《地方政府組織法》修正的動力源與地方政府法治建設

陶建武

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

《地方政府組織法》修正的動力源與地方政府法治建設

陶建武

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

任何制度變遷均有特定的驅動模式，通過梳理歷次《地方政府組織法》的修正歷程并探索其修正的動力來源，發(fā)現法與法之間的匹配、適應現實發(fā)展、以及建構行政秩序是推動《地方政府組織法》修正的核心動力來源。而修正的動力來源不足是導致《地方政府組織法》修改進程緩慢的根本原因。因此，大力在法與法之間的匹配、適應現實發(fā)展以及建構行政秩序等方面開掘新的組織法修正動力源，是地方行政組織法治建設的戰(zhàn)略選擇。

地方政府組織法；法治建設；法律修正；動力模型

十八屆四中全會提出了“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略要求，行政組織法對全面推進依法治國具有重要的戰(zhàn)略意義。作為地方行政組織的典型代表，地方政府履行職能仰賴于《地方政府組織法》的支撐。現行《地方政府組織法》從地方政府性質、政府與同級人大、上級政府之間的關系、政府職務設置、每屆政府任期、縣級以上各級政府職權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權、首長負責制、政府會議制度、職能部門設置、副職設置、職能部門領導體制、與其他單位關系、派出機關設置等十三個方面對行政權力主體加以規(guī)制，是地方各級政府行使權力的合法依據。然而，《地方政府組織法》還存在種種缺陷，在全面推進依法治國和法治政府建設的宏大戰(zhàn)略背景下，及時修繕《地方政府組織法》應被提上議事日程。

一、問題的提出

眾所周知，法律的適應性是法律生命力的源泉。1979年，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，并先后于1982年、1986年、1995年和2004年進行了修正。然而，現行《地方政府組織法》仍然存在諸多缺陷和弊端。有學者從整體上籠統(tǒng)評價《地方政府組織法》的不足，認為《地方政府組織法》沒有規(guī)范中央和地方關系的條款，其將各個不同層級的政府組織合并在半個法律中規(guī)范，雖然簡潔，但非常原則，線條很粗，自由裁量權過大［1］。有的學者認為，《地方政府組織法》存在地方政府組織法與地方權力機關組織法合一、總則在整個規(guī)范性文件中的作用大大削弱、對地方政府的定位不明、對地方政府權屬規(guī)定不明確、地方政府內部機構設置不盡合理、地方政府各工作部門的管理體制不合理、沒有對地方政府編制及工資總額作統(tǒng)一規(guī)定等結構性缺陷［2］。此外，還有學者認為，《地方政府組織法》對公共行政組織方面的行政違法行為缺乏法律責任和追究機制的規(guī)定［3］。

由此可以看出，現行《地方政府組織法》存在的立法體例不獨立、條款項的模糊性以及條文的非全面性等結構性缺陷。這些結構性缺陷的背后折射出地方政府法治建設的制度供給不足。相比于行政行為法和行政監(jiān)督法而言，行政組織法的發(fā)展具有明顯的滯后性。行政組織法律規(guī)范相當欠缺，導致的行政組織不規(guī)范，從而增大了對行政行為法和行政救濟法的需求［4］。更為突出的是，行政組織法的滯后性不僅體現在其是行政管理制度建設的三大板塊中最薄弱的環(huán)節(jié)，還體現在其滯后于行政組織的發(fā)展，從而出現行政機構改革的“兩張皮”現象，更滯后于行政管理實踐［5］。

一方面，地方行政組織建設的法制困境導致六次規(guī)模較大的行政機構改革頻繁陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，導致副職職數設置嚴重超編，導致工作部門設置隨意性增強，導致行政機關上下級、不同行政機關之間的職能交叉、沖突，導致責任追究艱難，導致地方行政立法亂象頻頻發(fā)生等等，行政組織建設的法律修繕迫切需要跟進。而另一方面，《地方政府組織法》雖經過4次修正，但實質性內容改動不大，大量行政組織法律問題規(guī)定含糊，盡管學術界一次次呼吁修改地方行政組織法，但收效甚微，修正進程緩慢。三十多年來，《地方政府組織法》的發(fā)展異常艱難，制度供給與快速變革的現實需求之間形成強烈的反差，到底是何種邏輯導致《地方政府組織法》的發(fā)展悖論，這構成本文研究的核心問題。本文嘗試著通過梳理歷次《地方政府組織法》修正歷程來考察法律修正的動力機制，從修正的動力來源視角回答《地方政府組織法》的發(fā)展難題。

二、《地方政府組織法》的修正歷程與動力來源

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》于1979年7月1日通過，其中第四章是地方各級人民政府組織依據。頒布時第四章共計12條、22款、19項，經過4次修正后至今，共計15條、29款、17項，可見，條、款數量有所增加，而項的數目有所減少。

（一）《地方政府組織法》的修正歷程

1982年第一次修正主要集中在政府任期調整、縣級以上各級政府職權調整、首長負責制等三個方面。其中，在每屆政府任期方面，將第三十四條改為：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民政府每屆任期五年。縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府每屆任期三年”；在縣級以上各級政府職權調整方面，在第三十五條第 （一）項最后增加：“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，還可以根據法律和國務院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。此外，第三十七條增加一款，作為第一款：“地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”。

1986年第二次修正主要集中在政府職務設置、縣級以上政府職權調整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權調整、政府會議制度的建立、職能部門和派出機關的設置等方面。在政府職務設置方面，將自治州、設區(qū)的市政府職務設置與縣一級相分離，并規(guī)定民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)長由少數民族公民擔任。在縣級以上政府職權調整上，新增“執(zhí)行社會發(fā)展計劃”；新增教育、科學、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權調整上，刪除“領導本級人民代表大會代表的選舉；召集本級人民代表大會會議”兩項，并新增“執(zhí)行社會發(fā)展計劃，管理教育、科學、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、司法行政、計劃生育等行政工作”。新建立政府會議制度，規(guī)定“縣級以上各級政府會議分為全體會議和常務會議，重大問題需經會議討論決定”。職能部門的設置方面，增加一款：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關”。

1995年第三次修正主要集中在政府與同級人大、上級政府關系、政府職務設置、每屆政府任期、縣級以上各級政府職權、職能部門設置、職能部門領導體制等方面。其中，在政府與同級人大、上級政府關系上，增加一款：“地方各級人民政府必須依法行使行政職權”。在政府職務設置上，增加一條：“新一屆政府領導人員依法選舉產生后，應當在兩個月內提請本級人民代表大會常務委員會任命人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長”。在每屆政府任期上，將縣、自治縣、市轄區(qū)的人民政府每屆任期從三年改為五年。在縣級以上各級政府職權調整方面，地方行政立法規(guī)定單列一條，并將省、自治區(qū)的地方性法規(guī)連同法律、行政法規(guī)一塊成為制定規(guī)章的依據，并實行相應的備案制度，且須經本級政府會議討論決定。在職能部門設置上增加規(guī)定：“并報本級人民代表大會常務委員會備案”。在職能部門領導體制改革方面，在“各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，受上級主管部門的業(yè)務指導或者領導”之間加“依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定”。2004年第四次修正不大，只修改了每屆政府任期，將縣、鄉(xiāng)的人民政府每屆任期從三年改成五年，地方各級人民政府每屆任期均為五年。

（二）《地方政府組織法》修正的動力來源

歷次《地方政府組織法》的修改都是采用修正方式進行，地方行政組織法的變革屬于局部性變革，條款項的替代也是局部而緩慢開展的。諾斯將制度變遷劃分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷，由國家強制頒布并修正的《地方政府組織法》屬于典型的強制性制度變遷。然而，國家在選擇何時開啟、在多大程度上開啟《地方政府組織法》修正議程具有很強的不確定性，這主要取決于其修正組織法的原因和動力。

地方政府實施創(chuàng)新項目的動力源包括政績型體制的激勵、壓力型體制下的維穩(wěn)壓力驅動、知識精英的推動以及民眾需求的急劇提升［6］。采用類似的歸納演繹方法，筆者將《地方政府組織法》4次修正的動力來源類型化為法與法的匹配、適應現實發(fā)展和建構行政秩序三類。而我國《地方政府組織法》修正的動力機制則是這三種力量和需求相互影響、相互作用的結果。鑒于此，筆者提出我國《地方政府組織法》修正的APT動力模型 （如圖1）。

圖1.《地方政府組織法》修正的APT動力模型

1.適應現實發(fā)展。在APT動力模型中，A （Attraction）是指引力，現實發(fā)展之后，現存法律與既定社會現實明顯不相符合，即法律的修正是基于適應現實需求而進行的，適應現實發(fā)展的動力主導了1986年《地方政府組織法》的修正。在政府職務設置層面，1982年，中共中央 （1982）51號文件中向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的指示，我國掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮，市領導縣體制全面恢復導致地級市的地位迅速上升，所以將地級市一級的職務設置與縣一級相分離；在地方各級政府職能擴充上，1982年12月全國人大五屆五次會議正式批準“六五”計劃（1980-1985），這一計劃開始關注社會發(fā)展，教育、科學、體育、衛(wèi)生、監(jiān)察、計劃生育等開始納入社會統(tǒng)計指標體系進行統(tǒng)計和考核，1986年終寫入《地方政府組織法》；同樣，地方各級人民政府于1983年起設立了審計機關以維護國家財經紀律，保護國有資產，保證地方各部門、單位的財政、財務收支合法性和真實性，1986年終寫入《地方政府組織法》。

2.法與法的匹配。在APT動力模型中，P （Pressure）是指壓力，這種修正的壓力主要來源于法與法之間的強制性匹配，《地方政府組織法》中有10次重大修正是基于這種強制性壓力而進行的。這種匹配修正的壓力主要來自于兩個方面：第一，我國的法律位階共分六級，在同一法律體系的縱向等級中，下位階的法律必須服從上位階的法律，憲法處于最高位階，《地方政府組織法》則屬于基本法，位階要低于憲法，因此憲法關于地方每屆政府任期、首長負責制、政府職能、機構設置等方面的硬性規(guī)定，《地方政府組織法》須及時吸收；第二，由于地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關，又是地方各級國家行政機關，其既要對地方各級人大負責，又要服從國務院，因此《地方政府組織法》的修正也要與《國務院組織法》《地方各級人大組織法》相匹配，比如“縣級以上各級政府會議分為全體會議和常務會議，重大問題需經會議討論決定”這一條就與1982年《國務院組織法》第四條相匹配。

3.建構行政秩序。在APT動力模型中，T （Thrust）是指推力，這種推力更多不是現實發(fā)展要求法律予以確認的結果，而是國家積極主動建構一種行政秩序而進行的法律修正。行政秩序主要是指行政組織、制度、程序運行的完整性和行政行為的有規(guī)則性、有序性，與之相對的是行政失序，即法律規(guī)范不健全，程序不正當，公共權力行使越位、缺位、錯位，一己私利代替公共利益等等。在《地方政府組織法》的修正過程中，建構良好行政秩序的努力可劃分為兩個階段：1982年的修正為第一階段，國家主要以分權為核心建構行政秩序。在這一階段，為了與簡政放權改革相配套，中央大量賦予地方立法權，省會城市和較大的市均獲得了地方行政立法權，而實際上，關于較大的市的申請和批準是在1983年才開始進行。同樣，為了改變黨政不分、以黨代政的集體領導體制，充分賦予行政工作的自主性，發(fā)揮行政機關效能，建立了首長負責制度，并明確規(guī)定在憲法、法律和地方行政機關組織法中。1995年的修正為第二階段，國家以規(guī)制政府行為為核心建構行政秩序，在“民告官”的《行政訴訟法》頒布并實施后，“依法行使職權”成為地方各級政府必須遵循的原則，即便是職能部門的雙重領導體制也必須依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定進行，建立備案制以對地方行政機構的設置和地方行政立法權進行約束。

從APT動力模型可以看出，《地方政府組織法》修正的動力來源系統(tǒng)初具雛形，但卻蓄力不足。在引力 （A）方面，適應現實發(fā)展僅僅主導了1986年《地方政府組織法》的修正，現實發(fā)展過了3-4年才得到組織法保障，此后現實發(fā)展對《地方政府組織法》修正便不再發(fā)揮牽引作用，由此可見，地方行政組織法對現實發(fā)展的適應能力明顯不足。在壓力 （P）方面，法與法之間的強制性匹配雖然在各個階段都有所體現，并且很大程度上影響了歷次《地方政府組織法》的修正，但就其匹配進程來看，有的匹配修正是明顯滯后于《憲法》規(guī)定的，有的是與《憲法》《地方各級人大組織法》《國務院組織法》相同步。在推力 （T）方面，國家建構行政秩序更多集中于立法權的擴張與規(guī)制、政府職權行使的約束與規(guī)范，且采用備案制對機構設置的隨意性進行約束的方式過于單一，難以起到實質性效果。國家主動塑造新的行政秩序的努力始終不敢觸及敏感性問題，比如忽視各級政府職權的重新調整、對機構隨意設置、對副職盲目擴編、對“部門強、政府弱”等實質性問題缺乏實質性法規(guī)約束。《地方政府組織法》修正的動力來源系統(tǒng)存在的這些不足導致《地方政府組織法》修改進程緩慢，且修改形式重于實質內容的修改。

三、地方行政組織法治建設的戰(zhàn)略選擇

2015年全國兩會期間，張德江在作報告時講到，要健全民主政治立法，修改選舉法、地方組織法、代表法、行政復議法等。全國人大常委會法工委負責人在答記者問時指出，通過對選舉法、地方組織法、代表法這些法律的修改，加強地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大的工作和縣鄉(xiāng)人大建設。由此可以看出，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》迎來了新的修正契機。因此，全國人大應借此契機，開掘新的組織法修正動力源，蓄力《地方政府組織法》的修正，為地方行政組織建設提供法治保障。在法與法的匹配修改方面，應借助本次修改契機與《地方人大組織法》的修改相同步。此外，《地方政府組織法》的修改也應與《國務院組織法》相匹配，新增條款，嚴格規(guī)定各部門領導職數和負責人數，避免出現肆意超編現象的發(fā)生。

開掘新的組織法修正動力源主要集中在建構行政秩序和適應現實發(fā)展兩個方面。在建構行政秩序方面，應繼續(xù)沿著規(guī)制政府行為的方向縱深推進。首先，需要在《地方政府組織法》中明確機構設置的數量、副職設置的數量等，當前地方各部門機構的設置實行“三定方案”，但“三定方案”本身不是法律或行政法規(guī)，其效力和權威不夠，剛性約束不足，效果欠佳。2013年兩會期間，李克強總理曾約法三章，稱在本屆政府內，財政供養(yǎng)的人員只減不增。欲實現這一目標，就必須用《地方政府組織法》來進行規(guī)制，從源頭上防止行政機關及其工作人員的膨脹。其次，《地方政府組織法》中應建立法律責任條款，追究隨意設置機構、副職盲目超編以及不遵守組織法其他規(guī)定的法律責任。以《國務院組織法》為例，該項法律明文規(guī)定國務院各部門副職職數為四人以下，但這條正式規(guī)則卻被普遍違反，最嚴重的部門配有副職14名，超配10名；統(tǒng)計范圍內的43個國務院機構中，僅有6個機構沒有超配副職，超配副職這條潛規(guī)則壓倒職數設置的正式規(guī)定成為普遍運行規(guī)則［7］。因此，《地方政府組織法》需要吸取教訓，制定相應的法律責任追究條款，明確規(guī)定什么情況下應該通報批評、什么情況下應該給予行政處分、什么情況下構成犯罪等追責細節(jié)，增加違法成本，以使行政組織法修繕后得到始終如一的貫徹和執(zhí)行。再次，在部門權限沖突嚴重的現實背景下，需要規(guī)定專門的條款解決權限爭議，還需要強調同級政府不同部門之間的協(xié)調與配合，在必要的情況下，還可以考慮規(guī)定橫向地方政府間合作關系。

在適應現實發(fā)展方面，應及時將新近發(fā)生的改革實踐吸納進地方行政組織法中，及時為行政體制改革實踐提供制度化保障。之前6次大規(guī)模行政改革之所以收效甚微，屢次陷入怪圈，根本原因在于其沒有及時得到行政組織法的保障。首先，及時將大部制改革有益成果反映到地方行政組織法中，通過法律統(tǒng)一要求推進改革。其次，為理清行政審批的邊界和提高行政審批的效能，應建構以功能導向、權能獨立和自主規(guī)制為進路的行政組織法。再次，需要全面實施權力清單制度，并通過電子政務網向社會公開?！兜胤叫姓M織法》中關于縣級以上政府權能規(guī)定有10項，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權能規(guī)定有7項，這樣的權力清單稍顯粗疏，還不能與權力清單所要求的境界相等同。因此，要真正做到讓政府“法定職責必須為、法無授權不可為”，就必須完善地方行政組織法，對各級政府權能以及各職能部門權力進行梳理、列舉和厘清，并予以公開，便于監(jiān)督，充分發(fā)揮權力清單在地方行政組織法治建設中的價值。

［1］應松年.完善行政組織法制探索［J］.中國法學，2013（2）：18-23.

［2］張越，張躍建.論“地方政府組織法”之修訂［J］.政法論壇，1999（3）：26-32.

［3］楊建生，梁智俊.從“大部門制”改革看我國行政組織法的完善 ［J］.云南行政學院學報，2010 （6）：28-31.

［4］徐繼敏.中國行政法發(fā)展：現狀、瓶頸與思路［J］.法治研究，2012（5）：53-61.

［5］陶建武.地方政府創(chuàng)新的動力與過程 ［J］.重慶社會科學，2015（9）：38-46.

［6］吳恩玉.修正與修訂的界分及相關法律適用問題［J］.人大研究，2010（1）：39-41.

［7］陳伯禮，莫征.我國行政組織法法律功能異化問題研究［J］理論與改革，2015（1）：127-135.

［責任編輯：左眉］

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A

1671-6183（2016）07-0046-05

2016-07-02

國家社會科學基金重點項目“中國國家治理現代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”（14AZD009）的階段性研究成果。

陶建武 （1991-），男，武漢大學政治與公共管理學院2014級政治學理論專業(yè)碩士研究生；研究方向：地方政府與治理、網絡政治。