PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究

姜 軍 許朝雪北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院 北京 100044

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PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究

姜 軍 許朝雪
北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院 北京 100044

【摘要】隨著北京市老齡化問題的日益突出，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足成為了北京市亟待解決的突出問題。如何解決北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)是北京市經(jīng)濟(jì)建設(shè)是否能持續(xù)發(fā)展的一大關(guān)鍵。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式發(fā)展緩慢，社會資本能否參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中，PPP融資模式或許是一種探索的方式。本文根據(jù)北京市當(dāng)前的養(yǎng)老現(xiàn)狀，將對北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境進(jìn)行研究分析，試圖將PPP模式引入北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，提出妥善解決養(yǎng)老問題的對策。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；PPP；融資模式

一、引言

北京市在上世紀(jì)90年代中期就已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化階段，目前北京市養(yǎng)老化程度居于全國第二。截止2015年底，全市60歲及以上戶籍老年人口約315萬，占總?cè)丝诘?3.4%，全市常住老年人口340.5萬，占常住人口總數(shù)的15.7%。現(xiàn)在每天新增老齡人口超過400人，每年新增老年人達(dá)15萬之多，預(yù)計(jì)到2020年，北京市常住老年人口將超過400萬，約占總?cè)丝诘?0%，戶籍老年人口380萬，占戶籍人口的25%，呈現(xiàn)出老年人口絕對數(shù)大，比重大，發(fā)展速度快等特點(diǎn)。

隨著北京市老齡化程度持續(xù)加重，養(yǎng)老成為了北京市亟待解決的突出問題。2013年國務(wù)院召開會議要求各省市根據(jù)實(shí)情，建立以居家為基礎(chǔ)，社會為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。但是，由于人口結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，家庭和社會并不能很好地解決養(yǎng)老問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用明顯。北京市老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求日益旺盛，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。2015年，北京市發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》，推進(jìn)政府和社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域中的合作。在此背景下，本文將基于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及問題，研究PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問題，對完善北京市養(yǎng)老服務(wù)體系提供建議。

二、北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

2015年底，北京市現(xiàn)有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)410個，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)214個，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)196個，擁有床位10.93萬個，每一百位老人擁有床位為3.8張 ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家5%-7%的比例。總體來說，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位總量嚴(yán)重供給不足，并且入住率偏低僅40%。北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要存在以下幾個方面的問題。

（一）公辦養(yǎng)老院人滿為患，排隊(duì)待住

“服務(wù)好，價格低”是公辦養(yǎng)老院的一大特色，當(dāng)提出要住養(yǎng)老院住公辦還是民營時，大多數(shù)人會毫不猶豫的選擇公辦的養(yǎng)老院，一個月的費(fèi)用大概僅需2500元左右，大多數(shù)老人的退休金足以支付費(fèi)用。住進(jìn)公辦養(yǎng)老院不僅使自己的生活有了保障，而且也為子女減少了麻煩，能讓子女放心，并且公辦養(yǎng)老院正規(guī)，基礎(chǔ)設(shè)施好，管理規(guī)范，服務(wù)態(tài)度好。但是公辦養(yǎng)老院床位嚴(yán)重不足，供不應(yīng)求現(xiàn)象嚴(yán)重，要入住北京城區(qū)的公辦養(yǎng)老院至少需排隊(duì)2-5年，“一床難求”，多數(shù)老人稱自己等不起。

（二）民營養(yǎng)老院門可羅雀，望而卻步

養(yǎng)老院屬于福利性機(jī)構(gòu)，收費(fèi)本應(yīng)該不高，但是民營養(yǎng)老院也屬于盈利性機(jī)構(gòu)，必須盈利才能可持續(xù)的發(fā)展下去。養(yǎng)老院建設(shè)成本較高，投資大，資金回收期較長，必須要提高價格來支付場地租金，電費(fèi)水費(fèi)，工作人員的工資等日常開支。尤其是在經(jīng)營初期，為了快速的回收資本，企業(yè)一般都會采用高收費(fèi)的價格戰(zhàn)略，例如位于北京朝陽區(qū)的康夢圓國際老年公寓，最低價格一個月高達(dá)4000元。最貴的房間超過一萬。而這是大多數(shù)家庭所承受不起的，老人的入住率往往較低。

（三）地區(qū)發(fā)展不平衡

北京市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)八成分布在五環(huán)外，占總量的三分之二。其中，位于五環(huán)以外的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比近80%，六環(huán)以外的數(shù)量就高達(dá)216家。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量上，五環(huán)以外有6.542萬張，約占總數(shù)的83.4%；從區(qū)縣看，昌平、朝陽和海淀在全市排名前三，東城最少，只有948張，僅占不到2%。

（四）服務(wù)質(zhì)量差，需求不匹配

北京市大部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施不健全，不能滿足老人日常生活的要求，并且養(yǎng)老看護(hù)人員的素質(zhì)都較低，缺乏具有醫(yī)療、護(hù)理康復(fù)、心理咨詢等專業(yè)知識的人員。再者，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都不是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式，對老人只能實(shí)現(xiàn)平常的日常生活照顧，不能夠滿足老人的醫(yī)療保健需求，這是北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低的一個很大原因。

三、PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)勢不可擋

PPP模式是指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，能夠有效的增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能量，通過特許經(jīng)營購買服務(wù)，股權(quán)合作等方式與社會資本建立利益共享，風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。 PPP模式可作為發(fā)展公共基礎(chǔ)事業(yè)的新途徑，它不僅能夠解決政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中資金不足的問題，也能夠使參與方達(dá)到共贏的效果。

（一）有利于增加社會資本對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)因其公益性較強(qiáng)的特性，一直以來都是政府財(cái)政支持，但是由于北京市的老齡化不斷地加強(qiáng)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求量迅速增大，北京市財(cái)政支出不足以支撐其發(fā)展。引進(jìn)PPP融資模式能夠引入私營企業(yè)參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中，利用大量的閑散民間資本建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，解決政府財(cái)力不足的問題，同時也解決北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需不平的難題。

（二）有利于加強(qiáng)管理，提高服務(wù)質(zhì)量

由于公共部門缺少提高組織內(nèi)部運(yùn)作和項(xiàng)目流程效率的動力，因此，政府在很多公共產(chǎn)品的提供中，建設(shè)和運(yùn)營效率較低，這其中就包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。北京市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多數(shù)是由國家財(cái)政出資，是事業(yè)單位的性質(zhì)，其管理方式落后，服務(wù)意識較差，缺乏提高效率與壓縮成本的動力。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP融資模式，使私營機(jī)構(gòu)參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營中，私營企業(yè)為了追求利益最大化，必定會從市場出發(fā)，設(shè)計(jì)出能滿足于不同層次方面的養(yǎng)老需求，引進(jìn)專業(yè)人才，提高服務(wù)質(zhì)量，解決“一床難求”與“床位閑置”的矛盾問題。

（三）政府為PPP養(yǎng)老項(xiàng)目提供了政策支持

北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式是大環(huán)境下的產(chǎn)物。近年來，我國關(guān)于支持PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呼聲越來越高。 2015年2月，財(cái)政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，提出利用 PPP 模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動社會資本加大投入。國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見（國發(fā)〔2013〕35號）強(qiáng)調(diào)要通過完善扶持政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展。要求各級政府要加大投入，安排財(cái)政性資金支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。北京市發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》，推進(jìn)政府和社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域中的合作。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律政策正在逐步完善，為PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。

四、PPP模式下建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的思路及關(guān)鍵因素

政府部門和私營機(jī)構(gòu)簽訂PPP 合同，形成以PPP項(xiàng)目公司為載體的長期合作關(guān)系。如圖1所示，在這種合作關(guān)系下，公共部門提供劃撥土地，給予相應(yīng)的政策以及價格、稅費(fèi)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，私營機(jī)構(gòu)投入資金、技術(shù)以及管理等，由PPP 項(xiàng)目公司主導(dǎo)投資建設(shè)，形成共有產(chǎn)權(quán)的，面向不同需求層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并且由其負(fù)責(zé)運(yùn)營與管理，老人支付費(fèi)用進(jìn)入居住。PPP模式下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并能夠通過合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，不但有效地解決了老人的養(yǎng)老問題，也能化解政府資金不足的困境，還能使私營機(jī)構(gòu)獲利，達(dá)到“三贏”的局面。

將PPP模式引進(jìn)北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)必將會提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，有效的解決北京市老齡化嚴(yán)重的問題。但是PPP養(yǎng)老項(xiàng)目周期長，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)少，法律法規(guī)不完善，在實(shí)施過程中需要解決以下幾個關(guān)鍵問題。

（一）風(fēng)險分擔(dān)問題

PPP項(xiàng)目在運(yùn)行中有很多風(fēng)險，例如政治風(fēng)險，技術(shù)風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)是“福利化”性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的提供中是主要負(fù)責(zé)人，起主導(dǎo)作用，是PPP養(yǎng)老項(xiàng)目是否能成功的關(guān)鍵，其應(yīng)該承擔(dān)更多的風(fēng)險，而不是將風(fēng)險過多的轉(zhuǎn)移給私營機(jī)構(gòu)。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險過大是社會資本參與率低的一個重要原因。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)前期投入資金量大，民營企業(yè)只有拿出自有資金和向銀行貸款，而在銀行貸款中，其融資難度風(fēng)險也幾乎全由私人部門承擔(dān)；再如運(yùn)營風(fēng)險，一些政策規(guī)定的財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)常不能及時到位，使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常入不敷出，甚至面臨破產(chǎn)。因此，應(yīng)該秉承公平合理、責(zé)權(quán)利平衡的原則，風(fēng)險承擔(dān)者有控制風(fēng)險的責(zé)任，也有控制風(fēng)險、處置風(fēng)險的權(quán)利，并保證其獲得控制風(fēng)險后的收益，最大限度發(fā)揮各方的積極性，以達(dá)到整體效益最大化的目的。

（二）有效的合同管理

合同管理是PPP項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容，PPP項(xiàng)目融資涉及的主體較多，明晰各自的責(zé)任和義務(wù)十分重要。在PPP 項(xiàng)目中公共部門和私營部門之間、公共部門和項(xiàng)目公司、私營部門和項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司和承包商、運(yùn)營商等等都要簽訂合同，項(xiàng)目投資前期需要簽訂合同、建設(shè)期需要簽訂合同、運(yùn)營期更需要簽訂合同，合同是項(xiàng)目中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。 實(shí)現(xiàn)有效的合同管理能夠使PPP項(xiàng)目能夠更好地運(yùn)行。

（三）產(chǎn)權(quán)歸屬要明確

PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)是一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合，它包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。在PPP項(xiàng)目中，財(cái)產(chǎn)的這五項(xiàng)權(quán)利是可以互相分離的，所有權(quán)的權(quán)利主體是財(cái)產(chǎn)所有者，但是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的權(quán)利主體有可能是非所有者。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行前一定要確定產(chǎn)品的歸屬權(quán)問題，防止未來產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛。

五、結(jié)論

PPP融資模式是一種以參與各方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。將PPP融資模式引入北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)不僅為政府減輕預(yù)算壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念，而且可以拓寬民間資本在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間。通過以上的分析論證，本文認(rèn)為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)既是十分必要的也具備了初步應(yīng)用的條件。

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