淺析我國適用競爭中立原則的路徑選擇

劉金榮

摘要：競爭中立原則作為國際貿(mào)易新原則，其重要性日益凸顯。確立競爭中立原則是中國積極應(yīng)對國際形勢，適應(yīng)國內(nèi)改革的重要抉擇。因此，主動研究競爭中立原則在中國的運用具有重要的理論和實踐價值。但競爭中立具體制度的確定應(yīng)當(dāng)基于中國國情，不能向西方國家照搬照抄。通過上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行先行先試是值得肯定的有益探索，并在此基礎(chǔ)上提出在中國踐行競爭中立制度的初步構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：競爭中立原則；上海自貿(mào)區(qū)；經(jīng)濟(jì)法價值競爭中立原則最早由澳大利亞在二十世紀(jì)90年代提出。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，競爭中立原則已經(jīng)突破了國內(nèi)法的范疇，擴(kuò)展到國際法領(lǐng)域，引起了國際組織 OECD 的關(guān)注和深入研究。該原則的提出旨在為國有企業(yè)和私營企業(yè)創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境。在中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)實施競爭中立政策，一方面可加快上海自貿(mào)區(qū)與國際通行規(guī)則接軌，另一方面也可推動國有企業(yè)改革，提升國有企業(yè)效率和市場競爭力。

一、競爭中立原則概述

（一）競爭中立原則的含義

競爭中立作為規(guī)范競爭行為的原則性規(guī)范，目前尚無標(biāo)準(zhǔn)定義，當(dāng)下被大多數(shù)國家所接受的定義是由澳大利亞所給出的：“政府的商業(yè)行為不應(yīng)僅因其公有制地位而獲得比私營競爭更多的競爭優(yōu)勢”。OECD將競爭中立定義為：市場領(lǐng)域內(nèi)，各個經(jīng)營實體處于平等的競爭地位，不特別指向國有企業(yè)，企圖涵蓋市場中的多樣競爭實體。歐盟所倡導(dǎo)的競爭中立體現(xiàn)在《歐盟運行條約》106條中，即不管是國有企業(yè)還是私營企業(yè)的經(jīng)營活動都應(yīng)受到歐盟條約中的競爭原則約束，例外情形除外。而美國則將競爭中立定義為：“政府支持的商業(yè)活動不因其與政府的聯(lián)系而享有私營部門競爭者所不能享有的人為競爭優(yōu)勢”，該定義將澳大利亞定義中的“政府商業(yè)活動”擴(kuò)大至“政府支持的商業(yè)活動”。

目前關(guān)于競爭中立尚無標(biāo)準(zhǔn)定義，其內(nèi)涵實際上與各國具體的經(jīng)濟(jì)、制度環(huán)境和發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)，但各國對于競爭中立的基本內(nèi)涵已達(dá)成共識，即應(yīng)當(dāng)包括“國有企業(yè)與私營企業(yè)應(yīng)具有平等的競爭地位”。

（二）競爭中立原則的適用范圍

從競爭中立原則的定義中不難看出，之所以這一原則引起世界范圍的廣泛關(guān)

注，原因就在于國有企業(yè)得到許多私營企業(yè)沒有的競爭優(yōu)勢，這些優(yōu)勢包括稅收、融資等方面，這導(dǎo)致不能反映國有企業(yè)的真實經(jīng)營成本，難免造成生產(chǎn)及消費環(huán)節(jié)的扭曲。但實行競爭中立并不意味著所有的國有企業(yè)都應(yīng)參與競爭。事實上，有些公益性服務(wù)以獨家或壟斷性的方式供應(yīng)可能更有利于公眾。這就涉及到競爭中立的適用范圍問題。部分學(xué)者認(rèn)為競爭中立原則僅僅適用于進(jìn)行商業(yè)性運營的國有企業(yè)，而不適用于提供公益服務(wù)的國有企業(yè)；也有學(xué)者提出競爭中立原則的適用范圍應(yīng)當(dāng)是行政性壟斷中的行業(yè)性壟斷，業(yè)界大多贊同后者。

二、競爭中立原則的域外考察

（一）澳大利亞的競爭中立原則

1991 年 7 月，在一次特別首腦會議上，各洲的首腦一致同意實施一個更廣泛的、國內(nèi)統(tǒng)一的政策框架，被稱為國家競爭政策（NPC）。國家競爭政策包括六個重點改革方面，競爭中立原則是其中之一，成為規(guī)制政府企業(yè)經(jīng)營行為的重要規(guī)則，以便于政府企業(yè)在與私營企業(yè)在市場中能夠公平競爭。具體措施包括：①稅收中立，要求國有企業(yè)的商業(yè)行為要享受與其他市場競爭者相同的稅務(wù)減免。②信貸中立，要求國有企業(yè)不得因為其具有的優(yōu)勢地位對商業(yè)行為承擔(dān)比其他市場主體更低的信貸成本（利率）。③政策中立，要求國有企業(yè)的商業(yè)行為要與其他市場競爭者享受相同的政策環(huán)境。

（二）OECD制定的競爭中立原則

OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）強調(diào)，國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場上的地位是相同的，他們享有同樣的外部環(huán)境，在市場上公平的競爭。OECD鼓勵各成員建立“競爭中立政策架構(gòu)”，明確政府應(yīng)通過事前的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及事后的競爭監(jiān)督，降低甚至消除國有企業(yè)在競爭關(guān)系中之不當(dāng)優(yōu)勢，確保其競爭中立。OECD 總結(jié)了三種維持競爭中立的途徑：

第一，競爭評估。競爭主管機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過數(shù)據(jù)分析，評價擬定中的或現(xiàn)行的公共政策可能產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生的競爭影響，通過判斷其合理性，改變不合理的政策，提出不妨礙政策目標(biāo)的方案。

第二，競爭倡導(dǎo)。反壟斷機(jī)構(gòu)在競爭評估的基礎(chǔ)上，通過與其他政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和溝通，避免或減少政府行為對競爭的干預(yù)，制定和實施更加有利于公平競爭的政策和制度。

第三，事后救濟(jì)途徑。例如，通過適用競爭法，要求國有企業(yè)停止那些對競爭有不利影響的行動等。

（三）歐盟的競爭中立原則

歐盟各成員在競爭中立的問題上通常遵循歐盟法第106條的規(guī)定。該條款明確提出各種形式的企業(yè)的經(jīng)營活動都要受到歐盟條約中競爭條款的約束，國有企業(yè)也不例外，平等的享受政府的政策，包括資金的補貼和各種稅務(wù)減免政策等，平等的履行納稅義務(wù)。各成員國有義務(wù)及時向歐盟委員會報告其計劃采取的對任何企業(yè)的扶持措施，尤其是國有企業(yè)，歐盟委員會會仔細(xì)審查此類措施是否違反競爭中立的原則，并決定是否允許實施。

三、我國適用競爭中立原則的路徑分析

2013年8月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，此舉是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢，適應(yīng)我國發(fā)展形勢的一項重大戰(zhàn)略舉措，實現(xiàn)以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，為全國的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的適時設(shè)立與目標(biāo)定位為我國競爭中立原則的先行試點提供了理想的平臺。

（一）上海自貿(mào)區(qū)實施競爭中立必要性與可行性分析

踐行競爭中立原則是我國積極應(yīng)對當(dāng)下險峻的國際競爭形勢，適應(yīng)國內(nèi)改革所做出的必然選擇，因此在中國實現(xiàn)競爭中立具有必要性。上海自貿(mào)區(qū)作為中國二次改革開放的前沿陣地，是各項政策措施先行先試的排頭兵，承擔(dān)起為全中國提供可復(fù)制、可推廣的競爭中立經(jīng)驗更是義不容辭。

上海的國資改革以及自貿(mào)區(qū)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的投資準(zhǔn)入機(jī)制都為實施競爭中立原則創(chuàng)造了前提。上海自貿(mào)區(qū)主動對接國際貿(mào)易新規(guī)則，發(fā)布了國資國企改革20條，將國企的商業(yè)行為納入透明的監(jiān)管和審查流程，這有利于打破國企的利益藩籬，遏制國企的壟斷沖動。另外，建立了與新的外資準(zhǔn)入方式，對實施的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競爭檢測，使國有企業(yè)獲得的任何一項優(yōu)惠政策都置于公眾監(jiān)督之下，營造了公正透明的法制環(huán)境，為競爭中立的實施奠定了基礎(chǔ)，為我國形成可復(fù)制、可推廣的競爭中立制度創(chuàng)新模式提供有力支撐。

（二）競爭中立原則在我國的推進(jìn)模式

1、先行試點：境內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)

經(jīng)驗的缺乏決定了我們不宜立即全面大范圍實施競爭中立政策，先行試點非常必要。利用中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)這個理想的平臺來實施競爭中立政策，不斷總結(jié)競爭中立政策推行過程中出現(xiàn)的問題，積累經(jīng)驗，并且不斷探索競爭中立政策的體制改革。

2、逐步推廣：國內(nèi)全局性經(jīng)濟(jì)改革

在條件成熟的情況下，將中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)形成的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗應(yīng)用到全國，但是不能急于求成，要根據(jù)實際情況制定推廣競爭中立的方案，合理地掌控節(jié)奏，有計劃有步驟的按照一定層次逐步推進(jìn)。

3、對外輸送：多邊跨境自由貿(mào)易區(qū)

加人任何多邊跨境自由貿(mào)易區(qū)，競爭中立原則都會成為談判繞不開的一個實質(zhì)性問題。中國是負(fù)責(zé)任的世界大國，應(yīng)當(dāng)將通過自身改革努力探索出來的公平公正客觀合理的競爭中立原則按照國際貿(mào)易協(xié)定的談判規(guī)則要求進(jìn)行重塑向世界推送。

（三）以上海自貿(mào)區(qū)為樣本在我國踐行競爭中立原則的實踐路徑構(gòu)想

自由、公平的競爭是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，也是競爭中立的核心內(nèi)涵。上海自貿(mào)區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)改革的排頭兵，其金融改革以及踐行競爭中立制度的實踐會為在我國全面推行競爭中立制度提供有益借鑒。

1、審查、評估現(xiàn)有競爭法律（政策）的合理性

完善的法律是競爭中立原則順利推行的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)對上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合 OECD 對競爭中立規(guī)則提出的8項要求進(jìn)行評估，促進(jìn)國有企業(yè)政治行為與商業(yè)行為相分離，推進(jìn)金融全球化。此外，要建立競爭評估審查制度，首先要明確競爭審查的主體，根據(jù)我國《反壟斷法》第 9 條的規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，組織調(diào)查、評估市場主體競爭狀況，因此可將國務(wù)院反壟斷委員會確定為競爭政策的審查評估機(jī)關(guān)，對于現(xiàn)行的以及將要實行的與“競爭中立”相關(guān)的法律（政策）進(jìn)行審查，對符合競爭中立的準(zhǔn)予實施，對不符合條件的不予準(zhǔn)許并提出替代性的修正方案，通過競爭評估制度的確立，為競爭中立的順利推行提供適宜的法律大環(huán)境。

2、明確競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)

健康有序的競爭秩序需要強有力的監(jiān)管和執(zhí)法作為后盾。我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要集中于商務(wù)部、 發(fā)改委和工商行政管理局等部門，但其具體分工并不清晰，存在很多模糊性，而且彼此之間缺乏溝通，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致監(jiān)管空白的出現(xiàn)。自貿(mào)區(qū)反壟斷工作聯(lián)席制度和信息共享制度的確立為這一局面的改善提供了契機(jī)，即在進(jìn)一步明確商務(wù)部、工商部門以及發(fā)改委的分工的基礎(chǔ)上，構(gòu)建監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，加強競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，將競爭政策和理念內(nèi)化于行業(yè)監(jiān)管過程中，是行業(yè)監(jiān)管者成為競爭機(jī)構(gòu)的有力助手和合理延伸。

3、完善競爭中立的配套制度，確立競爭投訴機(jī)制和明確的適用除外制度

違反競爭秩序的投訴機(jī)制在上海自貿(mào)區(qū)反壟斷的三大《辦法》中均有所體現(xiàn)，將該制度作為反壟斷執(zhí)法的配合制度在自貿(mào)區(qū)內(nèi)施行，效果良好，可將其推廣至全國。 此外，競爭中立并不排斥政府干預(yù)，但是應(yīng)當(dāng)將政府干預(yù)控制在合理的范圍內(nèi)，畢竟國有企業(yè)不可避免地在一定程度上承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)振興的職能，因此確定明確的適用排外制度是實現(xiàn)維護(hù)公平的競爭秩序與保護(hù)國家利益平衡的明智抉擇。

4、擴(kuò)大金融服務(wù)行業(yè)的開放程度，提供良好的金融環(huán)境

探索在金融行業(yè)適度引入競爭，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融、普惠金融等新興金融業(yè)態(tài)在競爭中立思想的指導(dǎo)下健康發(fā)展，即在不斷推進(jìn)人民幣國際化的過程中伺機(jī)為民營資本和外國資金進(jìn)入金融行業(yè)提供契機(jī)，并借助于金融改革改變我國借貸環(huán)境，助力我國實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、結(jié) 語

競爭中立原則的核心內(nèi)容確保市場主體之間的公平競爭，其在全球范圍內(nèi)逐漸為理論和實務(wù)界所深入研究。盡管競爭中立理念在我國并未普及，也并未像 OECD 一樣建立起競爭中立制度框架，但是從根本上講，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和競爭中立原則的內(nèi)涵在很大程度上是一致的?，F(xiàn)在我國改革進(jìn)人攻堅期和深水區(qū)，改革的復(fù)雜性、艱巨性和風(fēng)險挑戰(zhàn)都前所未有。我們必須要以強烈的歷史使命感和責(zé)任感，堅定不移地推進(jìn)改革。故此，我國應(yīng)當(dāng)及時推行競爭中立原則，來完善政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)造一個更為公平的市場競爭環(huán)境，從而促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、持續(xù)、高效和健康發(fā)展。（作者單位：延邊大學(xué)法學(xué)院）

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