疏解非首都功能

熊菁華

當(dāng)前，北京市正在按照習(xí)近平總書記視察北京的重要講話精神和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，積極開展疏解非首都功能的重要工作，齊心協(xié)力打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，為建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都打牢基礎(chǔ)。

本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研、走訪座談等方式，總結(jié)了疏解工作中基層執(zhí)法的五大典型特征，并從法治角度分析了其中的得與失。

一、疏解非首都功能中基層行政執(zhí)法的典型特征

（一）疏解工作中，基層行政執(zhí)法以“拆”為主

東城、西城、朝陽(yáng)、海淀等城六區(qū)作為疏解非首都功能的重點(diǎn)區(qū)域，按照2020年力爭(zhēng)中心城區(qū)疏解15%人口的目標(biāo)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段，開展了嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、清理淘汰低端產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)公共服務(wù)資源疏解等工作。

政府堅(jiān)持“市場(chǎng)與政府”兩手用力，既注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿強(qiáng)化和倒逼，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；同時(shí)，加大行政管控，對(duì)一些多年積累的城市“痼疾頑癥”，開展了一系列行政執(zhí)法行動(dòng)。

這些行政執(zhí)法行動(dòng)表現(xiàn)為以“拆”為主要內(nèi)容，包括：拆除違法建設(shè)（含經(jīng)營(yíng)用房和居住用房）、拆除違法廣告和電子顯示屏、拆除違法牌匾標(biāo)識(shí)、拆除違法停車位地鎖、拆除違法群租房，以及整治違法開墻打洞行為、整治地下空間等。以“拆”為主的行政管控措施，以存量的七小低端業(yè)態(tài)（小歌廳、小發(fā)廊、小旅店、小網(wǎng)吧、小洗浴、小餐飲、小食雜）為主要整治對(duì)象。其中，被拆除的違法建設(shè)、群租房和被整治的地下空間，大都是這些低端從業(yè)人員的居住和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；被拆除的廣告、電子顯示屏、牌匾標(biāo)識(shí)、停車位地鎖及被恢復(fù)的開墻打洞，大部分是低端業(yè)態(tài)和無(wú)照經(jīng)營(yíng)商戶為招攬顧客違法設(shè)置的客觀載體。

“拆”的目的是從根本上徹底鏟除這些低端產(chǎn)業(yè)滋生發(fā)展的土壤與空間。比如，2015年，西城區(qū)共排查“七小”無(wú)證無(wú)照主體1451戶，取締、規(guī)范“七小”違法經(jīng)營(yíng)主體1315戶；完成拆除違法建設(shè)2797處，面積7.7萬(wàn)平方米，其中拆除用于經(jīng)營(yíng)的違法建設(shè)468處、9298.5平方米。東城區(qū)共取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)528戶；加大違法建設(shè)拆除力度，累計(jì)拆除違法建設(shè)1575處、4.5萬(wàn)平方米；整治地下空間228處、28.4萬(wàn)平方米，同時(shí)啟動(dòng)了違規(guī)開墻打洞專項(xiàng)整治行動(dòng)。朝陽(yáng)區(qū)共拆除違法建設(shè)367萬(wàn)平方米。

（二）疏解工作中，基層行政執(zhí)法主體以街道辦事處（綜合執(zhí)法組）為主，符合中央關(guān)于深化城市管理體制改革的精神。但遺憾的是，缺乏法律法規(guī)的授權(quán)，且條塊關(guān)系未理順

街道辦事處作為區(qū)政府的法定派出機(jī)構(gòu)，按照《北京市街道辦事處工作規(guī)定》第8條規(guī)定：工作職責(zé)是貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和市、區(qū)人民政府的決定、命令、指示，完成市、區(qū)人民政府部署的各項(xiàng)任務(wù)。

目前，部分街道辦事處在落實(shí)上級(jí)下達(dá)的疏解任務(wù)，特別是實(shí)施以“拆”為主的行政執(zhí)法中，成為了事實(shí)上的行政執(zhí)法主體，具體工作由街道辦事處的內(nèi)部機(jī)構(gòu)──綜合執(zhí)法組實(shí)施。比如：2015年，朝陽(yáng)區(qū)轄區(qū)內(nèi)的23個(gè)街道，按照計(jì)劃集中開展了整治開墻打洞行動(dòng)；當(dāng)年7月，八里莊街道聯(lián)合區(qū)住建委、區(qū)房管局、區(qū)城管執(zhí)法局等部門，對(duì)沿街居民樓51戶的開墻打洞行為進(jìn)行了綜合整治。

目前，全市范圍內(nèi)的街道辦事處普遍設(shè)立了綜合執(zhí)法組。綜合執(zhí)法組以派駐街道的城管分隊(duì)為主體，整合公安、工商、食品衛(wèi)生、安監(jiān)、環(huán)保、消防、園林等多個(gè)部門共同參加執(zhí)法。這種執(zhí)法模式源于2014年6月，石景山區(qū)開展的城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)。2015年，北京市政府工作報(bào)告肯定了這一試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，即“深化城市管理體制改革，總結(jié)推廣石景山試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城市管理重心下移、力量下沉?！?/p>

黨的十八屆三中全會(huì)提出要理順城管執(zhí)法體制，四中全會(huì)提出規(guī)范城管執(zhí)法行為。2015年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議對(duì)改進(jìn)城市管理工作提出進(jìn)一步要求；2015年12月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中提出，“合理劃分城市管理事權(quán)，實(shí)行屬地管理，明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負(fù)主體責(zé)任，充實(shí)一線人員力量，落實(shí)執(zhí)法運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，將工作重點(diǎn)放在基層。”北京、天津、上海等特大型城市，正是按照中央精神要求，積極推進(jìn)本市的城市綜合管理體制改革。但遺憾的是，從法治角度進(jìn)行分析，存在兩個(gè)問(wèn)題。

第一，缺乏法律法規(guī)的明確授權(quán)。街道辦事處作為以“塊”為主模式下的行政執(zhí)法主體，并沒有得到法律、法規(guī)或規(guī)章的明確授權(quán)，并且與現(xiàn)行法律體系中以“條”為主的行政職能部門作為執(zhí)法主體的模式明顯不一致，違背了職權(quán)法定的行政法治原則。職權(quán)法定原則是依法行政的基本原則，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政職權(quán)必須由法律授予，不能自行設(shè)定。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求：“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，……堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力?！?/p>

第二，法治問(wèn)題是沒有分清“條”與“塊”之間的權(quán)限劃分。區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)工商分局、區(qū)房管局、區(qū)公安分局等“條”的行政職能部門，依照相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)對(duì)本相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的違法行為，如違法建設(shè)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法出租等行為，進(jìn)行管理和處罰。但是，街道辦事處在履行“屬地責(zé)任”下，牽頭開展綜合執(zhí)法，幾乎承擔(dān)了本應(yīng)由行政職能部門來(lái)承擔(dān)的管理與整治責(zé)任。而一些行政職能部門，只愿意實(shí)施一般性的行政檢查、巡查、行政勸導(dǎo)等軟性執(zhí)法，開具與當(dāng)事人的談話通知書，而不愿意真正做實(shí)證據(jù)、開具具有威懾力的高額行政處罰單；只愿意參加由街道牽頭的聯(lián)合執(zhí)法，多個(gè)部門共同行動(dòng)，而不愿意單打獨(dú)斗，單獨(dú)面對(duì)違法當(dāng)事人，甚至害怕自己一家部門被起訴、被追責(zé)，勢(shì)單力孤當(dāng)被告，由此導(dǎo)致沒有執(zhí)法權(quán)的街道辦事處總是在牽頭執(zhí)法，承擔(dān)了大部分的疏解工作。

此外，還有的街道辦事處，在“屬地責(zé)任”的壓力下，小心地避開法律規(guī)定，不行使應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政職能部門依法實(shí)施的行政處罰、沒收等職權(quán)，而是盡量去行使所謂的“灰色管理權(quán)限”，即在認(rèn)定當(dāng)事人存在違法建設(shè)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法出租、開墻打洞等違法行為的前提下，依照《北京市街道辦事處工作規(guī)定》第8條和相關(guān)法律規(guī)定，要求當(dāng)事人恢復(fù)原狀、停止違法行為，通過(guò)實(shí)施這種“灰色管理權(quán)限”來(lái)達(dá)到完成整治疏解任務(wù)的客觀效果。這在一定程度上佐證了近年來(lái)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰案件量偏低的事實(shí)。北京市人大法制委員會(huì)在本市行政執(zhí)法工作情況報(bào)告的意見中指出：

2013年，北京市各級(jí)行政執(zhí)法部門共實(shí)施行政處罰1388萬(wàn)起，其中97.98%為公安部門一家實(shí)施，其他執(zhí)法部門案件量?jī)H占2.02%。部分執(zhí)法部門行政處罰案件量很少，個(gè)別執(zhí)法部門甚至全年沒有實(shí)施行政處罰。

（三）疏解工作中，基層行政執(zhí)法以勸告自行改正、協(xié)助改正為主要方式。這與常規(guī)的行政執(zhí)法模式有不同，一是未作出正式處理決定；二是非正式實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)作出執(zhí)法行為一般遵循以下程序：1.發(fā)現(xiàn)違法行為；2.與當(dāng)事人約談，了解違法情況，并進(jìn)行調(diào)查取證；3.作出正式書面行政決定，責(zé)令當(dāng)事人改正或進(jìn)行沒收、罰款等；4.當(dāng)事人要么履行了相關(guān)行政處理決定，行政執(zhí)法行為就此終結(jié)；要么對(duì)行政處理決定不服，依法提起行政復(fù)議或行政訴訟；5.當(dāng)事人不履行行政處理決定，也不進(jìn)行行政復(fù)議和起訴的，行政機(jī)關(guān)依法予以強(qiáng)制執(zhí)行。但是，在以“拆”為主的行政行為中，有的街道辦事處在履行了第一、二項(xiàng)程序后就采取非正式的約談方式，不作出任何書面行政處理決定，即要求當(dāng)事人自行改正違法行為；對(duì)于當(dāng)事人不自行改正的，則以協(xié)助名義幫助其糾正違法行為。比如，西城區(qū)椿樹城管執(zhí)法隊(duì)以發(fā)放告知書、懸掛橫幅等形式，向違法建設(shè)多發(fā)區(qū)的居民宣傳法律法規(guī)，通過(guò)走訪違建相對(duì)人，向其講解相關(guān)政策，勸導(dǎo)其自行拆除違法建設(shè)。

不作出書面行政處理決定，從法律意義上講，意味著行政機(jī)關(guān)沒有作出過(guò)任何行為，當(dāng)事人也就不能依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟；而所謂的協(xié)助當(dāng)事人糾正違法行為，則是非正式地實(shí)施了行政強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)?，在?zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，有的街道綜合執(zhí)法組組織了城管、派出所、食藥、工商等部門共同參與執(zhí)法行動(dòng)，還有的安排了拆除公司、協(xié)管隊(duì)、輔警等人員，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)施工。這些身著制服的執(zhí)法人員，代表著國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行意志，給當(dāng)事人（尤其是違法在先的當(dāng)事人）極大的心理威懾，讓其處于被迫同意的弱勢(shì)狀態(tài)。

疏解工作中，這種非正式但又帶有強(qiáng)制力的行政執(zhí)法方式，與通常情況下的行政執(zhí)法很不一樣。從客觀效果看，政府可以在短時(shí)間內(nèi)以較快的行政效率完成疏解任務(wù)，實(shí)現(xiàn)拆除違法建設(shè)、整治開墻打洞等硬任務(wù)。比如，2013年3月，北京市違法用地違法建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)指揮部要求實(shí)現(xiàn)新生違建“零”增長(zhǎng)的目標(biāo)；對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)，要求各區(qū)縣必須在發(fā)現(xiàn)后一周內(nèi)拆除。而按照前述的一般行政執(zhí)法程序，從作出責(zé)令限期拆除的行政處理決定到實(shí)施行政強(qiáng)制拆除，需要六個(gè)月的法定期限（六個(gè)月期限是根據(jù)行政強(qiáng)制法、行政訴訟法和行政復(fù)議法，留給當(dāng)事人的法定提起訴訟和復(fù)議期限），由此導(dǎo)致有的街道辦事處為了完成任務(wù)，迫不得已采取了要求當(dāng)事人自行拆除和協(xié)助當(dāng)事人拆除的做法，而有意回避按照基本的行政程序執(zhí)行。其中，基本的程序之一就是向當(dāng)事人作出書面責(zé)令拆除行政處理決定。而且，這種責(zé)令拆除的行政處理決定也只能由區(qū)城管執(zhí)法局作出，街道辦事處無(wú)權(quán)作出。

（四）拆除公司作為新型的執(zhí)法輔助力量，成為了疏解中基層行政執(zhí)法的具體實(shí)施者

2013年，北京市大規(guī)模開展了違法用地違法建設(shè)專項(xiàng)整治行動(dòng)之后，有的區(qū)縣在執(zhí)行拆違任務(wù)過(guò)程中，采取聘請(qǐng)拆除公司的方式輔助實(shí)施。拆除公司是政府采取向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)方式聘用的社會(huì)化力量，類似于協(xié)管員、輔警、保安等執(zhí)法輔助人員。

2015年，各區(qū)縣在開展疏解非首都功能的工作時(shí)，更普遍地采取聘用拆除公司的執(zhí)法輔助模式。分析雇傭拆除公司的原因，大部分違法當(dāng)事人主觀上不愿意自行改正，不會(huì)主動(dòng)去拆除為自己帶來(lái)既得利益的違法建設(shè)、廣告牌匾等，更不愿意花錢雇人去拆，或者雖然同意，但是客觀上很難自行拆除。對(duì)于這些沒有拆除的違法建設(shè)、廣告牌匾等，街道辦事處（綜合執(zhí)法組）大都出錢買單，雇傭拆除公司等社會(huì)力量進(jìn)行拆除施工。比如，東城區(qū)建國(guó)門城管執(zhí)法隊(duì)在開展違規(guī)戶外電子顯示屏清理行動(dòng)中，聯(lián)合了公安以及專業(yè)拆除人員共同執(zhí)法，對(duì)前期告知、逾期仍不拆除的進(jìn)行強(qiáng)制集中拆除。

拆除公司作為政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的新類型，由于其具備比較專業(yè)的拆除機(jī)械設(shè)備、施工人員、垃圾清運(yùn)設(shè)施等優(yōu)勢(shì)，有其存在的客觀性。但是同時(shí)，基層政府在借助這種輔助力量時(shí)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，力戒出現(xiàn)“狐假虎威”的現(xiàn)象，更不能將“業(yè)務(wù)外包”簡(jiǎn)單地視同為“責(zé)任外包”，將本應(yīng)履行的化解群眾對(duì)立情緒、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政府主體責(zé)任也“外包”出去。

（五）在基層行政執(zhí)法過(guò)程中，群眾的法治觀念以及對(duì)政府的情緒反應(yīng)比較復(fù)雜

這一問(wèn)題主要分為三種表象：一是有的當(dāng)事人法治觀念淡薄，沒有養(yǎng)成遵法守法的意識(shí)，抱有“法不責(zé)眾”的心態(tài)，明知自己違法而為之，由此極易產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致周圍群起而效仿，進(jìn)而發(fā)展到因違者眾多而放任不管、積重難返；二是有的（外地）當(dāng)事人出于弱勢(shì)心態(tài)，表面上表示服從、配合政府，不擾亂執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，但是內(nèi)心里埋怨政府執(zhí)法缺乏人性化；三是有的（本地）當(dāng)事人具有較強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)，不斷提出信訪或訴訟。

二、客觀分析疏解工作中基層行政執(zhí)法得與失

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面基本上都有法可依，疏解工作中以“拆”為主的行政執(zhí)法行為絕大部分有法律法規(guī)依據(jù)。比如，國(guó)家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑工程質(zhì)量管理規(guī)定》，以及北京市《禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》、《房屋租賃管理若干規(guī)定》、《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》等，都規(guī)定了執(zhí)法主體和基本執(zhí)法程序。同時(shí)，國(guó)家《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》還針對(duì)一般性的行政處罰和行政強(qiáng)制，規(guī)定了基本程序。基層政府應(yīng)當(dāng)依法定職權(quán)、法定程序?qū)嵤?，而不能撇開法定職權(quán)、法定程序，自行設(shè)計(jì)一套職權(quán)和工作流程?！俺绦蚣捶ā?、“法治就是程序之治”。所以，我們既要在客觀上肯定疏解工作取得的階段性成果，也要從依法行政、程序公正的角度，理性看待其中的得失。

（一）基層行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)

一是基層執(zhí)法模式在不斷創(chuàng)新。采取以柔性為主的行政指導(dǎo)方法，通過(guò)教育、勸導(dǎo)、提醒等，督促當(dāng)事人自行改正違法行為，這是基層政府積極作為，主動(dòng)協(xié)調(diào)當(dāng)事人糾正違法行為、恢復(fù)社會(huì)管理秩序的執(zhí)法新模式，有利于節(jié)約行政執(zhí)法成本，較快地實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。

二是城市管理體制改革正在進(jìn)一步深化。街道辦事處作為基層政府，在疏解工作中積極作為，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，切實(shí)履行了以“塊”為主的屬地責(zé)任，承當(dāng)著“大城管”的治理任務(wù)。這與中央關(guān)于深化城市管理體制的改革精神是一致的，也是在推進(jìn)街道辦事處職權(quán)改革中“街道職權(quán)強(qiáng)化論”的具體體現(xiàn)?！敖值缆殭?quán)強(qiáng)化論”以北京、上海、天津等特大城市為代表，主張實(shí)行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”。在市、區(qū)兩級(jí)政府的體制框架內(nèi)，將街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，明確街道辦事處的屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化街道辦事處對(duì)轄區(qū)內(nèi)的城市管理、社會(huì)治理和社區(qū)指導(dǎo)等多方面職能。街道已經(jīng)從單純民政型的政府派出機(jī)構(gòu)，演變成了區(qū)域性、綜合性、社會(huì)性，承擔(dān)無(wú)限屬地管理責(zé)任的管理機(jī)構(gòu)。街道綜合執(zhí)法組這一新生機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，就是街道辦事處行政職能不斷擴(kuò)張的反映，由此直接導(dǎo)致了無(wú)執(zhí)法權(quán)的街道辦事處總是在牽頭開展綜合執(zhí)法工作。

（二）基層行政執(zhí)法的問(wèn)題

一是未遵守職權(quán)法定原則。街道辦事處作為事實(shí)上的基層執(zhí)法主體，在沒有法律法規(guī)明確授權(quán)的情況下實(shí)施行政管理行為，損害了行政法治的職權(quán)法定原則。

二是全社會(huì)的法治觀念還遠(yuǎn)未養(yǎng)成。分析一些當(dāng)事人明知違法（私搭亂建、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、私設(shè)地鎖等）而為之的現(xiàn)象，要實(shí)現(xiàn)中央四中全會(huì)提出的“增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍”，任重而道遠(yuǎn)。

（責(zé)任編輯：李靜敏）