改進(jìn)城市治理需要拓展視野

楊宏山

城市是人類文明的結(jié)晶，是公共服務(wù)高度集聚的地理空間。早在2000多年前，古希臘先賢亞里士多德就指出，“城邦的長成出于人類‘生活的發(fā)展，而其實際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活。”上海世界博覽會明確提出，“城市，讓生活更美好”。

城市之所以能夠提升生活品質(zhì)，不是由于高樓大廈林立，也不是由于人口密集、工商業(yè)發(fā)展，而是因為城市擁有配套齊全的基礎(chǔ)設(shè)施，居民可享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。與農(nóng)村地區(qū)相比，城市提供公共服務(wù)的人均成本也更低。

城市治理的基本使命，一是提供高品質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，提升相互配套性，增進(jìn)對工商業(yè)的吸引力，滿足市民更高水平的公共服務(wù)需求；二是建立可持續(xù)發(fā)展的財政資金籌集機(jī)制，不斷改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。城市提供基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，需要具有穩(wěn)定的財政收入來源，為此，城市需要吸引投資、支持工商業(yè)發(fā)展，以創(chuàng)造更多財富，從而增加財政收入。

不同國家由于基礎(chǔ)性制度體系不同，城市治理的具體制度安排存在差異性。研究城市治理，既要從本國國情和基本制度出發(fā)，植根于國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，總結(jié)自身經(jīng)驗，也要拓展外部視野，研究國外多樣化的城市治理結(jié)構(gòu)，借鑒國外城市管理的成功經(jīng)驗和具體運(yùn)作機(jī)制。

《城市管理學(xué)：美國視角》是一部具有廣泛影響力的城市管理學(xué)讀物，由美國學(xué)者戴維·R·摩根、羅伯特·E·英格蘭、約翰·P·佩利塞羅合作撰寫。三位作者長期致力于城市管理研究，該書生動地描繪了美國城市管理面臨的組織挑戰(zhàn)和外部政治格局，展現(xiàn)了美國公共管理學(xué)界在城市管理領(lǐng)域的豐富研究成果和學(xué)術(shù)觀點，被美國上百所大學(xué)選為教材。

《城市管理學(xué)：美國視角》從地方政府管理的視角，分析了美國城市管理的環(huán)境變遷，闡述了美國城市治理的制度結(jié)構(gòu)、政策過程、沖突管理、公共服務(wù)提供機(jī)制、政府內(nèi)部管理以及未來發(fā)展趨勢。

該書的特色表現(xiàn)在以下五個方面：

第一，該書系統(tǒng)地分析了美國城市治理的政治環(huán)境。美國城市管理置身于聯(lián)邦主義的政治架構(gòu)和地方自治的制度安排之下，大都市地區(qū)存在多個互不隸屬的自治市，呈現(xiàn)出一種典型的碎片化格局。這使府際關(guān)系成為美國城市管理繞不開的重要議題。城市管理必須正視并協(xié)調(diào)復(fù)雜的政府間關(guān)系。該書較為詳細(xì)地分析了美國府際關(guān)系的特征，闡述了聯(lián)邦、州對城市的財政補(bǔ)助和支持制度，以及自治市之間的協(xié)作機(jī)制。

第二，該書展現(xiàn)了美國市政改革運(yùn)動和城市治理結(jié)構(gòu)。美國市政改革運(yùn)動是“進(jìn)步時代”的產(chǎn)物，當(dāng)時城市腐敗問題突出、社會矛盾尖銳，各種進(jìn)步力量匯集形成了“扒糞”運(yùn)動，揭露城市公共生活中的腐敗、貪婪和營私現(xiàn)象，引起公眾輿論持續(xù)關(guān)注。它對20世紀(jì)美國市政改革產(chǎn)生重要影響。

在市政改革中，最為顯著的是進(jìn)步是開展“去政治化”運(yùn)動，改革主要官員、議員選舉產(chǎn)生辦法，推進(jìn)預(yù)算改革、生產(chǎn)力測量和績效評估。在市政改革運(yùn)動中，很多大城市從原來的弱市長制轉(zhuǎn)向強(qiáng)市長制，在中小城市中，議會經(jīng)理制受到推崇。今天，人口超過2500人的城市中，超過一半采用了議會經(jīng)理制，它借鑒企業(yè)管理的成熟手段，由市議會聘請一位城市經(jīng)理進(jìn)行專業(yè)化管理，以提高城市運(yùn)行效率。隨著分區(qū)選舉市議員廣為應(yīng)用，非洲裔、拉美裔議員的比重明顯增加。

第三，該書剖析了新公共管理理論對美國城市管理的影響。作為對財政危機(jī)的務(wù)實回應(yīng)，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出“重塑政府”這一概念以后，迅速引起廣泛反響。重塑政府的基本主張是“多掌舵少劃槳”。它為地方政府化解財政危機(jī)、削減開支、提升生產(chǎn)力提供了一系列“藥方”。作為對“重塑政府”的學(xué)術(shù)回應(yīng)，新公共管理理論開始流行起來。它主張在公共服務(wù)提供中最大化地利用市場機(jī)制。

《城市管理學(xué)：美國視角》的很多章節(jié)都提及“新公共管理”這個概念，作者認(rèn)為，新公共管理已經(jīng)成為城市管理不可逃避的現(xiàn)實選擇，在可預(yù)見的將來，新公共管理的運(yùn)作機(jī)制仍將大行其道。

《城市管理學(xué)：美國視角》也分析了新公共管理存在的問題：如忽略了美國地方政府運(yùn)作的價值前提，政府建立于法治之上，而非市場法則之上，凸顯了執(zhí)行部門的權(quán)力，忽略了市民在政策制定中的角色等。

第四，該書展示了美國城市政策制定過程中多方主體的角色及利益博弈?！冻鞘泄芾韺W(xué)：美國視角》從政策過程的視角，剖析了市長、城市經(jīng)理、市議會在政策制定中的作用，以及市長與城市經(jīng)理、市議會與城市經(jīng)理之間的互動，分析了行政系統(tǒng)、市民、政黨和利益集團(tuán)對城市管理的影響。美國城市治理中的政治主體及博弈方式，與中國的實際情況差別較大。美國城市治理中多元利益的代表制度，議會為多元利益博弈提供制度平臺，以及各類政治主體的權(quán)力制約機(jī)制，對完善中國城市治理體系仍具有一些借鑒意義。

第五，該書系統(tǒng)地分析了美國城市政府的內(nèi)部管理。政府自身管理也要消耗資源，城市管理者需要為此花費時間和精力。

《城市管理學(xué)：美國視角》介紹了城市管理的理論演進(jìn)，包括早期的科學(xué)管理、人本管理導(dǎo)向，20世紀(jì)80年代以來倡導(dǎo)的社區(qū)擁有導(dǎo)向、顧客驅(qū)動導(dǎo)向、結(jié)果管理導(dǎo)向、全面質(zhì)量管理導(dǎo)向等。市政府的內(nèi)部管理涉及預(yù)算、計劃和人力資源管理等內(nèi)容。在一個多元化的社會里，政府內(nèi)部管理需要保障就業(yè)機(jī)會平等、消除歧視性人事政策，謹(jǐn)慎處理工資談判等熱點和敏感議題。

當(dāng)前，中國正處于快速城鎮(zhèn)化階段，它造就了世界城市發(fā)展史上規(guī)模最大的城市擴(kuò)展運(yùn)動，同時城市管理也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。這意味著未來五年需要完成一億農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶?？焖俪擎?zhèn)化給城市發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇，大中城市也面臨著如何治理交通擁堵、房價飆升、暴力拆遷、環(huán)境污染等“城市病”的挑戰(zhàn)。如何既把握發(fā)展機(jī)遇，又保障民生需求，不斷提升城市公共服務(wù)水平，這是當(dāng)前城市治理面臨的嚴(yán)峻課題。

中國和美國城市發(fā)展處于不同階段，城市治理的政治環(huán)境、府際關(guān)系、政府體制也不相同。美國城市治理從現(xiàn)實問題出發(fā)，注重環(huán)境變化和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，推動城市治理變革，注重從多元利益視角管理城市社會的各種沖突，這些都值得我們學(xué)習(xí)借鑒?！冻鞘泄芾韺W(xué)：美國視角》介紹的城市管理手段、方法和技術(shù)工具，也值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（責(zé)任編輯：王然）