農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境污染治理問題及對策探究

劉文娟

摘要：“十三五規(guī)劃”中生態(tài)環(huán)境問題日益受到社會廣泛的關(guān)注，習(xí)近平總書記在“十三五規(guī)劃”中重點強調(diào)要綠色發(fā)展：山更綠，水更清。近年來新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)境問題日益突出，環(huán)境污染是否得到有效治理，將會關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，小康社會的全面建成，因此，深入研究農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境污染問題是構(gòu)建社會主義和諧社會和深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。本文就農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遇到的新的環(huán)境污染治理問題找出原因并思考對策，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供參考價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；產(chǎn)業(yè)；環(huán)境；污染；發(fā)展十八屆三中全會的召開是我國治理理念轉(zhuǎn)變的標志，提出改革總目標為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)有的政府一元治理模式由于其自身的缺陷已經(jīng)無法滿足城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的農(nóng)村環(huán)境污染問題。自改革開放以來，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展變化，大批污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村工業(yè)污染日益嚴重，農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工，農(nóng)地銳減，農(nóng)產(chǎn)品需求遞增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生巨大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染加重。我國在經(jīng)歷大規(guī)模城鎮(zhèn)化進程中遭遇了諸如自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題。因此，必須引入政府多元治理模式來彌補一元化的不足，構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)村環(huán)境污染治理體系。

農(nóng)村環(huán)境污染治理屬于公共治理的范疇，即其治理的主體包括政府、農(nóng)民群眾、社會組織等所有利益相關(guān)者；客體即治理的對象是與農(nóng)村有關(guān)的各種生產(chǎn)、生活和工業(yè)污染。它指人們?yōu)楦纳妻r(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，綜合采取各種措施，對農(nóng)村現(xiàn)有的自然環(huán)境、居住環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境進行整治和修復(fù)，并從源頭上進行環(huán)境保護的一切活動的總和。治理的目標就是要通過各個主體的交流與合作，實現(xiàn)利益的最大化；治理的方式，注重要求各主體建立在自愿、平等基礎(chǔ)上的互動，依靠群眾的力量來實現(xiàn)治理的有效性。

我國農(nóng)村環(huán)境污染治理存在問題的原因分析：

一、環(huán)境自身的外部性和“搭便車”現(xiàn)象

外部性，是指個體的行為對其他個體產(chǎn)生了負面影響，卻沒有因此而承擔(dān)相應(yīng)成本的情形。[1]環(huán)境保護具有很強的正外部性，我們知道，環(huán)境治理與環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護行為能夠給置身于其間的企業(yè)和居民帶來清新的空氣、優(yōu)雅的環(huán)境等。但是，清新的空氣、優(yōu)雅的環(huán)境是具有集體消費和公共消費性質(zhì)的產(chǎn)品，即在技術(shù)上它們是很難排除其他人在不付費的情況下參與消費的，這就產(chǎn)生所謂的“搭便車”問題?！按畋丬嚒眴栴}的存在，將使環(huán)境保護者無法因給他人提供了好處而獲得相應(yīng)報酬。其結(jié)果就是在市場機制中環(huán)境保護作為具有外部性的公共產(chǎn)品，其供給量經(jīng)常嚴重不足，有時甚至出現(xiàn)供給量為零的情況。[2]更有甚者，部分農(nóng)民和企業(yè)由于環(huán)保責(zé)任意識太差，又因“搭便車”問題未得到高度重視和有效解決，因此，農(nóng)村薄弱的承載力受到各種各樣污染問題的沖擊。農(nóng)民和企業(yè)都為追求自身短期利益而不加節(jié)制的對環(huán)境造成破壞。

二、政府缺乏系統(tǒng)的政策和體制

（一）農(nóng)村環(huán)境治理體制不合理，政府職能劃分不清

農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通、工商等多個部門，政出多門，至今各農(nóng)村地區(qū)尚未建立健全統(tǒng)一管理機制，相關(guān)部門工作職能相互交叉，缺乏總體的統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)村環(huán)境的保護治理工作難以全面協(xié)調(diào)有序的進行。其中，城市、農(nóng)村的生產(chǎn)生活垃圾和工業(yè)企業(yè)所造成的污染對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞情況和相應(yīng)的治理舉措等都由分管環(huán)境的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)主管，然后由該領(lǐng)導(dǎo)分管的相應(yīng)職能部門負責(zé)具體實施。正因如此，職能不清問題相伴而生，各相應(yīng)部門都有環(huán)境治理權(quán)，但又可以不直接擔(dān)負責(zé)任，從而極易造成多頭管理與無人負責(zé)并存的局面?？h級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級相關(guān)機構(gòu)、部門之間互相尋租互相推諉，“一直在治理，從來未改善”真實寫照了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中環(huán)境污染治理的尷尬情形。

（二）政府盲目追求短期GDP忽略環(huán)境問題

農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的興辦可以為當(dāng)?shù)卣鉀Q農(nóng)村部分剩余勞動力的就業(yè)問題，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入還可以提高政府官員政績等等，然而GDP增長率一直是評價政府官員政績的一個不成文的標準，這就使得農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的建立不僅體現(xiàn)了各企業(yè)老板追求利潤最大化而且混雜了當(dāng)?shù)卣纳鐣l(fā)展目標，從而導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)為追求一時的經(jīng)濟發(fā)展速度不惜違背可持續(xù)發(fā)展規(guī)律。對于這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一手扶持下發(fā)展起來并為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造財政收入的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)，政府官員們對企業(yè)的污染更多地采取放任自流的態(tài)度，甚至對污染嚴重的企業(yè)變相的采取開綠燈的舉措。結(jié)果就是，經(jīng)濟建設(shè)取得的“輝煌成就”是以生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞為代價，可持續(xù)發(fā)展受到極大打擊。

（三）工業(yè)布局缺乏有效的行政管理和合理的布局規(guī)劃

由于受到技術(shù)和經(jīng)濟水平的限制，在農(nóng)村中家庭作坊式生產(chǎn)方式仍占有相當(dāng)比重，這種生產(chǎn)方式分布分散，數(shù)量眾多，并呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征。在20世紀末期，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，有80%的企業(yè)分布在自然村中，形成不同的“村中廠”。雖然近年來農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)互為依托，布局狀況得以改善，但企業(yè)之間的集聚效應(yīng)應(yīng)沒有明顯提高。農(nóng)村工業(yè)化的就地性明顯，在布局上依然出現(xiàn)分散化程度很高的局面。作坊式生產(chǎn)方式中生產(chǎn)戶通常規(guī)模較小，技術(shù)力量單薄、產(chǎn)品技術(shù)含量低，收益低，對污染處理的資金不足。因此其技術(shù)落后、設(shè)備簡陋、能源材料消耗高，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢物、廢水、廢氣任意排放的現(xiàn)象普遍。

（四）農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人，注重經(jīng)濟利益忽視環(huán)境污染

我國目前普遍存在公眾對環(huán)境問題認識不到位、重視程度不足的現(xiàn)象，特別是農(nóng)民文化水平低，生態(tài)環(huán)保素質(zhì)低下，盡管現(xiàn)在環(huán)境問題日趨嚴重，大部分農(nóng)民仍認為這是國家和政府的事情，與自身無關(guān)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平差距不斷擴大，再加長期缺乏正確的引導(dǎo)和農(nóng)民自身認識不足的原因，為了早日脫貧致富，農(nóng)民往往只是著眼于近期的經(jīng)濟利益而忽視長遠發(fā)展的利益。一些村民由于利益的驅(qū)動，加之缺乏可持續(xù)發(fā)展意識，缺乏環(huán)境因素的考量，片面追求經(jīng)濟活動收益最大化。近年來，也出現(xiàn)部分村民環(huán)保意識與環(huán)保行為不一致的現(xiàn)象：一方面，由于牽涉到切身利益，周邊生態(tài)環(huán)境的惡化令其意識到環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境保護的重要性；另一方面，在涉及到自身經(jīng)濟利益時，又往往以犧牲環(huán)境為代價。[3]例如，面對在當(dāng)?shù)亟⒌奈廴酒髽I(yè)，部分農(nóng)民明知污染嚴重，但通過高額的土地承包費與低收益的農(nóng)作物生產(chǎn)對比，農(nóng)民愿意出讓土地建廠，而且為了相對高額的工資，不顧身體健康前去工廠打工。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境污染治理的相應(yīng)對策

（一）完善法律法規(guī)，嚴格農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法過程

對生態(tài)環(huán)境進行依法保護，減少人類活動對環(huán)境造成破壞，是中國特色社會主義建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容。“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！盵4]這是十八屆三中全會上提出的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。在法規(guī)和制度的完善方面仍然有待加強，修改像污染物排放等方面的不合理的法規(guī)標準；在法律法規(guī)的執(zhí)行方面，我們更是需要提高，做到有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究，嚴格落實十八屆五中全會提出的省以下環(huán)保機構(gòu)檢測檢查執(zhí)法垂直管理制度；在法律意識方面，需要通過提高全民的法治觀念來減少無意識的環(huán)境違法行為和加強對破壞資源與環(huán)境的違法犯罪行為的監(jiān)督。各地方政府和相關(guān)部門以及企業(yè)在制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)相關(guān)項目時，需要真正將環(huán)境因素納入考量范圍，嚴格按照環(huán)境保護標準進行。

（二）將環(huán)境保護納入干部考核機制

提高生態(tài)保護指標在官員政績考核中的量化權(quán)重，使各級政府官員能夠真正重視生態(tài)農(nóng)村的建設(shè)。制定不同等級的考核標準，依據(jù)地區(qū)環(huán)境類型、環(huán)境客觀條件以及對環(huán)境保護的責(zé)任的不同，對政府官員和基層干部制定公平合適的考核標準。[5]根據(jù)十三五的規(guī)劃建議，建立能夠覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，健全環(huán)境信息公布制度，建立和完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，通過扎緊制度的籠子更好地保證天藍地綠水清。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進適度規(guī)模經(jīng)營

把農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為防治農(nóng)業(yè)面源污染的根本出路，大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以取代資源消耗型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)；實行因地制宜的適度規(guī)模經(jīng)營以取代分散到戶的經(jīng)營模式，發(fā)揮種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場的引領(lǐng)作用，鼓勵農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織；為較大規(guī)模農(nóng)場和農(nóng)莊提供發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)方面的技術(shù)支持，以此提高農(nóng)業(yè)投入品的利用效率及農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用率；通過社會化服務(wù)推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的的規(guī)?；藴驶颓鍧嵒?，實現(xiàn)合作式、托管式、訂單式服務(wù)等生產(chǎn)形式，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

（四）嚴格整頓農(nóng)村工業(yè)，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)

依據(jù)2015年正式實施的“史上最嚴厲”的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，依法嚴格整頓農(nóng)村工業(yè)污染問題嚴重的工廠，充分發(fā)揮治理污染的“鋼牙利齒”，對重化工等污染嚴重的工業(yè)企業(yè)采取“按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)限?！钡葘嵅?。另外，統(tǒng)一規(guī)劃布局，徹底改變“村村點火，村村冒煙”的工業(yè)布局分散景象。進行環(huán)境的系統(tǒng)規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)布局，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效利用。建立工業(yè)園區(qū)以集中管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及改善環(huán)境污染問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)進行合理選址，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)空間集中程度越高，越能減少企業(yè)建廠的成本，而且使資源得到優(yōu)化配置。集中監(jiān)督控制園區(qū)內(nèi)高污染企業(yè)，利用污染治理的規(guī)模效應(yīng)節(jié)約分散治理成本，并轉(zhuǎn)化為企業(yè)自己的經(jīng)濟效益，從而提高企業(yè)污染防治的積極性。

（五）改善農(nóng)村環(huán)境，加強輿論引導(dǎo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要與各村支部做好農(nóng)村生活環(huán)境改善工作，讓各個村落形成鄉(xiāng)村文明、整潔有序的場景布局，使農(nóng)民在生產(chǎn)增收、享受良好生活環(huán)境的同時強化環(huán)境保護的意識。屆時政府以各式媒體為工具，充分利用報紙、廣播、電視、新媒體等途徑，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治的科學(xué)普及、輿論宣傳和技術(shù)推廣，讓社會公眾和農(nóng)民群眾認清農(nóng)村污染的來源、本質(zhì)和危害。以科學(xué)普及和技術(shù)推廣為手段，大力宣傳農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的意義，推廣普及化害為利、變廢為寶的清潔生產(chǎn)技術(shù)和污染防治措施，讓廣大群眾理解、支持、參與到農(nóng)業(yè)面源污染防治工作。以農(nóng)村資源環(huán)境信息和數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)為平臺，建立完善農(nóng)村資源環(huán)境信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)發(fā)布平臺，推動環(huán)境信息公開，及時回應(yīng)社會關(guān)切的熱點問題，暢通公眾表達及訴求渠道，充分保障和發(fā)揮社會公眾的環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督作用。采取生態(tài)文明教育培訓(xùn)等措施，切實提高農(nóng)民節(jié)約資源、保護環(huán)境的自覺性和主動性，為推進農(nóng)村污染防治的公眾參與創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。（作者單位：湖南師范大學(xué)）

參考文獻：

[1]肖焰.論地方政府與中央政府在治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染中的作用整合[J].前沿論壇，2005， （6）.

[2]肖焰.論地方政府與中央政府在治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染中的作用整合[J].前沿論壇，2005， （6）.

[3]余澤娜.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題探析[J].前沿，2010， （1）.

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[5]余澤娜.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題探析[J].前沿，2010， （1）.