提升地方政府性債務的透明度

在新《預算法》下，對地方政府性債務進行管理，需要降低政府債務管理的風險。而造成地方政府性債務風險的重要原因就是債務管理透明度低。目前，地方政府債務透明度低是一個眾所周知的事實，在我國只有少數的省份公開了地方政府債務發(fā)行規(guī)模和資金安排計劃，這些債務組成屬于政府性債務中的直接債務，而另一部分的隱性債務依舊沒有向社會公開。促進地方政府性債務透明度的提升，需要實現對這些債務的詳細細節(jié)進行管理。[5]

一般而言，人們往往對未知的信息充滿了恐懼，地方政府性債務透明度比較低，從而使得社會公眾認為地方政府性債務管理存在著巨大的風險。為了提升地方政府性債務管理的透明度，可以呼吁公眾參與到政府債務形成、結構制定、金額限定等管理環(huán)節(jié)中，對地方政府性債務管理中的隨意性進行約束。同時，還可以借鑒國際上成功的債務管理經驗，建立一套規(guī)范化的信息披露制度，轉變社會受眾在債務監(jiān)督中的角色，強化政府防范債務風險能力。

例如，在我國浙江臺州地區(qū)，縣級政府制定債務管理透明度提升的對策，制定了“公眾參與公共財務預算”方案，將地方政府性債務管理措施公布在大眾視野中。該種方法的實施，一方面提升了地方政府性債務管理的透明度，另一方面提升了政府的社會形象。

（三）建立規(guī)范的債務償還機制

很多地方政府在區(qū)域經濟建設、教育發(fā)展等方面投資建設中，大量的債務使得地方政府的財政管理一度陷入了經濟危機。為了保障地方政府發(fā)展經濟的能力，需要建立科學的債務償還機制。具體而言，可以對償債資金的來源進行分析，從三個方面建立地方政府償債制度：

第一，將償債支出納入財政預算中，并通過年度預算撥款調劑債務余額。

第二，在償債機制中，限定最低的提取償債準備金比例。

第三，規(guī)定投資項目的年度最低還款額，如在投資高速公路、自來水管道等建設項目中，項目建成后能夠獲得一定的經濟效益，在將這些項目的運行成本、建設成本扣除之后，規(guī)定最低還款額，讓償債資金能夠及時到位。

（四）建立明確的債務資金投向標準

第一，地方政府所得債務資金應根據市場經濟規(guī)律，把資金投向市場不會投入但群眾迫切需要的地方，解決市場“失靈”問題，而不是濫用債務資金，根據政府領導人的偏好去選擇投資方向；第二，地方政府債務資金應主要用于為群眾提供公共物品和公共服務方面，因此應建立規(guī)范統一的標準去約束地方政府的行為，使得債務資金的使用有法可依、違法必究。

（五）增強地方政府債務風險意識

在我國很多經濟比較落后的地區(qū)，尤其是縣級政府的領導對于政府部門的債務管理風險意識比較低，導致地方政府性債務管理風險重重。很多政府領導在進行債務管理時，不顧及償債問題，只負責向社會籌借資金，而不負責籌集資金的效益、收回、償還等問題。長此以往，政府債務如滾雪球般越滾越大。為了增強地方政府的債務管理風險意識，可以通過風險宣傳的方式，使得政府領導能夠意識到債務管理中的問題，從而迫使其制定科學的債務風險管理對策。[6]

五、結語

本文對地方政府性債務始終存在的原因進行了研究分析，分別為城市發(fā)展的經濟需要、水陸空交通建設的需要、城市教育事業(yè)發(fā)展的需要、“營改增”時代到來的助推以及土地財政難以為繼的現狀。為了促進地方政府性債務管理，需要對其債務管理中的問題進行分析，針對存量表外債務規(guī)模過大、缺乏系統的政府性債務管理制度、缺乏償債準備金制度、債務資金使用不當等問題，提出了合理的解決對策。首先將地方政府性債務管理的透明度提升，在新《預算法》框架下完善債務監(jiān)管制度，其次建立債務償還機制，最后增強地方政府債務風險意識，從各個方面進行地方政府債務風險的釋放，以保障地方財政收入的穩(wěn)定與健康發(fā)展。

（作者單位為中南財經政法大學財政稅務學院）

參考文獻

[1] 戴傳利.我國地方政府債務融資監(jiān)管法律問題研究[D] .安徽大學，2014.

[2] 馬喆.我國地方財政預算權的適度獨立研究[D] .遼寧大學，2014.

[3] 呂奕星.我國地方政府債務風險問題研究[D] .鄭州大學，2013.

[4] 陳志軍.地方政府性債務的管理與風險化解對策探析[D] .云南大學，2013.

[5] 陳小玉.我國新修訂的《預算法》對預算監(jiān)督機制的立法設計研究[D] .上海大學，2015.

[6] 王英菲.淺談我國地方性政府債務管理問題[J] .現代經濟信息，2015（05）：470.