地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的成因及其治理

◎王海峰 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的成因及其治理

◎王海峰 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多環(huán)境問題，環(huán)境規(guī)制作為社會性規(guī)制的主要內(nèi)容日益受到學(xué)界和政府部門的關(guān)注。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論意指地方政府面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制之間的目標(biāo)沖突和行為困境，它不同于規(guī)制俘獲理論中的規(guī)制者被俘獲，是規(guī)制者在更為嚴(yán)重意義上的主動就范。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的外在表現(xiàn)為：環(huán)境問題引發(fā)的突發(fā)事件增多，地方政府間環(huán)境規(guī)制“競爭到底”現(xiàn)象，“環(huán)境保護(hù)”異化為“污染保護(hù)”。而形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在成因是：地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的凸顯，環(huán)境規(guī)制機構(gòu)職能的混雜，環(huán)境問題的隱性外部性。治理地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的機制是：優(yōu)化地方政府目標(biāo)轉(zhuǎn)化的制度環(huán)境，完善地方政府環(huán)境規(guī)制的法律法規(guī)，多樣化環(huán)境規(guī)制政策的綜合實施，明晰地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的職能邊界，強化地方政府環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理。

公共管理；地方政府；環(huán)境規(guī)制；協(xié)同治理

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)70年代以來，政府規(guī)制理論的發(fā)展進(jìn)入了新的階段，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的弱化使社會性規(guī)制被重視，“西方國家相繼出現(xiàn)了以放松規(guī)制為特征的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革和將政府規(guī)制的重點轉(zhuǎn)向健康、安全、環(huán)境、教育、文化、福利等社會性領(lǐng)域的運動”［1］。社會性規(guī)制是“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”［2］。因此，環(huán)境規(guī)制成為社會性規(guī)制的重要內(nèi)容得以實踐和發(fā)展，環(huán)境問題的凸顯、污染的外部性特征、信息不對稱使得政府環(huán)境規(guī)制職能的發(fā)揮成為必要。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)在迅猛發(fā)展的同時也付出了慘重的資源和環(huán)境代價，“我國單位GDP污染物排放量是發(fā)達(dá)國家平均水平的10倍以上，其中，主要污染物排放量已嚴(yán)重超過了環(huán)境承載能力”［3］。當(dāng)前，在放緩經(jīng)濟(jì)增速的同時，也對政府的環(huán)境規(guī)制能力提出了更高的要求。我國的地方政府既是地方經(jīng)濟(jì)增長的推動者，又是地方環(huán)境規(guī)制的規(guī)制者，處于經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的“困境”中。近年來，各地PX事件的連續(xù)上演、大范圍的水體污染事件等突出反映了地方政府在該困境中的“艱難抉擇”。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論意指地方政府面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制之間的目標(biāo)沖突和行為困境，不同于規(guī)制俘獲理論中的規(guī)制者被俘獲，而是規(guī)制者在更為嚴(yán)重意義上的主動就范。因此，從地方政府的主體性角色出發(fā)，探究環(huán)境規(guī)制悖論的表現(xiàn)、成因與治理機制十分必要。

關(guān)于（我國地方政府）環(huán)境規(guī)制的既有研究主要集中于三個方面：一是探討環(huán)境規(guī)制對外商直接投資（FDI）的影響，大多學(xué)者認(rèn)為環(huán)境規(guī)制強度對FDI的流入會產(chǎn)生抑制作用。有學(xué)者通過省級面板數(shù)據(jù)分析得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)更傾向于犧牲環(huán)境代價吸引更多的FDI［4］，也有學(xué)者論證了環(huán)境規(guī)制強度與FDI流入的負(fù)相關(guān)關(guān)系［5］，有學(xué)者在此基礎(chǔ)上論證了地方政府通過放松環(huán)境規(guī)制來吸引FDI流入而使中國成為跨國污染企業(yè)的“污染避難所”［6］。朱平芳等人進(jìn)一步研究得出“環(huán)境規(guī)制對引進(jìn)FDI的‘逐底效應(yīng)’只在FDI中高水平的某一區(qū)間上顯著存在，而在其他區(qū)間并不顯著”［7］。藍(lán)慶新等人的研究則表明FDI、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與我國的環(huán)境污染水平顯著正相關(guān)，而環(huán)境規(guī)制與環(huán)境污染卻呈現(xiàn)出不十分相關(guān)的負(fù)相關(guān)關(guān)系［8］，這也反映出環(huán)境規(guī)制失靈及我國淪為“污染避難所”的重要原因。但也有學(xué)者的研究表明，我國污染密集型行業(yè)并不具有絕對的比較優(yōu)勢，因而我國并不是發(fā)達(dá)國家的“污染避難所”［9］。二是探討環(huán)境規(guī)制對被規(guī)制企業(yè)的影響，此類研究始于“波特假說”①波特假說由哈佛大學(xué)邁克爾·波特提出，認(rèn)為有效的環(huán)境規(guī)制將刺激通過創(chuàng)新補償（innovation offsets）和先動優(yōu)勢（firstmover advantage）等途徑為企業(yè)創(chuàng)收、技術(shù)革新、產(chǎn)品質(zhì)量提高等措施帶來的收益會彌補企業(yè)遵循環(huán)境規(guī)制的成本，因此，波特假說也被稱為環(huán)境規(guī)制與企業(yè)競爭力的“雙贏理念”。最早見于Porter，M.E.America’s green strategy［J］.Scientific American，1991，（4）：168。。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境規(guī)制能激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新并用海爾集團(tuán)的案例加以印證［10］，也有學(xué)者分析指出“波特假說”在我國較發(fā)達(dá)的東部和中部地區(qū)得以印證，而在西部地區(qū)尚未得到支持［11］，有學(xué)者從基礎(chǔ)設(shè)施、資本投入、人力資本、技術(shù)水平等方面進(jìn)一步揭示了環(huán)境規(guī)制對技術(shù)創(chuàng)新能力存在區(qū)域差異的原因［12］，還有學(xué)者對環(huán)境規(guī)制與行業(yè)的效率關(guān)系做了更深入的探討［13］。三是探討地方政府的環(huán)境規(guī)制效果，有學(xué)者分析了省際環(huán)境規(guī)制強度競爭形態(tài)的趨優(yōu)轉(zhuǎn)變及對環(huán)境規(guī)制的分權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計的經(jīng)驗事實支持［14］，有學(xué)者就環(huán)境規(guī)制績效及其影響因素做了實證分析，得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與受教育程度對環(huán)境規(guī)制的正向影響，經(jīng)濟(jì)開放度對環(huán)境規(guī)制績效的負(fù)向影響，并進(jìn)一步證實“污染避難所”的假說［15］。

上述研究基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角探討了環(huán)境規(guī)制與吸引FDI、被規(guī)制企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長等方面的關(guān)系，論證了環(huán)境規(guī)制在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的必要性和有效性，但鮮有對地方政府的環(huán)境規(guī)制行為從政治與行政角度的思考。近年來，也有學(xué)者從公共選擇理論的視角進(jìn)行分析，認(rèn)為地方政府的經(jīng)濟(jì)理性使其易與污染企業(yè)合謀，造成規(guī)制失靈［16］。公共選擇理論衍生出規(guī)制理論中的利益集團(tuán)理論，雖然在闡述地方政府環(huán)境規(guī)制行為時具有一定的解釋力，但就我國目前地方政府環(huán)境規(guī)制的復(fù)雜行為而言仍有失偏頗，地方政府自身的經(jīng)濟(jì)理性只是其行為邏輯的一個方面，環(huán)境規(guī)制悖論中的焦點問題不僅包括地方政府與上級政府的博弈及與污染企業(yè)的合謀，還包括社會公眾的非正式參與對其規(guī)制行為的錯綜影響，等等。因此，本文結(jié)合環(huán)境規(guī)制理論，探討地方政府在環(huán)境規(guī)制中的行為悖論，試圖彌補相關(guān)既有研究的不足，以期行政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角相結(jié)合，更全面地解釋地方政府環(huán)境規(guī)制的行為邏輯，探析地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在原因及治理機制。

二、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的外在表現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的稀缺性主要針對勞動力、土地、自然資源等三大傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，而環(huán)境作為一種資源在供給的絕對量、污染吸納能力等方面的有限性使其稀缺性日益凸顯。環(huán)境作為稀缺性資源的同時具有公共物品的屬性，必然引發(fā)外部效應(yīng)（特別是環(huán)境污染的負(fù)外部性）和搭便車行為，且公眾與排污主體之間的信息不對稱及公眾自發(fā)抵制排污行為的困難都使得市場解決方式下的交易費用極其昂貴，故政府干預(yù)成為必然，政府實施環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)指向環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。地方政府的環(huán)境規(guī)制職能是指在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有效保護(hù)轄區(qū)的環(huán)境資源，制約由于環(huán)境污染的外部負(fù)效應(yīng)而使轄區(qū)公眾利益受損的職能。

環(huán)境規(guī)制的正當(dāng)性取決于其公共利益理論的基礎(chǔ)假設(shè)，而實踐層面卻存在地方政府對環(huán)境規(guī)制職能的弱化或漠視，形成“地方政府環(huán)境規(guī)制悖論”，集中表現(xiàn)在如下方面：

1.環(huán)境問題引發(fā)的突發(fā)事件增多

地方政府作為環(huán)境規(guī)制者，因缺乏“關(guān)于污染的損失以及消除污染的成本的可靠數(shù)據(jù)，因此他們不可能設(shè)計出既有效率又不失公平的政策”［17］4，環(huán)境規(guī)制失靈使環(huán)境問題多發(fā)。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論則在引發(fā)環(huán)境問題的基礎(chǔ)上引發(fā)諸多突發(fā)事件。環(huán)境問題引發(fā)的突發(fā)事件主要體現(xiàn)在兩個層面：一是突發(fā)性環(huán)境事件的次數(shù)和帶來的損失增多；二是突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致社會公眾“非正式參與”而引發(fā)的群體性事件增多。

首先，在我國經(jīng)濟(jì)總量與增速攀升的同時，國內(nèi)突發(fā)性環(huán)境事件也愈演愈烈，如表1所示，從2005年之后政府的環(huán)境規(guī)制行為增多，致使突發(fā)性環(huán)境事件的發(fā)生率有所下降并相對趨于穩(wěn)定，但環(huán)境突發(fā)事件導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失卻不斷攀升，且由此導(dǎo)致的間接經(jīng)濟(jì)損失和其他方面隱性成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可預(yù)期。這既體現(xiàn)了關(guān)于環(huán)境問題政府規(guī)制的必要性，也反映了當(dāng)前政府環(huán)境規(guī)制效能的不足。其次，突發(fā)性環(huán)境事件引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤秸h(huán)境規(guī)制行為的質(zhì)疑，認(rèn)為地方政府追求經(jīng)濟(jì)效益的狹隘目標(biāo)侵蝕了其應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能。這種不滿情緒經(jīng)常通過居民自發(fā)組織與政府或排污者進(jìn)行溝通，若協(xié)調(diào)未果則往往以游行、集體上訪甚至暴力泄憤等“非正式參與”形式試圖阻止排污者的污染行為，最終釀成群體性事件?！霸诮鼛啄陙戆l(fā)生的各種群體性事件中，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件數(shù)量是上升最快的”［18］，致使地方政府只能被動采取相關(guān)補救措施，近年來各地PX事件的始末便是例證。

2.地方政府間環(huán)境規(guī)制“競爭到底”現(xiàn)象

錢穎一和許成鋼指出，中國政治和經(jīng)濟(jì)的M型層級結(jié)構(gòu)是按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，特征在于地區(qū)之間及地方政府之間橫向的、潛在競爭性的聯(lián)系［19］；林毅夫等人進(jìn)一步論證了我國財政分權(quán)的結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長的密切關(guān)系［20］。在我國財政分權(quán)的結(jié)構(gòu)體制之下，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和自身財政收入的最大化，地方政府“往往會利用制度漏洞大量擠占現(xiàn)行制度安排中產(chǎn)權(quán)界定模糊和預(yù)算‘軟約束’領(lǐng)域的‘公地’資源”［21］，環(huán)境特殊的公共物品屬性使其成為地方政府競相發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要犧牲品。同時，我國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式“在地方政府之間引入了競爭機制，這種競爭機制隨著各種生產(chǎn)要素（尤其是資本）的流動性日益增大而加劇”［22］。在壓力型考核體制下，地方政府官員的顯性政績（轄區(qū)的GDP增幅）成為獲得晉升的主要砝碼。當(dāng)環(huán)境成本未納入GDP核算時，犧牲環(huán)境來獲取GDP增長便成地方政府的慣常行為。

表1 2006—2014年我國突發(fā)環(huán)境事件概況

政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和官員考核模式等方面的因素促成了地方政府層面以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的府際競爭，當(dāng)技術(shù)、人力資本等方面缺乏明顯比較優(yōu)勢時，資源和環(huán)境就成為經(jīng)濟(jì)增長競爭中的犧牲品。地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)超越環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)而形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，外化表現(xiàn)為在招商引資（特別是吸引FDI）方面資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的門檻越來越低，府際競爭的惡性循環(huán)導(dǎo)致環(huán)境不斷惡化。學(xué)界稱其為關(guān)于環(huán)境規(guī)制的“競爭到底”現(xiàn)象（Race tothe bottom），在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中表現(xiàn)尤為突出?！案偁幍降住爆F(xiàn)象最終使得各地區(qū)競相成為FDI或其他產(chǎn)業(yè)投資的“污染避難所”，進(jìn)而致使地方可持續(xù)發(fā)展的機會和能力降低。

3.“環(huán)境保護(hù)”異化為“污染保護(hù)”

從被規(guī)制者的角度講，環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)在于使轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)和消費過程中將環(huán)境的外部成本考慮在內(nèi)，將對環(huán)境的負(fù)外部效應(yīng)約束在一定的范圍之內(nèi)，努力將經(jīng)濟(jì)主體的行為調(diào)節(jié)到社會最優(yōu)化的生產(chǎn)和消費組合［23］；從全社會公益目標(biāo)的角度講，環(huán)境規(guī)制是為了達(dá)到社會最佳污染程度，此時消除污染的邊際社會成本相當(dāng)于邊際社會收益，并符合政策制定者認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆峙淇剂浚?4］。可見，環(huán)境保護(hù)既是環(huán)境規(guī)制的初衷和出發(fā)點，也是政府環(huán)境規(guī)制行為的目標(biāo)指向。

實踐中的環(huán)境規(guī)制悖論使得地方政府短期政績的考量和被規(guī)制企業(yè)的利潤目標(biāo)相結(jié)合，“形成一種‘政治經(jīng)濟(jì)一體化開發(fā)機制’，使環(huán)境保護(hù)這一基本國策在具體的實踐中常常異化為‘污染保護(hù)’”［25］，以“污染保護(hù)”來換取地方政府短期利益訴求的滿足。特別是，當(dāng)被規(guī)制者在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)格局中地位突出時就更容易得到“污染保護(hù)”。同時，地方政府的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)通常形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，有意偏袒被規(guī)制者而不與環(huán)境行政機關(guān)合作。有些地方政府甚至知法犯法，“為了追求地方經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展速度而千方百計阻礙環(huán)境主管部門的行政執(zhí)法，甘愿充當(dāng)污染企業(yè)的‘保護(hù)傘’”［26］。在地方政府層面，環(huán)境規(guī)制機構(gòu)隸屬于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府“污染保護(hù)”的行為使得地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)處境尷尬，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的情況下，其應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能缺位甚至異化。

三、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在成因

地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的形成有深刻的內(nèi)在原因，地方政府目標(biāo)函數(shù)的異化是關(guān)鍵因素；我國行政體系中環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置狀況產(chǎn)生了職能上的混亂；同時，與地方經(jīng)濟(jì)增長的顯性目標(biāo)相比，環(huán)境規(guī)制的隱性成本和結(jié)構(gòu)復(fù)雜的隱性外部性也加劇了地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在張力。

1.地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的凸顯

地方政府的目標(biāo)函數(shù)中最為凸顯的是政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，分別包含著地方政府作為公共利益代表的公益目標(biāo)和作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的私利目標(biāo)。地方政府的行為邏輯往往是在公益目標(biāo)的形式下最大化自身的私利目標(biāo)，特別是在履行經(jīng)濟(jì)職能的過程中強化經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。基于政績考核壓力和屆別機會主義的傾向，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)有短期化和粗放式發(fā)展的偏好，特別是在“諸侯經(jīng)濟(jì)”與政治“晉升錦標(biāo)賽”格局下，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)尤為突出，GDP訴求置資源和環(huán)境成本于不顧，其經(jīng)濟(jì)增長方式的可持續(xù)性、與社會全面發(fā)展的協(xié)調(diào)性廣受詬病?！暗胤秸兄S護(hù)和擴(kuò)大其財政收入的自利傾向和擴(kuò)大其可支配預(yù)算的偏好”［27］，分稅制改革以來的經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)構(gòu)使這種偏好更加凸顯，進(jìn)一步激發(fā)了其經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)訴求。

地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的過度凸顯使其應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能淪為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)職能的犧牲品，形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論。與GDP增長量化、顯性的特征相比，隱性的環(huán)境成本經(jīng)常被忽視，經(jīng)濟(jì)增長的“繁榮景象”掩蓋了地方政府自身的職能沖突，進(jìn)一步遮蔽了地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在張力，結(jié)局是長遠(yuǎn)意義上經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境成本得不償失，因為“生態(tài)系統(tǒng)‘修復(fù)’和自然資源‘替代’的成本大大高于保護(hù)的成本，且在有些情況下，破壞是不可逆轉(zhuǎn)的”［17］22。

2.環(huán)境規(guī)制機構(gòu)職能的混雜

從中央到地方，我國目前尚無獨立的環(huán)境規(guī)制機構(gòu)體系，除了環(huán)境保護(hù)機構(gòu)，發(fā)改委、財政、氣象、林業(yè)、建設(shè)、海洋、水利、農(nóng)業(yè)、國土資源等部門也承擔(dān)著與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的職能，致使各部門之間權(quán)力沖突、職能混雜，導(dǎo)致環(huán)境管理部門間的“碎片化”。在地方政府層面，環(huán)境規(guī)制“九龍治水”的局面更加嚴(yán)重，環(huán)?？偩?、地方環(huán)保機構(gòu)、地方政府之間的職能關(guān)系異常復(fù)雜，地方環(huán)保機構(gòu)受環(huán)保總局和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，更為直接地“隸屬于地方政府、服從服務(wù)于‘地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局’”［28］。

環(huán)境規(guī)制機構(gòu)獨立性的缺乏造成地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)職能邊界的萎縮和規(guī)制能力的弱化，使其難以左右地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長行為。部門之間環(huán)境規(guī)制職能的混雜引發(fā)相互推諉、扯皮現(xiàn)象，各部門均傾向于在職能模糊區(qū)域避重就輕，導(dǎo)致地方層面環(huán)境規(guī)制職能的整體弱化甚至虛置。同時，缺乏對多部門交叉行使規(guī)制職能的有效監(jiān)督，使得慣用命令與控制政策且規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致企業(yè)污染成本低于守法成本的現(xiàn)象仍普遍存在，環(huán)境規(guī)制并未對環(huán)境質(zhì)量的改善起到應(yīng)有的作用。

環(huán)境規(guī)制部門機構(gòu)設(shè)置上的混雜導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制職能的交叉、重置，地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)與地方政府的隸屬關(guān)系導(dǎo)致對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為難以實施有效的規(guī)制，傳統(tǒng)規(guī)制政策及偏低的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步弱化了環(huán)境規(guī)制效能，最終導(dǎo)致地方層面環(huán)境規(guī)制機構(gòu)職能的缺失，甚至變相地服從、服務(wù)于地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論。

3.環(huán)境問題的隱性外部性

自然環(huán)境作為一種特殊的公共物品，除了具有非競爭性和非排他性，在外部效應(yīng)方面還具有自身的特殊性?！熬铜h(huán)境污染的本質(zhì)而言，它是一種典型的負(fù)外部性問題，排污者所造成的社會成本往往高于其私人成本，導(dǎo)致很大的外部成本”［29］。這種外部成本在更為隱蔽的層面表現(xiàn)為代際外部性和區(qū)間外部性。

環(huán)境質(zhì)量是一個典型的代際公共品，代際的時間跨度具有不確定性。“環(huán)境規(guī)制的成本與收益是跨時期的，它反映了代際間的私人成本與社會成本的背離”［30］，環(huán)境規(guī)制的代際外部性既可能是正的也可能是負(fù)的，體現(xiàn)在當(dāng)前的環(huán)境規(guī)制對后代的環(huán)境資源是能量積蓄還是透支消費。由于未來的不確定性和后代人代理人的缺位，地方政府的環(huán)境規(guī)制行為更傾向于照顧當(dāng)代人而忽視后代人的利益訴求，很多地方政府粗放式、資源與環(huán)境透支型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式便是例證。

環(huán)境規(guī)制同時具有特殊的區(qū)間外部性，諸如空氣質(zhì)量、水系污染等環(huán)境問題反映了明顯的區(qū)間外部性，而“地方政府在進(jìn)行規(guī)制決策的過程中將本能地表現(xiàn)出一種忽視鄰近地區(qū)福利的傾向”［31］，表現(xiàn)在地方政府將環(huán)境規(guī)制的收益集中于本地區(qū)而將規(guī)制成本向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移。區(qū)域之間環(huán)境規(guī)制缺乏協(xié)調(diào)機制，突出表現(xiàn)為區(qū)域之間環(huán)境資源“競爭到底”的惡性角逐，近期多次曝光的西部地區(qū)騰格里沙漠污染事件就是例證。

環(huán)境規(guī)制的代際外部性和區(qū)間外部性使得地方政府進(jìn)一步將環(huán)境規(guī)制目標(biāo)短期化、當(dāng)?shù)鼗?，缺乏跨時間、跨空間的規(guī)制目標(biāo)取向，致使地方政府環(huán)境規(guī)制悖論加劇，后代人與鄰近區(qū)域的利益被忽視甚至被侵蝕，隱性的代際與區(qū)間的外部負(fù)效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出顯性的地區(qū)發(fā)展收益。

四、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的治理機制

前述地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的外在表現(xiàn)和內(nèi)在成因揭示了地方政府作為環(huán)境規(guī)制主體的角色沖突和行為困境，提升其環(huán)境規(guī)制能力的關(guān)鍵在于探索消解該悖論的治理機制?！爸贫染褪侵卫淼臋C制”［32］，從制度方面尋求消解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的途徑成為根本的解決措施。

1.優(yōu)化地方政府目標(biāo)轉(zhuǎn)化的制度環(huán)境

地方政府環(huán)境規(guī)制悖論源自地方政府行為的目標(biāo)選擇，其目標(biāo)函數(shù)受諸多變量的制約，如上級政府的政績考核方式、同級政府的競爭壓力、轄區(qū)民眾的利益訴求、地方政府官員自身的晉升邏輯等。因此，轉(zhuǎn)變地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)函數(shù)必須從優(yōu)化其所處的制度環(huán)境做起。

首先，從制度方面完善行政層級上對地方政府的考核方式。改變以GDP論成敗的傳統(tǒng)考核制度，完善綠色GDP的評價機制，將環(huán)境保護(hù)參數(shù)重點納入考核指標(biāo)范疇，引入地方政府環(huán)境規(guī)制的問責(zé)制，從制度框架上矯正地方政府的目標(biāo)函數(shù)。其次，從制度方面完善公民參與的保障機制。完善公民參與的制度保障要求地方政府在環(huán)境規(guī)制中要有及時、準(zhǔn)確的信息公開制度，項目引進(jìn)、審批中要有嚴(yán)格、有效的公民參與程序，地方政府要建立與社會公眾溝通、協(xié)調(diào)、反饋的常態(tài)化互動機制。從而用社會公眾、行業(yè)協(xié)會、NGO組織、媒體、專家學(xué)者等多元主體的合力矯正地方政府的行為邏輯，消解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，提升地方政府的環(huán)境規(guī)制能力。

2.完善地方政府環(huán)境規(guī)制的法律法規(guī)

目前，我國地方政府環(huán)境規(guī)制中依據(jù)的主體法律是1989年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂、2015年施行），在具體的污染類別下面有《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染環(huán)境防治法》（1996）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999）、《中華人民共和國大氣防治污染法》（2000）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）、《中華人民共和國水污染防治法》（2008）等，另有若干環(huán)境保護(hù)的法規(guī)條例。綜合表現(xiàn)出主體法律陳舊，分類別法律不斷細(xì)化卻與社會需求之間存在時滯，宏觀指導(dǎo)方面的法規(guī)條例普遍但具體針對性不高等特征。同時，“我國法律過分強調(diào)了立法的原則性而淡化了法律的適用依據(jù)，使人民參與社會規(guī)制政策制定和監(jiān)督社會規(guī)制政策執(zhí)行缺乏制度和程序基礎(chǔ)”［33］。因此，消解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論必須進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。

應(yīng)著眼于增強環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)的可執(zhí)行性，避免法律法規(guī)流于條文形式。在宏觀指導(dǎo)法律的框架下完善地方層面的實施細(xì)則，結(jié)合地方實際情況增強法律法規(guī)應(yīng)對實際問題的能力。在環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)的制定、試用、實施過程中，應(yīng)廣集民意、透明公開，完善政府信息公開制度和聽證制度，在社會公眾的監(jiān)督、互動中，不斷修訂完善。通過對環(huán)境規(guī)制相關(guān)法律法規(guī)的優(yōu)化加強對地方政府環(huán)境規(guī)制行為的剛性約束，遏制地方政府環(huán)境規(guī)制悖論產(chǎn)生、發(fā)展的可能性，規(guī)范和優(yōu)化地方政府應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能。值得一提的是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已于2015年1月1日開始實施、國務(wù)院于2015年4月發(fā)布《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”），這些法律法規(guī)在執(zhí)行過程中如何避免淪為“紙老虎”仍有待時間和實踐的檢驗。

3.多樣化環(huán)境規(guī)制政策的綜合實施

傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制政策包括命令控制型（CAC）和以市場為基礎(chǔ)的激勵型（MBI）兩類，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境問題的復(fù)雜化，世界各國的環(huán)境規(guī)制政策不斷創(chuàng)新，諸如信息披露政策和自愿性規(guī)制政策等。目前，我國地方政府環(huán)境規(guī)制中大多依靠命令控制型政策，如污染排放標(biāo)準(zhǔn)控制、環(huán)境影響報告制度、限期治理政策、“三同時”制度等。命令控制型政策側(cè)重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而非績效標(biāo)準(zhǔn)的特點不利于降低規(guī)制成本和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，往往加劇了規(guī)制者、被規(guī)制者、社會公眾之間的信息不對稱程度，不能有效整合各方的利益訴求，在地方政府的角度則釀成其環(huán)境規(guī)制悖論。因此，借鑒西方政府環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，綜合實施多樣化的規(guī)制政策有助于地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的消解。

首先，在命令控制型政策的實施中，應(yīng)提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，加大對被規(guī)制者的懲處力度，使其污染成本高于守法成本，有效控制被規(guī)制者的投機行為；其次，通過市場機制的完善擴(kuò)大市場化激勵性規(guī)制政策的實施，應(yīng)收縮政府機構(gòu)直接干預(yù)的程度，發(fā)揮市場對企業(yè)污染控制的激勵和引導(dǎo)作用；再次，進(jìn)一步規(guī)范信息披露政策，環(huán)境規(guī)制機構(gòu)應(yīng)通過對被規(guī)制者相關(guān)信息的公開發(fā)布和強制信息披露來矯正信息不對稱造成的損失，強化公民的環(huán)境知情權(quán)，防止因信息溝通不暢而導(dǎo)致相關(guān)群體性事件；最后，鼓勵自愿性規(guī)制政策的實施，通過資源環(huán)境協(xié)議、環(huán)境標(biāo)簽和環(huán)境認(rèn)證等新型環(huán)境規(guī)制政策激發(fā)被規(guī)制者減少污染、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，使其知名度和競爭力得以提升，同時也緩解政府機構(gòu)的規(guī)制壓力，防止地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的產(chǎn)生和延伸。

4.明晰地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的職能邊界

我國地方政府層面的環(huán)境規(guī)制職能散落于不同部門之間，因多部門職能交叉而難以確定規(guī)制主體進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制職能缺失的現(xiàn)象十分普遍?！罢?guī)制機構(gòu)想要真正成為各方利益的協(xié)調(diào)者，就必須超脫于具體的利益糾紛之外，具有較大的獨立性”［34］，因此，地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的消解需要設(shè)置獨立的環(huán)境規(guī)制機構(gòu)、合理界定相關(guān)部門之間的職能邊界、對各職能部門的權(quán)責(zé)利有清晰的劃分。

縱向環(huán)境規(guī)制機構(gòu)應(yīng)形成統(tǒng)一的獨立體系，國家環(huán)?？偩峙c地方環(huán)保機構(gòu)要有縱向一體化的運行體系，相關(guān)環(huán)保法規(guī)條文的制定要體現(xiàn)環(huán)?？偩值暮暧^規(guī)劃與地方環(huán)保機構(gòu)的實際情況，強化地方環(huán)保機構(gòu)的環(huán)境規(guī)制能力。應(yīng)改變地方環(huán)保機構(gòu)對地方政府的隸屬關(guān)系，強化地方環(huán)保機構(gòu)對地方政府行為的監(jiān)督和約束，從職能上消除產(chǎn)生地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的溫床。應(yīng)建立對環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的問責(zé)機制，加強對規(guī)制者的規(guī)制。通過對規(guī)制部門的績效考評、信息公開、公民參與等途徑強化對規(guī)制主體規(guī)制行為的監(jiān)督，防止規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)俘獲或被地方政府俘獲。

5.強化地方政府環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理

環(huán)境問題特殊的代際外部性和區(qū)間外部性更需要環(huán)境規(guī)制秉持長遠(yuǎn)的利益目標(biāo)和協(xié)同治理的理念。環(huán)境問題的區(qū)間外部性要求在環(huán)境規(guī)制中強化不同區(qū)域規(guī)制機構(gòu)的協(xié)同治理，地域鄰近的地方政府環(huán)境規(guī)制部門之間的協(xié)同治理對跨區(qū)域環(huán)境問題尤為重要。區(qū)域間的協(xié)同治理包括信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、責(zé)任劃分等諸多方面，協(xié)同治理除了發(fā)揮地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)之間的積極性，還要求共同的上級環(huán)境規(guī)制機構(gòu)做出更多的協(xié)調(diào)安排。環(huán)境問題的復(fù)雜性要求同一地區(qū)的不同部門之間強化協(xié)同治理，即環(huán)境保護(hù)部門與交通、國土資源、氣象、水利、衛(wèi)生等部門間的合作與協(xié)調(diào)，地方政府應(yīng)在各部門之間發(fā)揮主動協(xié)調(diào)的作用。這種協(xié)調(diào)作用并不是地方政府主導(dǎo)環(huán)境規(guī)制行為而致使地方政府環(huán)境規(guī)制悖論；相反，各部門之間協(xié)同治理的目標(biāo)在于有效化解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，促成地方層面環(huán)境規(guī)制能力的整體提升。

結(jié)語

地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的凸顯、環(huán)境規(guī)制機構(gòu)職能的混雜、環(huán)境問題的隱性外部性特征使得地方政府處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)沖突和行為困境之中，形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，引發(fā)一系列環(huán)境問題和社會問題。本文在此基礎(chǔ)上試圖探索有效化解該悖論的治理機制，優(yōu)化地方政府目標(biāo)函數(shù)的制度環(huán)境成為消解悖論的制度基礎(chǔ)；與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的法律法規(guī)的完善成為消解悖論的剛性約束基礎(chǔ)；多樣化環(huán)境規(guī)制政策的綜合實施成為消解悖論的政策保障；明晰地方環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的職能邊界、保障環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的獨立性成為悖論消解的組織保障；強化地方政府環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理能力則是應(yīng)對環(huán)境問題隱性外部性并消解悖論的有效途徑。

環(huán)境規(guī)制的統(tǒng)籌安排在中央層面，而環(huán)境規(guī)制的實施則取決于地方層面的具體規(guī)制行為，因而探究地方政府環(huán)境規(guī)制悖論及其治理機制是解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，同時，從環(huán)境規(guī)制角度分析地方政府行為邏輯也是規(guī)范地方政府行為選擇的另一個主要側(cè)面。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

X321；D693.62

A

1005-460X（2016）01-0072-06

2015-12-09

國家自然科學(xué)基金面上項目“作為一種國家治理新方式的合約制：機制設(shè)計與有效性檢驗”（71473210）

王海峰（1983—），男，藏族，甘肅甘南人，行政管理專業(yè)博士研究生，從事地方政府改革與治理研究。