政府主導 法規(guī)完善 職責明晰 監(jiān)管到位

包路林

食品安全是關乎國計民生的頭等大事。美國、日本、歐盟在食品安全問題上大都經(jīng)歷了“出現(xiàn)問題-解決問題-再出現(xiàn)問題-再解決問題”的過程，加強食品安全監(jiān)管隨著新問題的出現(xiàn)不斷改進和完善，最終形成了嚴格縝密的監(jiān)管體系。

一、美國：“從農(nóng)場到餐桌”全程監(jiān)管

美國食品安全問題是由亂而治，不斷完善監(jiān)管機制，成為目前世界上食品安全監(jiān)管最為嚴格的國家之一。

十九世紀末，美國市場上銷售的食品大都存在摻假問題，嚴重的食品安全問題引起了市民和媒體的強烈抗議。1906年，時任美國總統(tǒng)羅斯福意識到食品安全問題的嚴重性，遂下決心開始整頓食品加工業(yè)和藥品市場，成立了美國食品監(jiān)督管理局。1906年6月，美國通過《食品和藥品法》、《肉類檢查法》，為規(guī)范食品加工生產(chǎn)行業(yè)和藥品生產(chǎn)企業(yè)，建立食品安全監(jiān)管體系打下了基礎。如今，一百多年來，美國政府共制定和修訂了30多部與食品安全相關的綜合性法律和法規(guī)標準。近年來，美國多次發(fā)生食品污染事件，促使奧巴馬政府針對不斷變化的現(xiàn)實，對美國食品安全體系進行了又一次大變革，簽署了《食品安全現(xiàn)代化法案》。

（一）建立完善的法律體系

美國食品安全的法律法規(guī)可以分為兩大類：一類是《食品、藥品和化妝品法》及其配套法規(guī)，包括對摻假食品、食品添加劑、營養(yǎng)補充劑、食品標識等與食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)有關內(nèi)容的監(jiān)管；一類是《肉類檢驗法》、《禽類檢驗法》和《蛋產(chǎn)品檢驗法》等規(guī)范不同種類食品的單行法令，如對飼料添加劑的分類、用量及標準都有明確規(guī)定。這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標準和監(jiān)管程序。

（二）建立三級監(jiān)管體系

美國食品安全監(jiān)管體系主要由多個政府部門和其他民間機構組成，各部門分工明確、相互協(xié)調(diào)，形成了聯(lián)邦、州、地方三級監(jiān)管體系，采取專業(yè)人員進駐食品加工生產(chǎn)企業(yè)、飼養(yǎng)場等方式，從原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等環(huán)節(jié)，對食品安全實行“從農(nóng)場到餐桌”全程監(jiān)管。

（三）嚴格食品召回制度

在三級體系的嚴格監(jiān)管下，食品加工生產(chǎn)企業(yè)在得知自己的產(chǎn)品存在缺陷后，會立即按照召回制度流程，從市場上回收存在安全隱患的產(chǎn)品。食品召回制度有一套嚴格的分級標準和操作程序?！妒称钒踩F(xiàn)代化法案》授權食品和藥品管理局，如果企業(yè)未按要求主動召回不安全的食品，可以發(fā)布強制召回令，對于不合作和有意隱瞞問題的企業(yè)，不僅要承擔行政責任，還將面臨以“違法罪名”被起訴，承擔刑事責任的風險。

（四）強化風險控制意識

在美國，所有登記在冊的食品加工生產(chǎn)企業(yè)，必須制定和實施食品防護計劃。食品防護計劃（ALERT）包括確保、監(jiān)督、員工、報告、威脅（ASSURE，LOOK，EMPLOYEES，REPORT，THREAT）五大要點，完全可以適用一般情況下“從農(nóng)場到餐桌”供應鏈的方方面面，以提高地方政府和工業(yè)代表對食品安全風險的控制意識。

二、日本：三方協(xié)同制衡

進入21世紀，日本國內(nèi)有關食品安全的事件接連發(fā)生。例如，2000年6月，雪印乳業(yè)公司的金黃葡萄球菌污染奶品，導致大規(guī)模食物中毒事件；2001年9月，日本國內(nèi)發(fā)現(xiàn)首例瘋牛??；2002年8月，日本山形縣出現(xiàn)無登錄農(nóng)藥的使用問題等。這些食品安全事件以及由此造成的經(jīng)濟損失，給日本社會帶來了極大的心理恐慌，也由此動搖了民眾對政府食品安全監(jiān)管的信心，同時促使日本政府和食品行業(yè)深刻反思并意識到對食品供應鏈全程進行風險管理的重要性。2003年，日本通過了《食品安全基本法》和《食品安全可追溯制度指南》，成立了食品安全委員會，統(tǒng)一負責風險評估，形成了農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省和食品安全委員會三方協(xié)同制衡的食品安全監(jiān)管體系。

（一）實行可追溯管理模式

日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合下屬的各地農(nóng)戶，必須記錄米面、果蔬、肉制品、乳制品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田所在地所使用的農(nóng)藥和肥料、使用頻次、收獲和出售日期等信息。日本農(nóng)協(xié)收集到這些信息后，會為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個“身份證”號碼并進入數(shù)據(jù)庫，方便消費者查詢。食品供貨鏈上的所有生產(chǎn)加工企業(yè)會陸續(xù)加入原材料、添加劑等信息，并有義務負責保管這些信息至少三年。在食品零售店，其所出售的食品必須醒目地標出“身份證”號碼。消費者在店內(nèi)的查詢終端輸入所要購買的食品“身份證”號碼即可查詢到生產(chǎn)和流通等信息。

（二）建立信息交流機制

食品監(jiān)管部門非常重視信息交流的作用，開設了多個針對消費者的食品安全教育網(wǎng)站，擴大信息交流渠道。例如，農(nóng)林水產(chǎn)省的網(wǎng)站主頁專門增設了“消費者部屋”專欄，向消費者介紹食品安全知識；食品和農(nóng)業(yè)投入品檢查中心專門設有食品安全放心信息交流專欄，分門別類地向消費者發(fā)布食品安全的檢測信息和結果，全面接受公眾和媒體監(jiān)督。

（三）執(zhí)法嚴厲，輿論壓力大

在日本，食品生產(chǎn)加工企業(yè)很少有抱僥幸心理的，因為企業(yè)知道一旦自己生產(chǎn)的食品出現(xiàn)問題，面臨的將是“滅頂之災”（這與我國的情況完全不同）。在嚴格的法律法規(guī)體系的監(jiān)管下，監(jiān)管部門執(zhí)行的是“經(jīng)濟罰款+刑法處罰”。企業(yè)不僅要受到巨額罰款的處罰，而且還要承擔刑事責任。除了“經(jīng)濟罰款+刑法處罰”外，更多地還有來自輿論方面的強大壓力。因此，一旦有企業(yè)故意違法違規(guī)，就會進入社會道德體系的“黑名單”。而一旦進入了“黑名單”，這家企業(yè)就會徹底垮臺。這是日本食品安全監(jiān)管的重要“法寶”之一。

三、歐盟：食品安全白皮書“催生”食品安全監(jiān)管新框架

歐盟曾經(jīng)歷口蹄疫、瘋牛病、禽流感等疫情頻發(fā)和蔓延的時期，不僅給公眾帶來了極大恐慌，而且給食品生產(chǎn)加工行業(yè)帶來了很大壓力，同時也暴露出歐盟原有的食品法規(guī)和安全監(jiān)管存在嚴重缺陷。為了有效應對這一嚴峻形勢，歐盟發(fā)布了《歐盟食品安全白皮書》，倡導建立歐洲食品安全局，在食品立法中推行“從農(nóng)場到餐桌”的理念，確立了食品和飼料從業(yè)者對食品安全負有主要責任的原則。歐盟各成員國積極行動，以“食品安全白皮書”為核心，形成了各種法律、法令、指令等并存的食品安全體系監(jiān)管新框架。各成員國不斷加強食品安全管理，包括對管理機構、管理體系和保障體系進行改革與完善，將食品安全體系建立在透明、可信和對國家負責的基礎上。歐盟食品安全法規(guī)涵蓋了從食品生產(chǎn)到流通各個環(huán)節(jié)和所有方面。在食品全產(chǎn)業(yè)鏈上，生產(chǎn)加工企業(yè)必須執(zhí)行生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、危害分析和關鍵控制體系（HACCP）管理程序，確保對食品各環(huán)節(jié)尤其是生產(chǎn)源頭的安全質量控制。

（一）歐盟食品安全局（EFSA）

在歐盟食品安全管理體系中，風險評估獨立于風險管理之外。歐盟食品安全局是提供風險評估的機構，也是歐盟的獨立性科學機構，為歐盟委員會、歐洲議會和各成員國制定食品安全方面的法律法規(guī)，提供科學建議和技術依據(jù)。

歐盟食品安全局的主要職責是：專業(yè)風險評估、專業(yè)數(shù)據(jù)的收集及分析、審核行業(yè)安全評估的內(nèi)容及程序、查明風險、向歐盟提供專業(yè)援助。尤其是在食品安全出現(xiàn)危機時，要就相關事務與公眾及其他利害方，直接進行信息溝通。

（二）快速反應的預警系統(tǒng)

“歐盟食品和飼料快速預警系統(tǒng)”是一個連接歐盟委員會、歐盟食品安全管理局，以及各成員國食品與飼料安全主管機構的網(wǎng)絡，為歐盟各成員國的食品安全主管機構提供并交換有關食品安全的信息。例如，當某一成員國發(fā)現(xiàn)存在對公眾健康有嚴重危害的警情時，會立即通過預警系統(tǒng)通知委員會，委員會則立即將信息傳遞給各成員國。各成員國會馬上行動，通過對信息的審核和合理評估后，會在第一時間、以誠實負責的態(tài)度，向消費者說明情況，提醒消費者注意加強自我保護，包括歐盟所采取的與風險規(guī)模相適應的措施。此外，在信息交流方面，委員會還積極歡迎非政府組織和普通公眾參與互動。

四、體系完善 監(jiān)管到位

綜上所述，無論是美國、日本，還是歐盟，在加強食品安全監(jiān)管上主要表現(xiàn)在四個方面：一是制定完善的法律法規(guī)；二是建立健全監(jiān)管機構；三是管理部門職責明確，各負其責；四是擁有一批高素質的專業(yè)管理人員。例如，美國食品監(jiān)管人員的構成既有政府部門的專業(yè)食品檢查人員，又有微生物學家、食品化學家、流行病學家，各方人員攜手合作，使美國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)得以有效運行。

（一）科學管理：以風險評估為基礎

歐盟食品安全局專門設有食品安全信息評估小組，對所匯總的食品安全信息及時進行跟蹤分析評估，根據(jù)其危害程度，向各成員國發(fā)布信息，“警示”各成員國及時制定食品安全防控措施。

在食品安全管理的過程中，實行風險評估可以為制定標準、掌握食源性疾病變化趨勢、制定食源性疾病控制對策提供依據(jù)。風險評估是制定食品安全標準、技術法規(guī)的有效手段，也是仲裁貿(mào)易糾紛的基本準則。目前，世界貿(mào)易組織各成員國已基本達成共識：未來的食品安全管理體系應是建立在風險評估基礎上的預防性體系。

（二）預警機制：以分析評估為抓手

高度重視食品安全風險預警機制，大力提高風險信息分析和應急處理能力，建立食品安全信息跟蹤、采集和分析制度，對所收集到的食品安全預警信息進行分析和評估，預測危害發(fā)生的可能性和嚴重程度。例如，1979年，歐盟委員會開始實施風險評估通報制度，同時正式啟動了食品、飼料快速預警體系。

（三）強制性規(guī)定：以可追溯為手段

食品安全可追溯是解決食品安全問題的有效途徑之一，一旦發(fā)生質量安全事件，可以通過記錄或標識進行追溯，及時召回問題產(chǎn)品，降低對社會和公眾的危害程度。例如，歐盟出臺了一系列相關的法律法規(guī)，要求在歐盟國家銷售的牛肉制品和生鮮水果、蔬菜，都要具有可追溯功能；美國通過聯(lián)邦立法，要求動物產(chǎn)品必須使用標識；日本通過立法，規(guī)定牛肉產(chǎn)品必須可追溯。實踐證明，這些對食品可追溯進行的強制性規(guī)定，確保了食品的安全性。

（四）“透明監(jiān)管”：以公眾參與為核心

除了法律法規(guī)、技術規(guī)范等方面的強制性規(guī)定，強調(diào)食品安全管理政策、管理措施的公開性和透明度，以增強生產(chǎn)者、消費者的食品安全意識，增進公眾對食品安全管理的參與和監(jiān)督，避免媒體對食品安全事件的炒作和誤導非常重要。例如，美國制定的有關“行政程序法”、“聯(lián)邦咨詢委員會法”、“信息公開法”，以法律的形式保障食品安全管理的公開和透明，讓公眾參與、了解食品安全管理全程，不僅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公眾對政府加強食品安全監(jiān)管更有信心。

（五）處罰措施：以關門破產(chǎn)為剛性

在美國，食品生產(chǎn)加工企業(yè)一旦被查出食品安全有問題，食品供應商和銷售商將面臨嚴厲的處罰和數(shù)目驚人的巨額罰款。例如，對于二噁英事件的肇事者，德國檢察部門提起刑事訴訟。同時，受損的農(nóng)場則擬提出民事賠償，數(shù)額可能高達每周4000萬-6000萬歐元，完全可能使肇事者破產(chǎn)；法國食品監(jiān)管部門的人員只要發(fā)現(xiàn)食品店有過期食品，商店就得馬上關門。

（六）自律意識：以制度機制為約束

強化食品生產(chǎn)加工企業(yè)的安全責任意識和行業(yè)自律意識，是從源頭上減少人為安全隱患的有效措施之一。美國、日本和歐盟充分認識和利用生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟理性，通過建立完善的制度機制，約束食品生產(chǎn)加工企業(yè)和從業(yè)者。其具體內(nèi)容包括：通過監(jiān)測、檢測、評估、追溯體系，提高違法違規(guī)行為被懲罰的概率；建立嚴格的獎懲機制、完善信用體系；媒體和公眾的監(jiān)督；對生產(chǎn)加工企業(yè)和從業(yè)者的道德素質、自律意識的培養(yǎng)等。

五、經(jīng)驗與啟示

（一）政府管制機制

很多食品安全事故不是偶然發(fā)生的，必有其深層次的原因（比如監(jiān)管不到位、問題積攢多年），因此只有提前做好防范工作，才能避免少發(fā)生或不發(fā)生。食品安全不僅得力于政府部門的有效監(jiān)管，而且還應包括社會和企業(yè)的良知；捍衛(wèi)食品安全法律法規(guī)的威嚴，不在于一次次地曝光，而在于制定法律法規(guī)、標準規(guī)范、嚴格落實、執(zhí)法到位和嚴厲懲罰。政府監(jiān)管是保障食品安全的主體。

食品生產(chǎn)從原料加工到最終銷售，經(jīng)過了很多環(huán)節(jié)，管理部門、政府部門必須協(xié)同監(jiān)督。在此，筆者建議（考慮到與世界接軌），執(zhí)行GMP①、HACCP②質量認證體系，并將質量認證作為信譽等級評定、品牌評定的一個前提條件，以此激勵食品生產(chǎn)企業(yè)自覺執(zhí)行質量管理體系標準，嚴格把好準入關，切實加強對食品前期的預防工作。

建立和完善原料采收信息記錄、加工過程信息記錄、發(fā)貨信息記錄、市場進入信息記錄制度，規(guī)定食品生產(chǎn)、銷售各環(huán)節(jié)在一定時間內(nèi)保存有效信息，無有效信息的嚴禁進入下一環(huán)節(jié)；明確各環(huán)節(jié)的責任范圍，推進整個生產(chǎn)鏈自覺開展質量安全控制工作。

加強對批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場等薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管和質量安全信息方面的宣傳工作；加強質量檢測機構建設；完善送檢、抽檢制度，明確需要定期送檢、定期抽檢和不需要定期抽檢的產(chǎn)品類別、間隔期限和執(zhí)行部門，通過食品信息平臺，實時向社會公布檢測結果；在加大監(jiān)管部門檢測、監(jiān)督力度的同時，發(fā)揮公眾的監(jiān)督舉報作用，威懾生產(chǎn)企業(yè)的僥幸心理，做到持續(xù)保證產(chǎn)品的質量水平。

（二）法律約束機制

在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系下，完善法規(guī)體系、細化執(zhí)行細則非常重要。一是對監(jiān)管部門的行政執(zhí)法責任追究制度進行細化，明確監(jiān)管、執(zhí)法部門的責任，強化監(jiān)管、執(zhí)法部門開展質量安全監(jiān)管的自覺意識；二是嚴格界定違法企業(yè)及其主要責任人、行政監(jiān)管部門及其主要責任人的刑事責任、行政責任和民事責任，明確刑事責任和行政責任的判定細則；三是對民事責任必須加大懲罰力度，通過建立食品安全事故認定法定程序及認定機構，使消費者受到不法侵害后能夠通過認定機構認定，確定受到傷害的程度，明確責任范圍，為處置食品安全問題提供依據(jù)，切實做到各種處罰有法可依、有據(jù)可查，保護消費者的合法權益；四是完善質量安全法規(guī)體系，提高生產(chǎn)企業(yè)質量安全控制意識，確保從原材料生產(chǎn)、市場流通到終端消費的全程監(jiān)管，打消生產(chǎn)加工企業(yè)存在的僥幸心理；五是公開法規(guī)、標準的制定程序，積極聽取、采納公眾意見，制定“開放式”的法規(guī)和質量標準。對于需要分階段才能達到的質量標準，可以采取“開放式”標準形式，分階段進行實施；六是建立完整有效的評估體系，提高對食品安全問題的性質及危害程度的分析判斷能力；七是完善產(chǎn)品質量安全標準體系，通過建立產(chǎn)品質量標準更新機制，確定產(chǎn)品質量標準進行的更新條件和程序，并及時對需要更新的質量安全標準進行更新，確保法規(guī)、標準的有效性；八是完善產(chǎn)品質量檢測標準，包括檢測指標、檢測方法、檢測工藝等。

（三）市場監(jiān)督機制

從加強市場監(jiān)督機制的角度入手，加強“3·15”信息平臺建設工作，建立集信息收集、信息傳遞、信息發(fā)布等功能于一體的綜合平臺；建立信譽評估指標體系，完善信譽評級制度，開展企業(yè)信譽等級評定，與現(xiàn)行的商標管理制度結合，對品牌、商標進行等級評定。例如，對信譽級別較高的品牌、商標，可以給予減免稅收等優(yōu)惠。

我國歷經(jīng)幾十年的經(jīng)濟社會發(fā)展，隨著溫飽問題的解決，人們對生活質量的關注與日俱增。食品安全問題是生活質量的重要基礎，是關乎國計民生的大事，同時也更是關乎國家形象的頭等大事。

本文通過介紹美國、日本、歐盟加強食品安全監(jiān)管的生動案例和取得的成功經(jīng)驗可以看出，加強食品安全監(jiān)管，政府是主體。只有在政府主導的大框架下，才能強制食品質量安全標準的制定和執(zhí)行，推廣質量安全體系，加大執(zhí)行和懲罰力度。

注釋：

① GMP是良好操作（生產(chǎn)）規(guī)范，是一種注重在制造過程中，產(chǎn)品質量和安全衛(wèi)生的自主性管理制度，是通過對生產(chǎn)過程中的各個環(huán)節(jié)、各個方面提出一系列措施、方法、具體的技術要求和質量監(jiān)控措施所形成的質量保證體系。目前，世界上很多發(fā)達國家和地區(qū)，包括美國、日本、加拿大、新加坡、德國、澳大利亞、中國的臺灣地區(qū)等，都在積極推行GMP質量管理體系，并建立了相關的法律法規(guī)。

② HACCP（危險分析與關鍵控制點），是一個以預防質量安全為基礎的安全生產(chǎn)、質量控制的保障體系。HACCP將主要精力集中在影響“質量安全”的關鍵加工點上，而不是在每一個環(huán)節(jié)都投入很多精力，所以在實施中更為有效。目前，HACCP已被國際權威機構認可為控制食源性疾病、確保食品安全最有效的方法，已被世界上越來越多的國家所采用。

（責任編輯：李靜敏）