“土十條”帶來哪些改變？

“土十條”帶來哪些改變？

王夏暉研究員、博士，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部（土壤環(huán)境保護中心）主任，國家《土壤污染防治行動計劃》主要執(zhí)筆人，長期從事生態(tài)、土壤、農(nóng)村環(huán)境保護研究。

民以食為天，食以安為先。土好才能糧好，土安才能居安。隨著近現(xiàn)代人類社會發(fā)展，作為水、氣、土三大環(huán)境要素之一，土壤環(huán)境問題日益得到世界各國廣泛關(guān)注。

近年來，土壤污染引發(fā)的“鎘米”“毒地”“血鉛”等危害事件頻發(fā)，甚至引發(fā)群體事件。土壤污染不同于大氣和水污染，具有不易察覺、易累積、危害大、治理難的特點，但目前我國土壤污染防治仍處于起步階段，立法滯后，底數(shù)不清，技術(shù)薄弱，能力不足，資金缺乏，土壤污染防治體系尚未形成。土壤環(huán)境問題已經(jīng)嚴重影響區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，影響人民群眾身體健康，成為全面建成小康社會的突出“短板”之一。

針對土壤污染問題，按照黨中央、國務(wù)院部署，環(huán)境保護部等部門共同編制了《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），自2013年啟動，歷時三年，今年5月正式發(fā)布實施，為當前和今后一個時期我國土壤污染防治勾勒出一幅清晰的路線圖。那么，當前我國土壤環(huán)境現(xiàn)狀到底如何？近年來國家和地方層面都做了哪些工作？“土十條”實施后會帶來哪些影響？

土壤污染面臨何種形勢

根據(jù)2014年環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國近1/6土壤點位超標，近1/5耕地土壤超標?？傮w來看，我國土壤環(huán)境問題具有超標點位多、污染總體輕、污染類型多的特征。

超標點位多。2005年至2013年，環(huán)境保護部會同國土資源部開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，調(diào)查點位覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地。根據(jù)這次調(diào)查結(jié)果，全國土壤總的點位超標率為16.1%，長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等區(qū)域土壤污染問題突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。農(nóng)用地中，耕地、林地、草地超標率在10%至20%；建設(shè)用地中，工業(yè)企業(yè)用地、固體廢物處理處置場地、采油區(qū)、礦區(qū)等土壤超標率在20% 至35%左右；未利用地土壤超標率在10%左右?？傮w來看，我國土壤超標點位相對較多，南方污染重于北方，區(qū)域性、流域性污染特征明顯。

污染總體輕。在全國土壤污染狀況調(diào)查樣點中，從污染程度上看，以輕微污染為主，在超標點位中，輕微、輕度、中度和重度污染的點位比例分別為69.0%、14.4%、9.5%和7.1%。在不同類型污染物方面，隔、汞、砷、鉛、鉻、銅、鋅、鎳和六六六總量、滴滴涕總量、多環(huán)芳烴總量11種污染物的中度污染和重度污染所占比例均較小，輕微和輕度污染占99%以上；在農(nóng)用地方面，耕地土壤輕微和輕度污染占超標點位85.0%，林地輕微和輕度污染點位占75.0%，草地輕微和輕度污染點位占84.6%。因此，按照現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標準評價，雖然我國土壤超標率較高，但污染程度總體較輕，絕大部分農(nóng)用地產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)是安全的。

污染類型多。上世紀80年代以前，我國土壤污染主要以重金屬污染為主，近30年來，多氯聯(lián)苯等持久性有機污染物等已成為一些地區(qū)土壤中的主要污染物。從污染物超標率、污染程度、健康及生態(tài)風險來看，鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鋅、鎳、六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴、石油烴等是我國土壤污染主要污染物。污染類型以無機污染為主，無機污染物超標點位數(shù)占全部超標點位的82.8%。鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南逐漸升高的態(tài)勢。除重金屬外，稀土、酞酸酯、抗生素、激素、放射性核素、病原菌等污染物對土壤的污染問題日益顯現(xiàn)，土壤環(huán)境問題逐步呈現(xiàn)出新老污染物并存、無機和有機污染物復(fù)合疊加的特點。

近年來，部分地區(qū)發(fā)生的“鎘米”“毒地”等污染危害事件，造成了不良社會影響。昵圖網(wǎng)供圖

我們做了哪些針對性工作

在摸清家底方面，我國已開展過土壤污染狀況調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、耕地地球化學調(diào)查、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染調(diào)查等。2005年～2013年，環(huán)境保護部會同國土資源部開展的全國土壤污染狀況調(diào)查，初步掌握了我國土壤污染總體情況。但調(diào)查的精度尚難滿足土壤污染防治工作需要，亟待在相關(guān)調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展更高精度的土壤污染狀況詳查。

在土壤污染防治立法方面，世界上20多個國家和地區(qū)都制定了土壤污染防治的專門法律法規(guī)，我國土壤環(huán)境立法工作相對滯后。有關(guān)土壤污染防治的法律規(guī)定分散在《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理條例》《基本農(nóng)田保護條例》《土地復(fù)墾條例》等法律法規(guī)中，多為原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性、針對性。部分省份積極開展了探索實踐，福建省人民政府發(fā)布《福建省土壤污染防治辦法》，湖北省人大頒布《湖北省土壤污染防治條例》，湖南、河南、廣東、吉林等省也正在開展土壤污染防治立法工作。

在管理制度建設(shè)方面，國務(wù)院和有關(guān)部門相繼印發(fā)了一系列重要文件。2004年，原國家環(huán)境保護總局印發(fā)《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》；2008年，環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》；2011年，經(jīng)國務(wù)院批準，環(huán)境保護部印發(fā)《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》；2012年，環(huán)境保護部會同工信部、國土資源部、住建部印發(fā)《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》；2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》；2014年，環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》等。一些地方政府在土壤污染防治制度方面也開展了探索實踐。2011年，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省清潔土壤行動方案》；江蘇省、上海市、重慶市、沈陽市等陸續(xù)印發(fā)實施了關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)污染場地開發(fā)利用監(jiān)督管理、污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理等方面的管理文件。

在土壤環(huán)境標準制修訂方面，已頒布實施近50項土壤環(huán)境標準，初步形成了我國土壤環(huán)境標準體系。自發(fā)布《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 15618-1995）以來，相繼制訂發(fā)布了《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 166-2004）、《食用農(nóng)產(chǎn)品（大田）產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ 332-2006）、《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ 333-2006）、《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》（HJ 350-2007）、《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1-2014）、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.2-2014）、《污染場地風險評估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.3-2014）、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.4-2014）等標準和技術(shù)規(guī)范，還制訂發(fā)布了一系列土壤污染物分析方法類標準。環(huán)境保護部于2006年啟動了土壤環(huán)境質(zhì)量標準的修訂工作，目前已完成3次征求意見。

在科學研究和技術(shù)研發(fā)方面，相繼開展了一批涉及土壤環(huán)境背景值、土壤環(huán)境容量、土壤污染機理、污染物遷移轉(zhuǎn)化、污染治理與修復(fù)領(lǐng)域的重大科研攻關(guān)項目。2000年以來，一些研究機構(gòu)開展了針對典型受污染土壤修復(fù)與治理技術(shù)的研發(fā)和篩選，在農(nóng)用地修復(fù)技術(shù)面，主要包括植物修復(fù)、農(nóng)藝阻控、化學調(diào)控、農(nóng)藝和化學相結(jié)合等修復(fù)技術(shù)研究示范；在污染地塊修復(fù)技術(shù)方面，主要是開展熱脫附、化學氧化、氣相抽提、固化/穩(wěn)定化等技術(shù)研究。但國內(nèi)大部分土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)研究還剛剛起步，很多技術(shù)仍處于實驗室階段，尚沒有形成一套適合我國國情、行之有效的修復(fù)技術(shù)體系。大規(guī)模工程應(yīng)用時，往往面臨投資費用高、環(huán)境因素影響大、二次污染控制難等問題。

“土十條”會帶來什么改變

實施“土十條”是國家向污染宣戰(zhàn)的三個重大戰(zhàn)略之一，充分汲取了大氣和水兩個污染防治動計劃編制的經(jīng)驗，更加體現(xiàn)系統(tǒng)性、實效性、可操作性。相信隨著“土十條”的出臺實施，除了大力促進土壤污染防治工作本身的發(fā)展，還會對全國環(huán)境保護工作乃至經(jīng)濟社會各方面產(chǎn)生深刻影響。

就推動我國土壤污染防治工作角度來講，“土十條”的出臺實施將夯實我國土壤污染防治調(diào)查、立法、標準、監(jiān)管能力等工作基礎(chǔ)，打牢土壤污染防治根基，綜合提升我國土壤污染防治能力。一是通過開展土壤污染狀況詳查，進一步查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風險情況，摸清土壤污染家底。二是通過制修訂土壤污染防治相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和標準規(guī)范，使土壤污染防治工作有法可依、有據(jù)可循。三是通過開展土壤污染治理與修復(fù)試點示范，在土壤污染源頭預(yù)防、風險管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面探索土壤污染綜合防治有效模式，逐步建立我國土壤污染防治技術(shù)體系。四是通過規(guī)范土壤污染治理與修復(fù)從業(yè)單位和人員管理，明確治理與修復(fù)責任主體，實行土壤污染治理與修復(fù)終身責任制，充分發(fā)揮市場作用，推動土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是通過明確各方責任，加強信息公開，開展宣傳教育，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的土壤污染共治體系。

從前期開展的土壤環(huán)境相關(guān)調(diào)查來看，我國土壤污染狀況形勢嚴峻，局部地區(qū)污染嚴重，這將影響到2020年全面建成小康社會的進程。通過“土十條”的出臺實施和國家后續(xù)的配套政策措施落地，將有力推動土壤環(huán)境質(zhì)量改善，并與“大氣十條”“水十條”一起，逐步補齊全面建成小康社會的生態(tài)環(huán)境短板，發(fā)揮保民生、促轉(zhuǎn)型、支撐國家重大戰(zhàn)略實施的積極作用。

一是回應(yīng)老百姓關(guān)心的“吃”“住”安全問題，成為一項“接地氣”的重大民生工程。土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品安全、人居環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定內(nèi)在聯(lián)系。近年來，部分地區(qū)發(fā)生的“鎘米”“毒地”等污染危害事件，造成了不良社會影響。全面實施“土十條”，緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心、住的安心”這一目標，采取有力有效的污染防治措施，有效管控受污染土壤的風險，確保土壤資源安全利用，將有效回應(yīng)社會關(guān)切，讓老百姓切實感受到國家治理污染的決心和力度。

二是可以發(fā)揮推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的積極作用，培育和壯大新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)。土壤污染與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟布局、生產(chǎn)方式密切相關(guān)，有效的污染防治措施也離不開經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化提升。隨著“土十”條實施，將通過嚴格保護和提升土壤環(huán)境質(zhì)量倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)揮化解過剩產(chǎn)能的積極作用，促進科技創(chuàng)新和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進土壤污染防治技術(shù)裝備、藥劑的國產(chǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，推動環(huán)保服務(wù)咨詢業(yè)發(fā)展。

三是為國家推進實施重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提供土壤環(huán)境安全支撐。國家圍繞優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局，正在著力推進實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略，土壤作為經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的重要資源，其環(huán)境質(zhì)量勢必深刻影響區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進落實。特別是這些重大區(qū)域戰(zhàn)略涉及的省份，大多是我國經(jīng)濟密度較高、資源環(huán)境承載約束較大的地區(qū)，改善土壤環(huán)境質(zhì)量對于促進經(jīng)濟健康發(fā)展的意義更為重大。相信，隨著“土十條”的逐步實施，特別是涉及這些重點區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)環(huán)境安全保障等任務(wù)措施的逐步落實，土壤污染防治的重要作用將日益凸顯，并有力支撐這些重大戰(zhàn)略的順利實施。

“土十條”提出，到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。CNSphoto供圖