新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的問題、對策及思考

文/賈廣

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新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的問題、對策及思考

文/賈廣

根據(jù)上海交大城市科學研究院發(fā)布的《我國新城新區(qū)研究報告》，廣義的新城新區(qū)，是指1979年以來，我國各省市在原農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有獨立行政機構(gòu)及一種或多種功能（工業(yè)、商業(yè)、居住、社區(qū)公共服務和文化娛樂等）的新城市中心。隨著我國高鐵、軌道交通和高速公路的迅猛發(fā)展以及公共配套設(shè)施的不斷完善，這種廣義的新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)力度將日趨增強。

狹義的新城新區(qū)，是指1992年以來，我國城市在原中心城區(qū)邊緣或之外新建的，在行政、經(jīng)濟、社會和文化上相對獨立并有較大自主權(quán)的綜合性城市中心?！蔼M義”的內(nèi)涵界定不包含工業(yè)園區(qū)、大學園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)、科技園區(qū)、總部經(jīng)濟園區(qū)等“功能單一”的“新城市化板塊”，是目前具有較為成熟的城市綜合服務功能的新城新區(qū)。

一、新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的難點問題

開發(fā)建設(shè)新城新區(qū)是城鎮(zhèn)化進程發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，對優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城市功能協(xié)調(diào)、增強城鎮(zhèn)綜合承載能力、推動城市走向可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。然而，現(xiàn)實中的新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)仍然面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）建設(shè)速度超過了城鎮(zhèn)綜合承載能力

1.從建設(shè)速度、建設(shè)規(guī)?？?。2003年至2006年間，全國開發(fā)區(qū)得到了清理整頓，其數(shù)量從6866個銳減至1568個，規(guī)劃面積從3.86萬平方公里銳減至9949平方公里，一定程度上遏制了新城新區(qū)建設(shè)的亂象。然而，上海交大撰寫的《我國新城新區(qū)研究報告》披露，截至2011年底，根據(jù)廣義的統(tǒng)計標準，全國共建有新城新區(qū)2957個，根據(jù)狹義的統(tǒng)計標準，全國共計建有新城新區(qū)545個。近年來，我國涌現(xiàn)出了一股城市新區(qū)建設(shè)的高潮，12個省會城市規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)，156個地級城市中有133個提出建設(shè)新區(qū)。近幾年，新城新區(qū)建設(shè)突飛猛進。

2.從建設(shè)數(shù)量、面積分期看。截至2011年底，按廣義的統(tǒng)計標準，全國新城新區(qū)建設(shè)面積高達107288.69平方公里，按狹義的統(tǒng)計標準，全國新城新區(qū)建設(shè)面積高達68671.52平方公里。其建設(shè)規(guī)模過大，超過任何發(fā)達國家。2000年至今新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量占建設(shè)總數(shù)量、總面積雙雙超70%，上世紀80年代新城新區(qū)占比僅為2%，總面積占比僅為2.5%；90年代新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量、面積分別占總量的25%、21.9%；2000年至今為新城新區(qū)建設(shè)的高潮期，其數(shù)量、面積分別占總量的73%、75.6%。其數(shù)量之多、面積之大、占比之重，聞所未聞。

3.從規(guī)劃設(shè)計看。盲目求大、求多的“攤大餅”式開發(fā)比比皆是?！吨袊鴩临Y源報》披露，我國新城新區(qū)規(guī)劃可以容納34億人口，省會城市平均一個城市規(guī)劃406個新城新區(qū)，每個地級市平均規(guī)劃建設(shè)1.5個新城新區(qū)，某西部省會城市竟提出規(guī)劃建成3個新區(qū)、5個新城，其總面積是現(xiàn)有建成區(qū)面積的7.8倍。顯然，這樣的規(guī)劃讓人啼笑皆非。

（二）規(guī)劃雜亂、發(fā)展定位偏差、機構(gòu)人員交叉重疊

1.從規(guī)劃來看。一些新城新區(qū)規(guī)劃缺乏科學論證、可行性分析，照搬照套已有的規(guī)劃模式，人為劃定范圍區(qū)域，造成雜亂泛濫規(guī)劃、無節(jié)制規(guī)劃開發(fā)、粗放建設(shè)。有的一個區(qū)域內(nèi)有國家級、省級、市級甚至縣、區(qū)、鎮(zhèn)級各類新區(qū)新城，各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范區(qū)、先導區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)等穿插其中，“你中有我”、“我中有你”，相互交叉、相互穿插。

2.從功能定位來看。一些新區(qū)、園區(qū)尤其是三、四級城市的新區(qū)、園區(qū)不在新的發(fā)展理念、創(chuàng)新模式、新科技、新材料和開發(fā)建設(shè)質(zhì)量以及公共設(shè)施配套、人居環(huán)境上下功夫，而仍然把招商引資看成發(fā)展的首要目標，將目標只集中在投資密度高、項目規(guī)模大、政策引導強、成果見效快、稅收增收多的大企業(yè)、大項目上，而忽視了新城新區(qū)真正的發(fā)展定位目標和宗旨。

3.從機構(gòu)人員設(shè)置看。一些地方仍然采取傳統(tǒng)的機構(gòu)編制方法，管委會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置大都與區(qū)、縣、市政府機構(gòu)設(shè)置大同小異，有的設(shè)置重疊交叉，造成一些部門如招商局、建設(shè)局、規(guī)劃局、執(zhí)法局、信訪局等部門工作繁忙，人員不足；而管委會下屬局、處的局長、副局長、處長、副處長配備比本局、處科員還要多。

（三）違規(guī)開發(fā)建設(shè)重新抬頭且日趨嚴重

1.未批先建。2011年以來，全國掀起了開發(fā)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)園區(qū)、專業(yè)工業(yè)園區(qū)、臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、總部經(jīng)濟區(qū)等新城新區(qū)的高潮，一些地方采用“欺上瞞下”、“陰陽材料”、“夸大理由”等手段，開發(fā)建設(shè)面積遠超上報審批面積，有的則利用本級政府的批準權(quán)限，避開土地、規(guī)劃、開工等必備的開發(fā)建設(shè)許可手續(xù)，大肆擴大，開發(fā)建設(shè)市級、縣級、區(qū)級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)示范區(qū)的范圍和面積。

2.越權(quán)審批。這種現(xiàn)象在大學城區(qū)、文體場所、醫(yī)院建設(shè)中較為普遍，有的地方用各層級的教育主管部門或體育、衛(wèi)生主管部門的文件批復替代土地管理部門、規(guī)劃建設(shè)部門的土地、規(guī)劃、建設(shè)等批復文件，致使大學城、文體場所土地空閑、建設(shè)容積率低等土地浪費現(xiàn)象嚴重。

3.以租代征。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的開閘，一些地方通過租用農(nóng)民集體土地實現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)及旅游開發(fā)等非農(nóng)建設(shè)，有的則在租用的農(nóng)地上開發(fā)大型休閑、游樂場所及主題公園，有的則打著老年休養(yǎng)場所的名義，開發(fā)建設(shè)向市場公開出售的“商品住宅”，而更多的是打著同農(nóng)民合作辦“農(nóng)業(yè)種植”的幌子，租用農(nóng)地幾十年，進行商業(yè)經(jīng)營活動。

4.借殼建設(shè)。主要有兩種形式：一是利用2003年至2006年國家整治開發(fā)區(qū)被撤銷的殼牌，采用各種辦法選擇合法身份借“殼”生成，繼續(xù)進行招商引資開發(fā)建設(shè)；二是借國家近年出臺的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》、《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，以及加快養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展、農(nóng)民拆遷房屋進樓房等要求，以文化產(chǎn)業(yè)、旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)園區(qū)及農(nóng)民進樓后的文化體育活動場所等眾多名目，大拆大建，大搞新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

5.人均面積超標。2006年，我國人均建設(shè)用地已超過130平方米，超過國家規(guī)定的人均上限100平方米，遠高于發(fā)達國家82.4平方米/人和發(fā)展中國家83.3平方米/人的水平。而2006年后，隨著一些地方不顧本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況和城市資源承載的實際需要，以“規(guī)劃超前”、一百年不落后之名大行“圈地運動”之實，可以預測，近三年來我國人均建設(shè)用地將可能超過150平方米。

（四）產(chǎn)業(yè)集聚弱化、治理約束軟化

1.各種“園區(qū)”在許多相關(guān)或不相關(guān)政策方面存在一些重疊、交叉現(xiàn)象，或?qū)δ场皥@區(qū)”適用而對某“園區(qū)”完全不適用；一些“園區(qū)”政策仍然帶有明顯的時代特征和過渡性、臨時性政策設(shè)計痕跡；一些政策明顯過時但仍然沿用，致使形成了多種經(jīng)濟功能區(qū)域并存、多項政策并存、多種形態(tài)并存、多種體制機制并存以及多種政策模式設(shè)計并存、多種適用邊界并存的狀況。

2.一些園區(qū)管委會具有“政府”與“企業(yè)”的雙重身份，致使管委會具有比一般地方政府更明晰的財政收益機制。因此，管委會在資源配置上更加傾向于追求短期經(jīng)濟增長的目標，也就容易導致管理理念比較落后、管理視野比較封閉、管理方式相對單一，其行政手段大多依靠土地、房地產(chǎn)開發(fā)、稅收、補貼等，不可避免帶來了配置創(chuàng)新資源能力的薄弱。

3.一些園區(qū)不在產(chǎn)業(yè)功能定位、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與技術(shù)水平、產(chǎn)品的營銷市場、與城市功能的結(jié)合等方面下功夫，而是熱衷于土地規(guī)模、園區(qū)范圍的擴大，以及圈地、選地、填地，在園區(qū)發(fā)展過程中，不考慮論證園區(qū)的背景區(qū)域、產(chǎn)業(yè)未來規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選定、入園產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度和合作度，致使園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚能力薄弱、功能弱化，加之缺乏與主導性高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)相配套的生產(chǎn)服務類產(chǎn)業(yè)，最終難以建立專業(yè)化的、具集聚功能的分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，從而無法實現(xiàn)園區(qū)與所在區(qū)域?qū)I(yè)產(chǎn)業(yè)化的集聚聯(lián)動和共同發(fā)展。

4.一方面，中央、省、市、區(qū)、縣幾級管理的各級園區(qū)縱向治理結(jié)構(gòu)，容易導致資源配置產(chǎn)權(quán)地方化，從而形成屬地管理的高度授權(quán)、財政分權(quán)、人力集權(quán)，以及注重經(jīng)濟激勵和經(jīng)濟增長績效考核的政治業(yè)績激勵；另一方面，一些地方政策通常都會根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟增長目標進行“選擇性執(zhí)行”，而這種政策設(shè)計和政策執(zhí)行與各種園區(qū)所固有的治理結(jié)構(gòu)不一定匹配，為一些園區(qū)功能偏離、弱化創(chuàng)造了條件，最終導致園區(qū)治理約束軟化。

二、規(guī)范新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的對策建議

（一）制定法律法規(guī)，做好“頂層設(shè)計”

一些發(fā)達國家對新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)都有專門的法律法規(guī)、政策規(guī)章，以確保新城新區(qū)開發(fā)有法可依、有規(guī)可行、有策可施。而我國雖然開展新城新區(qū)建設(shè)多年，至今沒有一部系統(tǒng)的新城新區(qū)建設(shè)法律法規(guī)。

1.切實轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，著力在“五個轉(zhuǎn)變”上下功夫：由單純追求建設(shè)速度向更加注重質(zhì)量與生態(tài)轉(zhuǎn)變；由粗放式城市經(jīng)營向更加注重節(jié)約集約發(fā)展轉(zhuǎn)變；由同質(zhì)化競爭向特色優(yōu)勢差異化轉(zhuǎn)變；由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變；由政府主導向市場引領(lǐng)轉(zhuǎn)變。

2.盡快清理過去幾十年頒布實行的有關(guān)新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)的一些部門政策規(guī)章，對與法律法規(guī)政策相抵觸的，堅決予以廢止，對一些沒有過時的部門性政策規(guī)定，需要結(jié)合當前新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)和本地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展的實際，進行與時俱進的修改。

3.統(tǒng)一制定新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)法律法規(guī)，并制定相應的新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)具體管理辦法，各省市依據(jù)國家法律法規(guī)，根據(jù)本地區(qū)情況，制定相應的實施細則，規(guī)范新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)各種土地開發(fā)行為以及制定問責追究機制，確保新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)范、理性運行。

（二）建立完善節(jié)約集約用地先導示范區(qū)

1.在明確和界定新城新區(qū)廣義內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對已經(jīng)或正在開發(fā)建設(shè)的各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)、工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、示范區(qū)、先導區(qū)等新城新區(qū)統(tǒng)一進行摸底排查，按照產(chǎn)業(yè)性質(zhì)類別和國家級、省級、市級、縣級等層級進行核實統(tǒng)計，建立臺賬，確立新城新區(qū)名稱、用地面積、規(guī)劃容積率、總建筑面積、四至范圍等，為信息化網(wǎng)絡(luò)管理打下基礎(chǔ)。

2.在調(diào)查摸底后心中有數(shù)的基礎(chǔ)上，對各地以非法違規(guī)手法占有土地開發(fā)建設(shè)的新城新區(qū)，尤其對縣（區(qū)）一級各類園區(qū)，展開公開透明的“清理清退”行動。對于出現(xiàn)嚴重違法行為的新城新區(qū)，除了要求其“清理清退”后規(guī)范開發(fā)建設(shè)外，還要嚴格追究其領(lǐng)導責任，堅決剎住新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)違規(guī)違法用地之風。

3.嚴格按照國土資源部《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》提出的“確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載能力為基準，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提”規(guī)定，科學規(guī)范新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，改革土地利用方式，科學配置土地資源，孵化土地集約利用，把節(jié)約、集約用地與新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)結(jié)合起來，注重提高郊區(qū)土地使用率，提高土地利用強度和產(chǎn)出效益，以新城新區(qū)建設(shè)帶動農(nóng)村現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，把節(jié)約、集約用地與完善新城新區(qū)商務、文化、醫(yī)療、居住、休閑、娛樂等多元化城市配套功能結(jié)合起來，“以產(chǎn)興城”、“以城促產(chǎn)”。

（三）合理確定目標和功能布局，科學編制規(guī)劃體系

落實中共中央、國務院《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃管理工作的若干意見》中提出的“新建住宅要推廣街區(qū)制”精神，開發(fā)打造建設(shè)分布合理、綜合規(guī)劃，滿足不同工作崗位、不同收入層次、不同道路等級、不同商業(yè)場所的建筑群體和先進、規(guī)范的街區(qū)群落。

1.新城新區(qū)的建立和發(fā)展必須具備立足本地實際和具有比較優(yōu)勢、差異競爭優(yōu)勢以及人力資源等個性特征，在掌握個性、共性特征的基礎(chǔ)上，立足本地實際，充分發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢和差異競爭優(yōu)勢的作用，科學編制新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃體系。

2.對新城新區(qū)的環(huán)境、歷史、邊際、空間特征等宏觀因素進行調(diào)研，依據(jù)本地資源 賦和區(qū)位特征以及獨特的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)一科學合理規(guī)劃新城新區(qū)功能定位、空間結(jié)構(gòu)、土地范圍、功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)體系。在規(guī)劃設(shè)計上確定特色龍頭產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)納入新城新區(qū)整體開發(fā)建設(shè)序列，堅持在規(guī)劃理念思路上一起謀劃、在規(guī)模措施上一起推進、在規(guī)劃的改革上一起擔當、在規(guī)劃效果上一起體現(xiàn)，最終在規(guī)劃中科學確立包括空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化延續(xù)性、自然景觀等在內(nèi)的社會、經(jīng)濟、文化多元復合，有序?qū)崿F(xiàn)新城新區(qū)更新的目標體系。

3.將居住、工作、學習和日用商業(yè)融為一體，打造分布合理科學、綜合規(guī)劃的建筑群體，街道和街塊的設(shè)計上，以通達性、安全性、方便性提升“小尺度”街塊的街區(qū)活力和街區(qū)沿線的土地價值。

三、新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的幾點思考

（一）讓服務產(chǎn)業(yè)與新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展相互融合相互支撐

有城就有人，有人就有城，而產(chǎn)業(yè)是聚集人口的載體。如何讓現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)與新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展相互融合、相互支撐、相互發(fā)展，持續(xù)高效激發(fā)新城新區(qū)的發(fā)展活力，是新城新區(qū)建設(shè)管理者們一直探索研究的課題。

（二）合理分配資源，節(jié)約集約用地

目前我國新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)土地利用粗放，新城新區(qū)設(shè)計規(guī)模龐大，實際運行窄小，“土地城鎮(zhèn)化”遠遠快于人口城鎮(zhèn)化。因此，需要循序漸進、因地制宜、因情而宜，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的調(diào)控作用，打破傳統(tǒng)的政府主導式資源配置方式，實現(xiàn)資源配置方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變，提高資源配置的效率性與可選擇性。建立依托全球信息網(wǎng)絡(luò)的資源配置體系，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)首先要考慮的問題。

（三）發(fā)揮區(qū)域性潛在優(yōu)勢

在新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)日趨規(guī)范和區(qū)域競爭格局已經(jīng)變化的大背景下，在逐漸失去政策性、區(qū)位性優(yōu)勢，特別是在區(qū)域比較優(yōu)勢、差異競爭優(yōu)勢逐漸淡化的情況下，如何將區(qū)域性分散的、單一的、不明顯的潛在優(yōu)勢或可利用的現(xiàn)實優(yōu)勢整合、聚合、放大，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)不可回避的問題。

（四）體現(xiàn)合理化、規(guī)范化、人性化人口密度

據(jù)報載，至2009年，我國在高樓中的集合住宅平均達到89.3%，而美國集合住宅平均只有74.2%，日本僅有8.8%。同時，我國城市在住宅的規(guī)劃安排上也十分密集，如上海黃浦區(qū)4.28萬人/平方公里，廣州越秀區(qū)3萬人/平方公里。2010年中國住宅占地在城市中所占比重，全國平均為30.5%，北京為28.4%，天津為27.2%，均遠低于日本東京的49.1%。因此，在新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中，如何向居住讓地，如何有效降低人口密度、改善人民生活和緩解交通擁堵壓力、降低城市各種風險，以及如何結(jié)合其城市化和人口增長的現(xiàn)實需要探索科學的建設(shè)模式，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)必須解決的問題。

（五）推進行政管理體制、人員配置的創(chuàng)新改革

目前，我國各種園區(qū)、開發(fā)區(qū)等行政管理體制基本都是“管委會”主導型管理體制模式，存在管理理念視野比較封閉、管理方式相對單一、機構(gòu)相對重疊、人員比較臃腫等弊端。因此，創(chuàng)新管理理念、精簡人員機構(gòu)，特別是減少領(lǐng)導干部配置，構(gòu)建科學、合理、精干、高效的行政管理機構(gòu)和體制，以強有力的政策支持和更加開放的創(chuàng)新環(huán)境，增強新城新區(qū)的吸引力、競爭力、影響力和新城新區(qū)居民的舒適度、幸福度、安全度，是新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)必須重視的問題。

（六）在新城新區(qū)建設(shè)中推行“街區(qū)制”

在新城新區(qū)建設(shè)中，如何把居住、工作、學習、就醫(yī)和日用商業(yè)融為一體，更多地轉(zhuǎn)向行人的通達性、舒適性、方便性、安全性、人性化以及更加強力地激發(fā)街區(qū)活力和體現(xiàn)土地價值的“小尺度”街塊，是新城新區(qū)建設(shè)的決策者、建設(shè)者們首要考慮的問題。

作者單位：（大連房地產(chǎn)經(jīng)濟學學會）