鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心問題研究及實踐

溫淑芳

（重慶市開縣郭家鎮(zhèn)鎮(zhèn)村建設管理所 重慶開縣 405400）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心問題研究及實踐

溫淑芳

（重慶市開縣郭家鎮(zhèn)鎮(zhèn)村建設管理所 重慶開縣 405400）

城鄉(xiāng)規(guī)劃中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是不可或缺的一個內容，其結合了時代發(fā)展的趨勢，核心工作在于能夠對傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分隔局面進行打破，以便更好的促進區(qū)域城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行分析時，要遵循具體問題具體分析的原則，根據區(qū)域的文化特色、人口分布、發(fā)展方向、功能分布等情況進行總體規(guī)劃。本文則簡要的探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃核心問題并為相關實踐提供一定的參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；總體規(guī)劃；核心問題；研究實踐

1 引言

鎮(zhèn)域總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用在現行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體系中，占據著十分重要的作用，前者對于城鎮(zhèn)的建設以及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展有著重要的推動作用，更是主要依據所在，而后者則能夠為日常的用地審批以及土地管理提供相應的法定依據。目前正在實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃還存在諸多問題，需要加以分析、探討。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心問題

2.1 建立統(tǒng)一的基礎數據平臺，有效落實市級總體規(guī)劃的目標

“兩規(guī)合一”的基礎在于能夠有效對現狀調查狀況以及規(guī)劃信息進行共享。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制的相關需求，建立一個較為統(tǒng)一的基礎數據平臺，能夠有效的將以下幾點信息進行集合，并將其集成到一個平臺中，主要信息包含有：①經濟社會；②重要設施；③資源環(huán)境；④地形圖；⑤二調土地利用現狀圖；⑥影像圖；⑦相關規(guī)劃和重大建設項目信息，并將這些信息都集成到一個平臺上，以便為土地規(guī)劃以及城鄉(xiāng)項目規(guī)劃提供相應的資源共享的平臺。另外，按照城市的整體規(guī)劃以及土地利用的總體規(guī)劃的相關要求，在啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃初期，要對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總人口、城鎮(zhèn)的人口、耕地以及基本的農田、建設用地（包括建設用地內部結構）等控制指標，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行酮體規(guī)劃編制提供相應的指導。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制項目組根據實際調查情況和規(guī)劃方案對分解的目標進行修正，提出相應的反饋意見，并通過技術綜合組對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的統(tǒng)籌進行平衡。為了有效實現上下聯動，則可以通過自上而下的分解方式以及反饋方式，既確保了市級總體規(guī)劃目標的落實，又實現了總體調控與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求的協調一致。具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃體系如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖

2.2 統(tǒng)一劃定城鎮(zhèn)擴展邊界，引導人口和產業(yè)集聚

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃要求鎮(zhèn)域用地規(guī)劃圖和鎮(zhèn)域土地利用總體規(guī)劃圖統(tǒng)一劃定城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界。該邊界劃定的主要作用為：①體現了剛性與彈性的結合。其是長時間內城鎮(zhèn)擴展的理性發(fā)展邊界，在此擴展邊界內應按照土地利用的整體規(guī)劃中既定的城鎮(zhèn)建設用地的指標對規(guī)模邊界進行規(guī)定。調整規(guī)模邊界時則需要按照實際的實施情況進行調整，這樣既控制了城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模，又給予了城鎮(zhèn)拓展方向一定的靈活性。②體現了集中布局思想。在擴展邊界以外，原則上智能對能源、交通、水利以及軍事進行單獨的選址的項目建設進行安排。在控制住宅、工業(yè)以及公共設施項目的分散選址時，為了有效對城鎮(zhèn)的無序擴張進行控制，對自然生態(tài)資源進行保護，則需要不斷擴展邊界，并對擴展邊界進行管理。③擴展邊界內應進行土地管理制度的創(chuàng)新。對邊界內由于建設城鎮(zhèn)需要占用農村集體土地的，要實行統(tǒng)一的土地征收轉用；對于那些處于裸展邊界內的農民還建地也應該具備統(tǒng)一的土地征收手續(xù)，以便擴展邊界內建設用地能夠逐漸走向國有化發(fā)展的道路。

2.3 統(tǒng)一劃定生態(tài)保護底線，分類處理

為了能夠有效的對土地利用總體規(guī)劃規(guī)模進行控制，并有效緩和城鄉(xiāng)規(guī)劃元氣用地布局之間存在的矛盾，則可以在禁建區(qū)域內以及已經建成的相互不干擾的城鎮(zhèn)用地進行規(guī)劃，所以，在空間管制上，兩規(guī)的主要矛盾集中在禁建區(qū)的內涵以及如何處理禁建區(qū)內已批以及已建項目上。維系城市生態(tài)的安全最為根本的生態(tài)保護區(qū)域就是禁建區(qū)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃對禁建區(qū)的內涵進行了統(tǒng)一，對完全一致的生態(tài)保護地線進行了統(tǒng)一的規(guī)定，并有效制定了統(tǒng)一的禁建區(qū)管制規(guī)則。需要注意的是，禁建區(qū)是能夠建設基礎設施、農業(yè)設施、風景旅游等，其他建設項目禁入。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題

跟過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃比起來，現階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃無論是在內容上還是實際規(guī)劃中所包含的組件，跟過去相比都要高出很多，也更為詳細?？偟膩碚f，現階段我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要存在著以下幾點問題：

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏一定的實用性

現階段在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中實行的指標都是按照自上而下進行控制的，而自上而下的指標控制在對耕地的占用控制方面具有一定的強制性，能夠有效的解決某些地方盲目的擴大建設占用耕地的問題。然而此類規(guī)劃指標中，將第一輪的規(guī)劃作為基數，更注重對耕地以及糧食安全的保護，未能夠合理的考慮到經濟快速發(fā)展中實際以及各類指標在分配過程中存在的不合理問題，以致于難以實施的到位，需要對局部的調整頻率進行大幅度的調整。計劃利用土地以及規(guī)劃土地利用時未能夠做好配套，計劃對需要的控制作用不夠明顯，使得規(guī)劃出現架空，計劃出現失控。此外，現行規(guī)劃跟其他規(guī)劃之間未能夠協調的進行銜接，尤其是未能夠跟城鎮(zhèn)規(guī)劃同步進行，甚至出現交叉矛盾的情況，致使經濟建設過程中規(guī)劃調整和依法用地的極大困難。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃過程中最為常見的一個問題就是臟亂差，其也是最不易處理的問題之一，主要表現在產業(yè)布局的比較分散，公共設施比較落后。并且在實際規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，未對監(jiān)督的主體進行明確，建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)過程中可操作性差，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的整體質量以及水平都比較低。并且未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行全盤的統(tǒng)籌，導致生活區(qū)以及生產區(qū)出現混雜的情況。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏中心

盡管我國的城市化進程速率越來越快，然而許多地區(qū)的城市化水平仍需要不斷提高，鄉(xiāng)村集中了80%的人口，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展形成了一定的阻礙。而有些地方不但城市化進程不夠迅速，建設的規(guī)模也不夠大，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射跟集聚的實際作用比起來也不夠大，最終難以充分發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能效益。

3.4 沒有突出地方特色

較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然景色以及人文風光都比較美麗，其是當地經濟能夠很好發(fā)展的出發(fā)點。然而較多的地區(qū)未采用統(tǒng)一的模式進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，使得制式規(guī)劃下鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠相同的分布，具有相似的建設風格，并未能將地域特色突現出來。

3.5 盲目規(guī)劃，不重環(huán)境

跟城市的企業(yè)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染的治理能力十分的欠缺，尤其是鎮(zhèn)區(qū)對于污水排放的處理以及缺乏完備的垃圾處理設施，使得較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未建立污水處理廠以及垃圾處理廠，環(huán)境受到的污染非常的嚴重，農民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力也會大大降低，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經濟的可持續(xù)發(fā)展有著十分嚴重的制約。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃策略

4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃相協調

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身規(guī)模較小，擁有的資料較少，因此，在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，編制的各項規(guī)劃業(yè)務不夠詳細。跟大中城市不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是先做好各項專項規(guī)劃工作，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體建設活動進行指導，所以，具有較差的可操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的效果也就較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃相協調是指在特定時空域內（規(guī)劃近期和遠期及規(guī)劃確定的區(qū)域），兩個規(guī)劃系統(tǒng)各構成要素之間隨時間發(fā)展不斷演化，并遵循一定的程序，從而逐漸達到兩種規(guī)劃間整體最優(yōu)的狀態(tài)。

4.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體制

進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的人員要不斷對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體制進行創(chuàng)新，并對規(guī)劃編制以及管理程序進行理順，以便更好的推行小鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟村莊管理中心的下移。對小鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人員進行設立時，要不斷對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體制進行創(chuàng)新，積極調動村鎮(zhèn)居民的參與積極性，使其能夠參與到村鎮(zhèn)規(guī)劃中來，不斷對審批監(jiān)督制度進行規(guī)范，從而有效建立一支素質過硬的村鎮(zhèn)規(guī)劃監(jiān)督隊伍。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域進行規(guī)劃時，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展進行規(guī)劃，以便在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中能夠充分將都市化的承接工作做到位，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地規(guī)劃以及產業(yè)規(guī)劃。

4.3 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中心

如果在小城市規(guī)劃中將所有的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)都納入其中，顯然不夠實際，所以，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行總體規(guī)劃時要選定好具備條件的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并圍繞此鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行活動的開展，并立足實際，合理的擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，并實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遷并工作，減少不必要的層次，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體布局更加的科學，數量更加的合理，規(guī)模更加的適度，開發(fā)更為有序，實現以中心鎮(zhèn)帶動一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的廣大農村地域整體發(fā)展，以便農村的現代化建設能夠走向規(guī)?；?、集約化以及內涵化的發(fā)展道路。

4.4 注重突出地方特色

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行總體規(guī)劃時，要對小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色景觀進行規(guī)劃，不但要對本地的實際發(fā)展情況進行尊重，且要跟當地的自然、歷史以及文化等內容進行尊重，創(chuàng)建更為優(yōu)美、和諧的人居環(huán)境的同時，能夠有效的提高小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的品味。在實際規(guī)劃過程中，要注重營造具有特色的設計氛圍，有效的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)個性遺失的現象規(guī)避掉，強化并保護好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然環(huán)境，特別是要發(fā)揮自然要素的實際優(yōu)勢，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設，形成風貌獨特的鄉(xiāng)鎮(zhèn)景觀。

4.5 保護環(huán)境，促進社會的協調發(fā)展

建設新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要目的就在于能夠對居民的工作生活環(huán)境進行有效的改善，所以，建設過程中堅決不能夠以破壞環(huán)境為代價，嚴格對那些能夠對環(huán)境產生破壞以及危害的因素加以控制，主要包含環(huán)境污染、水土流失、交通惡化、社區(qū)干擾、文化毀損、景觀雜亂等因素。同時，積極對廢氣、廢水、廢渣進行治理，防止環(huán)境負荷會超過環(huán)境的容量，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)與資源、環(huán)境、生態(tài)的協調發(fā)展。

5 結語

總而言之，為了有效確保規(guī)劃能夠順利的得到推進，需要有強有力的組織以及合理的技術作為支撐，并且有效結合上下聯動以及多方協調的方式，以便確保規(guī)劃更具可實施性，為管理合一奠定基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃在發(fā)揚城鄉(xiāng)規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地空間布局長處的同時，也吸納了土地規(guī)劃在基本農田保護、農田地專用控制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地擴展便捷管理等方面的理念，為下一步實施綜合管控奠定了良好的基礎。

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