“新常態(tài)”下棚戶區(qū)改造融資模式探討

端木淳智

（湖南省長(zhǎng)沙市第一中學(xué) 湖南長(zhǎng)沙 410000）

“新常態(tài)”下棚戶區(qū)改造融資模式探討

端木淳智

（湖南省長(zhǎng)沙市第一中學(xué) 湖南長(zhǎng)沙 410000）

進(jìn)行城市棚戶區(qū)改造是促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)以及落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要措施，對(duì)改善城鎮(zhèn)低收入家庭住房條件具有重要的意義，可以不斷的提高城市居民居住水平、完善城市功能以及改善城市環(huán)境。在2014年5月，習(xí)近平總書記首次以“新常態(tài)”描述新周期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，習(xí)總書記還明確指出，新常態(tài)將給中國(guó)帶來(lái)新發(fā)展機(jī)遇，主要包括：經(jīng)濟(jì)增速雖然放緩，但實(shí)際增量依然可觀；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更趨平穩(wěn)，增長(zhǎng)動(dòng)力更為多元，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將更多依賴國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求拉動(dòng)。因而加強(qiáng)對(duì)新常態(tài)下棚戶區(qū)改造融資模式的探討具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

新常態(tài)；棚戶區(qū)；改造；融資；模式

引言

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜并且重大的問(wèn)題，棚戶區(qū)的存在作為一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，它的改造對(duì)城市的整體發(fā)展以及城市居民生活質(zhì)量的改善具有重要的聯(lián)系。目前，運(yùn)用于棚戶區(qū)改造的融資模式主要有BOT模式、ABS模式等。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)環(huán)境下，創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資模式已經(jīng)變得十分必要。

1 中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵

在2014年5月，習(xí)近平總書記首次提出“新常態(tài)”這一詞匯，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。從這以后，“新常態(tài)”這一詞匯開(kāi)始逐漸進(jìn)入中國(guó)老百姓的視野。經(jīng)濟(jì)的“常態(tài)”是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行的“經(jīng)常性狀態(tài)”或“穩(wěn)定性狀態(tài)”的簡(jiǎn)稱。因?yàn)椤靶鲁B(tài)”中有一個(gè)“新”字，因而就必須是相對(duì)于前一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀態(tài)來(lái)說(shuō)的。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱態(tài)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)稱態(tài)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)增長(zhǎng)。發(fā)展新常態(tài)將成為未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總方針。中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)有助于解決全球經(jīng)濟(jì)失衡問(wèn)題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)有助于亞非拉發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以此帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)有助于形成新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

因而可以總結(jié)出來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后，通常具有以下四個(gè)方面的特點(diǎn)：①經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是適度的，是與潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是相適應(yīng)的，具有可持續(xù)的特點(diǎn)；②經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸變得優(yōu)化，綠色低碳產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)以及高附加值產(chǎn)業(yè)的比重都在逐步的提高；③經(jīng)濟(jì)質(zhì)量比較高，生產(chǎn)率的提高作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的主要?jiǎng)恿?；④具有有利的制度環(huán)境，市場(chǎng)在資源配置中日益發(fā)揮決定性作用。

2 棚戶區(qū)改造的存在的問(wèn)題

2.1 棚戶區(qū)改造的意義

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》等文件，要求加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人亦強(qiáng)調(diào)，棚戶區(qū)改造是非常重大的民生問(wèn)題，因而將棚戶區(qū)改造工作放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的環(huán)境下來(lái)看，具有非常重大的意義。加快推進(jìn)棚改，順應(yīng)了人民群眾對(duì)改善居住條件的期待，能增加消費(fèi)和投資、助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可以完善配套設(shè)施、改善城市面貌、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。相比保障房建設(shè)，地方政府對(duì)棚戶區(qū)改造的積極性更高，因?yàn)楸Ｕ戏棵鎸?duì)的是低收入人群，消耗的又是政府儲(chǔ)備的土地；而棚戶區(qū)改造利用的都是棚戶區(qū)現(xiàn)有土地，對(duì)其提高了利用率。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，棚戶區(qū)改造相當(dāng)于一個(gè)小型的經(jīng)濟(jì)刺激，可以彌補(bǔ)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面影響。目前我國(guó)不少產(chǎn)業(yè)下滑趨勢(shì)明顯，工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩較嚴(yán)重，因此加大棚戶區(qū)改造不僅不會(huì)帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩，還可以滿足老百姓的切實(shí)需求，帶動(dòng)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消化部分過(guò)剩產(chǎn)能。

2.2 棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題

2.2.1 涉及內(nèi)容廣泛

棚戶區(qū)改造涉及到的內(nèi)容非常廣，主要包括土地房屋征收、土地整理、保障房建設(shè)及配套建設(shè)等內(nèi)容。目前，因?yàn)樯虡I(yè)價(jià)值高、容易改造的地區(qū)大部分都改造完畢，剩下的棚戶區(qū)大多改造成本都比較高，因而導(dǎo)致棚戶區(qū)的改造難度越來(lái)越大。棚戶區(qū)改造存在的突出問(wèn)題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計(jì)劃落實(shí)受到影響，一些納入計(jì)劃的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目無(wú)法按期實(shí)施；配套設(shè)施不能按時(shí)完成，影響到已建成棚戶區(qū)安置住房的交付使用；少數(shù)項(xiàng)目存在質(zhì)量問(wèn)題，包括參建單位質(zhì)量責(zé)任不落實(shí)，存在一些質(zhì)量通病等。

2.2.2 資金問(wèn)題

政府要完成棚戶區(qū)改造任務(wù)，解決資金來(lái)源是關(guān)鍵。棚戶區(qū)改造一般是通過(guò)政府規(guī)劃由企業(yè)來(lái)操作。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，地方政府棚改籌資缺口至少在千億元以上。2014年4月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上確定，由國(guó)開(kāi)行成立住宅金融事業(yè)部，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、社保基金、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等積極參與，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。此前媒體報(bào)道，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從央行獲得3年期1萬(wàn)億元的抵押補(bǔ)充貸款，專項(xiàng)用于支持國(guó)開(kāi)行住宅金融事業(yè)部，支持保障性住房，特別是棚戶區(qū)改造的信貸資金需求。2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》中稱：“各地要建立健全信貸償還保障機(jī)制，確保還款保障得到有效落實(shí)?！卑凑招骂A(yù)算法規(guī)定，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。政府舉債以政府債券形式，主體僅限省級(jí)政府，省級(jí)以下無(wú)舉債權(quán)，市縣可由省級(jí)政府代為舉借。因此，地方政府也只能間接利用國(guó)開(kāi)行的專項(xiàng)資金。

3 新常態(tài)下棚戶區(qū)改造模式創(chuàng)新——PPP創(chuàng)新融資模式

3.1 PPP模式內(nèi)涵

PPP模式是調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種方式。新常態(tài)下的中國(guó)式PPP模式，將以“產(chǎn)融互動(dòng)”為標(biāo)志，本質(zhì)特征是“融資+管理”雙管齊下。PPP（Public-Private Partnership）即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。PPP是20世紀(jì)90年代初在英國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始應(yīng)用的一種政府與私營(yíng)部門之間的合作方式。如圖1為PPP模式特點(diǎn)圖。

圖1 PPP模式特點(diǎn)圖

3.2 PPP模式的運(yùn)用

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》的要求，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。此前，財(cái)政部和發(fā)改委都力推政府債務(wù)PPP化，以政府購(gòu)買服務(wù)等形式來(lái)替代傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)運(yùn)作。PPP模式中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)的大部分工作的承擔(dān)者是社會(huì)資本，并且是通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。政府部門可以將社會(huì)資本以及某一項(xiàng)目共同組建成為一個(gè)項(xiàng)目公司，該項(xiàng)目公司為項(xiàng)目主體的現(xiàn)金流進(jìn)行安排，并且對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，從而對(duì)公共利益的最大化進(jìn)行保證。政府部門可以努力爭(zhēng)取來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的專項(xiàng)資金貸款對(duì)融資成本進(jìn)行降低，從而獲得一些優(yōu)惠政策，包括土地出讓、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼等。

PPP改革將改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對(duì)于國(guó)家而言是一項(xiàng)能產(chǎn)生上千萬(wàn)億資本、資金紅利的重大改革。當(dāng)前，我國(guó)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，從中央到地方政府，都在積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運(yùn)營(yíng)，不僅可以以此解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)對(duì)資金的巨大需求，還能為緩解地方政府財(cái)政支出壓力和債務(wù)。PPP將為基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的資本和專業(yè)支持，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，應(yīng)用PPP模式有利于緩解棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資難題。不僅可以對(duì)融資機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，將社會(huì)資本引入進(jìn)來(lái)，還能夠?qū)φㄔO(shè)資金的不足進(jìn)行緩解。同時(shí)，政府可以通過(guò)多種補(bǔ)貼方式支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)資本信心。PPP模式的運(yùn)用，不僅有助于解決長(zhǎng)期以來(lái)制約棚戶區(qū)改造的融資建設(shè)問(wèn)題與經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，而且將成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期我國(guó)棚戶區(qū)改造戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級(jí)的新動(dòng)力。但PPP模式在我國(guó)運(yùn)用處于起步階段，在公共項(xiàng)目中的運(yùn)用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對(duì)新常態(tài)下的中國(guó)式PPP模式，始終要有清醒的認(rèn)識(shí)，我們的認(rèn)識(shí)是十分膚淺的、碎片的，不能盲目運(yùn)用，要注重對(duì)未來(lái)的規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)控制，必須要通過(guò)不斷提高認(rèn)識(shí)和學(xué)習(xí)實(shí)踐，去把握新一輪PPP模式的方向和規(guī)律。

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A

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2015-12-16