“一帶一路”背景下民間資本參與鐵路PPP項目的理論研究

王丹++王麗婭++劉交交++葉欣

摘要：在“一帶一路”戰(zhàn)略實施中，基礎設施建設必須先行，但其的融資規(guī)模巨大，公共財政無法承擔。而PPP模式不僅能夠將民間資本引入到基礎設施建設中，拓寬融資渠道，緩解公共財政的壓力，還能提升基礎設施建設和運營的水平。鐵路作為“一帶一路”戰(zhàn)略中基礎設施建設的重要一部分，該文章研究民間資本進入跨國鐵路建設和運營的理論依據，為鐵路PPP項目的實施提供可行性參考。

關鍵詞：一帶一路；PPP；鐵路行業(yè)

一、鐵路的公共性分析

物品的公共性決定了其由誰提供，純公共物品一般由公共部門提供，而私人物品可由市場提供。經濟學一般將鐵路界定為公共物品，具有非排他和非競爭的屬性。但是，隨著經濟、技術的發(fā)展，鐵路的屬性逐漸演變?yōu)椴糠指偁幒筒糠峙潘?，部分領域甚至可以完全私有化，這為民間資本的進入提供堅實的理論依據。

基于公共產品非競爭性和非排他性這兩大屬性，分析鐵路基礎設施和鐵路運輸服務的公共性，研究民間資本在鐵路行業(yè)具體的投資范圍。參照世界銀行對各主要基礎設施設置的市場化指標，我們可以將該指標體系引用于鐵路行業(yè)，以數(shù)字化衡量鐵路行業(yè)各環(huán)節(jié)的市場化程度，為民營資本進入鐵路行業(yè)何種業(yè)務環(huán)節(jié)提供參考。市場化指標是基于市場競爭的潛力、物品的公共性、資本回收可能性、公共服務義務以及外部性五個方面的綜合指標，將每個方面對可市場化的影響程度分為三類并分別賦值，即適宜市場化賦值為3，基本適宜市場化賦值為2，不適宜市場化賦值為1；然后將五個方面的得分加總再算出平均數(shù)，即為衡量可市場化程度的市場化指數(shù)。基于上述市場化指數(shù)計算方法，建立鐵路行業(yè)市場化指數(shù)。如下表：

表一鐵路行業(yè)不同部門市場化指數(shù)鐵路行業(yè)

市場化指標鐵路基礎設施鐵路運輸服務鐵路路基車站鐵路客運鐵路貨運市場競爭的潛力1133物品的公共性2233資本回收可能性3333公共服務義務2222外部性2222市場化指數(shù)222.62.6資料來源：根據世界銀行《1994年世界發(fā)展報告：為發(fā)展提供基礎設施》數(shù)據整理。

市場化指數(shù)愈高，越接近私人物品，民間資本進入的可能性就越大，反之，越接近公共物品，應由公共部門提供。由表可以看出，鐵路行業(yè)所列舉部門的市場化指數(shù)都是介于2與3之間的，說明都適合采用PPP的模式來完成相關建設和提供相關服務，這為PPP模式的使用提供理論依據；從鐵路行業(yè)的內部來看，鐵路行業(yè)不同業(yè)務環(huán)節(jié)的公共物品屬性是不同的，鐵路基礎設施的市場化程度是弱于鐵路運輸服務的，說明鐵路運輸服務的私人物品屬性相對比較強，更適合采用公私合作的模式即PPP模式來提供。

二、PPP模式的理論分析

（一）PPP模式的定義?；诟鲊鴮PP的定義研究，從廣義上來說，PPP模式指公共部門和私人部門為提供公共產品或者服務而建立的各種合作關系；從狹義上來說，PPP模式是一系列項目融資模式的總稱，包括BOT、TOT等多種融資模式（王灝，2004）。

（二）PPP模式的分類。PPP模式分類多樣，根據世界銀行、聯(lián)合國培訓研究院以及歐盟委員會的分類方法，結合我國PPP應用的實際情況，本文將PPP分為三大類、六小類，PPP分類如結構圖所示，三種類型中公共部門和私人部門在權責分配等方面有所不同。圖一PPP模式分類結構

外包類項目一般是由公共部門投資的，私人部門負責完成整個項目中的一項或者幾項任務，比如模塊式外包中的服務外包和管理外包，一般是公共部門委托私人部門代為提供某種公共服務或者代為管理某種公共設施。而外包類的收益分配機制一般是私人部門通過公共部門付費獲得收益，相應地，私人部門承擔較小的風險。

特許經營類PPP項目私人部門需要部分投資或者全部投資，與公共部門共擔風險、共享收益。私人部門通過參與公共部門的公開招投標獲得特許經營權，競標成功后與公共部門簽訂特許經營合同來確定收益分配機制、特許經營期等。特許經營類的收益分配視項目的具體收益情況而定，一般在特許經營合同中會設定預期的收益，如果實際收益未達到預期，政府會給予私人部門一定的補償，如果實際收益高于目標收益，私人部門需要向共部門支付費用。在合同期滿后，公共部門會收回項目的所有權或者使用權。

私有化類項目一般由私人部門承擔全部投資，政府履行監(jiān)管職責。私人部門獲得永久所有權或經營權，私人部門通過向用戶收取使用費獲取投資回報，所以承擔的風險比較大。

三、PPP模式在鐵路建設中應用的SWOT分析

（一） 優(yōu)勢（strength）分析

1、有利于政府職能的轉變，降低財政壓力。鐵路建設需要投入大量的人力物力和財力，給財政預算帶來了巨大壓力。PPP模式不僅可以讓政府減輕財務預算的壓力，更重要的是可以使得政府從執(zhí)行的角色轉變?yōu)楸O(jiān)管的角色，加強對鐵路項目各方面的監(jiān)管。

2、使得投資方式和投資主體多元化。私人部門的參與，可以為政府部門提供更多的資金和技術上的支持，促進了投融資體制的改革。同時，私人部門的參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗，私人部門和公共部門可以互相利用雙方的優(yōu)勢，構建互利共贏的局面。

3、有利于降低和分散風險。由公共部門與私人部門共同合作，可以保證資金流的連續(xù)進而降低鐵路項目的風險，另外，兩個部門互擔風險有利于分散項目的風險。由于承建商與投資商分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了政府的風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。

（二） 劣勢（weakness）分析

1、私人部門參與項目的意愿不足。由于鐵路的公共性以及鐵路項目的特點使得鐵路項目的風險比其他項目高，投資周期較長，且由于鐵路項目具有公益性，盈利性會較弱。對于以利潤最大化為主要目標的私人部門來說吸引力較小。

2、使得政府對項目的控制力降低。在之前，政府部門一直是鐵路建設項目的投資和管理主體，但是引入PPP模式后，鐵路建設項目使得私人部門介入鐵路項目的建設和經營。由于私人部門與政府部門追求的目標不同，且當前的監(jiān)管機制的不完善，可能會使得項目的發(fā)展進程與政府部門的計劃不一致。

3、PPP模式及其介入路徑的選擇難以抉擇。據前文所述，PPP模式有多種，其具體方式之間也是各有利弊，且一個鐵路項目的所有階段不一定都適合使用PPP模式。若在具體方式上或者介入路徑上選擇失誤，會產生一系列后期問題，諸如資金短缺，工程質量差，管理效率低下，工程無法預期完成等。與此同時利益主體間的博弈和信息不對稱往往不能形成帕累托最優(yōu)。

（三） 機會（opportunity）分析

1、國際環(huán)境為PPP模式在基礎設施領域的應用提供了廣闊的空間?！耙粠б宦贰钡奶岢鍪沟酶鲊g的聯(lián)系越來越緊密，其中交通基礎設施的互聯(lián)互通是“一帶一路”重要的戰(zhàn)略支點，且中國在鐵路建設方面有著豐富的經驗和人才儲備，這些都為跨國鐵路的建設帶來了良好的契機。

2、國家政策為PPP模式提供了有力支持。2015年3月，國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行為推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作（PPP），要求各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革部門高度重視推進PPP工作，認真好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調及跟蹤指導，并加強PPP項目庫建設。

（四） 威脅（threats）分析

1、法律體系不健全，運行PPP模式的保障不足。健全的法律體系，可以為順利開展PPP模式提供有效的保障，不僅能夠讓相關主體強化合同和契約觀念，而且可以約束地方政府的行為，避免政策朝令夕改和執(zhí)行力度不夠等現(xiàn)象的發(fā)生，打消私人企業(yè)的顧慮，同時可以有效利用“一帶一路”機遇，促進國與國之間在基礎設施建設方面的合作。但是，目前國內對于PPP模式應用的相關法律建設不夠全面，使得PPP模式的應用風險高，成功率低。

2、激勵政策和盈利模式欠缺。有效的激勵政策能提高私人部門的參與積極性和建設經營中的效率。由于目前各種激勵政策尚不健全，在鐵路項目的整個運營過程中，給予私人企業(yè)的稅收優(yōu)惠和財政補貼不夠完善。另外，目前的PPP項目的盈利模式沒有完善的方案。這些原因均導致私人部門對PPP模式的興趣不濃。

四、總結

如前文所述，雖然PPP模式在鐵路建設項目的應用中存在著一定的劣勢和威脅，但是這些都是可以通過一系列政策和措施來解決的，因此，鐵路PPP項目的實施具有非常高的價值。（作者單位：廣東外語外貿大學）

參考文獻：

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