政社權(quán)限劃分與互動的平衡性邏輯

王　棟

(重慶三峽學院馬克思主義學院，重慶404020)

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政社權(quán)限劃分與互動的平衡性邏輯

王棟

(重慶三峽學院馬克思主義學院，重慶404020)

[摘要]新時期政府簡政放權(quán)，實現(xiàn)與社會組織的良性互動合作關(guān)系需要經(jīng)過三個步驟：一是政府將不該管、管不了或管不好的權(quán)力下放給社會組織，政府與社會組織的權(quán)力實現(xiàn)科學的劃分與界定；二是改進下放的權(quán)力或培育新的社會組織權(quán)力，發(fā)展適用于社會組織自身需要、符合社會組織實際的權(quán)力；三是建立政府與社會組織之間的權(quán)力監(jiān)督、約束、規(guī)范關(guān)系，使政社權(quán)力合作建立在法律規(guī)制之內(nèi)，維護政社權(quán)力關(guān)系良性發(fā)展。為了真正實現(xiàn)政社權(quán)力的分權(quán)與制衡圖景，政府與社會組織需要在結(jié)構(gòu)、功能和機制三個方面科學配置與裝備，并將這三個方面的建設(shè)與體制的環(huán)境要素改革緊密結(jié)合，建立符合中國實際的特色社會主義新型政社權(quán)力關(guān)系體系。

[關(guān)鍵詞]政府；社會組織；權(quán)力；結(jié)構(gòu)；功能；機制

一、問題的提出

權(quán)力分立是國家民主的前提，其最終的效果是權(quán)力制衡?！胺至ⅰ笔堑谝徊?，社會權(quán)力與國家權(quán)力之間實現(xiàn)各自獨立運作，互不侵擾，和平共處，這是最基本的先設(shè)條件；但是社會是一個有機體，各主體是整個生命系統(tǒng)中的“一元”，各自之間必須相互聯(lián)系協(xié)調(diào)運行，并以協(xié)作溝通的方式共同推進機體的發(fā)展。這就是一種“平衡”的作用。郭道暉指出“社會權(quán)力與國家權(quán)力關(guān)系”有著三個方面：一是分權(quán)，將本應(yīng)屬于社會主體的權(quán)力，從國家權(quán)力中分離出來，歸為社會自主，自治權(quán)力：二是參權(quán)，通過公民和社會組織集中并反映不同社會群體的意見及要求，直接參與國家行政、司法以及立法活動，決策和執(zhí)行過程，受委托或者被授權(quán)代行一些執(zhí)法活動以及貢獻智慧，提供實情和依法監(jiān)督腐敗等；三是監(jiān)權(quán)，通過運用為社會所掌握或影響的輿論媒體、社會組織，公民集體行使公權(quán)力，去監(jiān)督國家權(quán)力。[1]“分權(quán)”在郭道暉看來是權(quán)力體系結(jié)構(gòu)的第一個要點，參權(quán)與監(jiān)權(quán)是對“分權(quán)”的結(jié)構(gòu)重組與優(yōu)化。沒有制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)只能是機械的、僵化的和無生氣的，正如美國學者達爾所說：為了防止多數(shù)人或少數(shù)人的暴政，重要的是社會上的多元制衡，而不是憲法上規(guī)定的分權(quán)制衡，盡管后者也是民主得以實現(xiàn)的重要條件。[2]當前我國積極推進“簡政放權(quán)改革”，將政府不該管或管不了的權(quán)限下放給市場和社會，然而這種放權(quán)還停留于增強各主體的活力與動力，缺乏或回避放權(quán)之后社會權(quán)力對政府權(quán)力的制約與抗衡，缺乏相互之間的溝通拉動，從而制約了權(quán)力體系整體效益的提升?？v觀西方國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的演變，經(jīng)歷了從市民社會向國家爭權(quán)、國家不斷改革放權(quán)以至權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸達到平衡的過程。約翰·基恩在《市民社會與國家權(quán)力型態(tài)》中，闡述了西方國家由“安全國家(托馬斯·霍布斯《利維坦》→立憲國家(約翰·洛克《論市民政府的真正起源，限度和目的》→最小限度國家(托馬斯·潘恩《人的權(quán)利》)→普遍國家(黑格爾《法哲學原理》)→民主國家(阿列克西·德·托克維爾《論美國民主》)”[3]。西方這一演變歷程是漫長的，不僅國家與社會相互交織斗爭，其中政治、經(jīng)濟、文化等各種基礎(chǔ)要素也同時儲存發(fā)育。我國市民社會如果要取得與國家平等的地位，也應(yīng)在爭取權(quán)力的同時，積極培育社會權(quán)力的相應(yīng)支撐要素，在不斷累積性發(fā)展基礎(chǔ)上取得質(zhì)的突破，從而建構(gòu)社會權(quán)力與國家權(quán)力平衡共處、和諧發(fā)展的格局，“顯而易見，中國市民社會與國家的良性互動乃是二者之間的一種雙向的適度的制衡關(guān)系。通過這種互動，雙方能夠較好地抑制各自的內(nèi)在弊端，使國家所維護的普遍利益與市民社會所捍衛(wèi)的特殊利益得到符合社會總體發(fā)展趨勢的平衡”[4]。

二、政社權(quán)力分衡架構(gòu)

基于對以上問題的思考，本文從結(jié)構(gòu)、功能、機制三個方面系統(tǒng)論述權(quán)力分衡的要素架構(gòu)及運作機律(參見表1)。

(一)結(jié)構(gòu)性分衡

首先是主體結(jié)構(gòu)。作為與國家相分衡的另一主體市民社會，其建構(gòu)過程是在改革開放以來由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡過程中發(fā)展形成的。在計劃經(jīng)濟時代，工人階級首先成為社會培育的基本對象，因為工人階級有素質(zhì)、有紀律、有集體觀，因而將其全面改造，比較符合群體結(jié)構(gòu)，也能夠維護社會穩(wěn)定。但是市民社會應(yīng)代表更廣泛的多元力量，工人階級僅僅代表著一部分人的利益，它并不是廣大人民中的大多數(shù)。由于中產(chǎn)階級是市民社會的主體組成，因而中產(chǎn)階級便成為新時期塑造市民社會的中堅力量。由于我國中產(chǎn)階級是國家培育并以此作為主導國家治理穩(wěn)定的主體，而不是經(jīng)市場經(jīng)濟自然發(fā)育并經(jīng)過權(quán)利訴求與獲取的過程而成長壯大的，因此中國的中產(chǎn)階級是國家的階級而非市民社會的階級。然而，以國家為主導的中產(chǎn)階級在完成這一任務(wù)時，往往難以獨立完成自身自主性的精神任務(wù)。溫鐵軍指出：“中產(chǎn)階級在政治上本來應(yīng)該有傾向于市民社會的訴求，但后來逐漸趨向于保守。中國的中產(chǎn)階級一方面范圍跨度較大，職業(yè)眾多，沒有形成像大資產(chǎn)階級或者少數(shù)富裕階級那樣清楚的階級意識。另一方面，他們難以跟統(tǒng)治階級從中直接獲取壟斷資本收益的體系形成自然的利益結(jié)合，也無法對政策決策施加直接影響。”[5]英國學者馬克·尼奧克里爾斯研究英國市民社會的形成過程時也有著類似分析，“正是通過斗爭(階級斗爭)這一過程，工人階級，而不是它的‘貴族因素’，更確切地說是市民社會的工人階級也發(fā)現(xiàn)自己的斗爭被整合到國家中了，被轉(zhuǎn)化成了管理結(jié)構(gòu)，反過來對付工人階級。所以，工人階級在變?yōu)槭忻裆鐣囊粋€階級而奮斗的過程中，發(fā)現(xiàn)自己也變成了國家的一個階級”[6]。不過，英國工人階級并未完全成為國家的附庸，因為英國的社會基礎(chǔ)階層并不是短時間形成的，工人階級也只是其中極小的組成部分，它們早就形成了與國家抗衡的傳統(tǒng)，從最初的國家與教會分離斗爭，教會屬服于國家，為世俗國家統(tǒng)一發(fā)展提供了條件，到后來貴族對國家分離斗爭，國家臣服于貴族精英、為資產(chǎn)階級開辟通往統(tǒng)治地位的道路；再到后來市民社會與貴族分離斗爭，市民社會獲得與貴族精英平等的社會地位。這三次分離斗爭，經(jīng)歷了漫長的歷史演進過程，因而英國在18-19世紀的工人階級向市民社會培育過程中仍依據(jù)傳統(tǒng)的精神支撐，他們有著自己的斗爭底線和既定發(fā)展方向。

“分衡”除主體間性分立與平衡之外，還需在相應(yīng)機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)這一原則。結(jié)合當前已有的創(chuàng)新型社會組織，本文試圖從中梳理權(quán)力在其中的聯(lián)絡(luò)作用和制衡角色，并探索轉(zhuǎn)型與改革中的可能性趨向以及在原有經(jīng)驗上的突破提升。

一是中介性組織或機構(gòu)，這類組織主要參與對社會組織的支持、培育，同時代表社會組織的意愿或利益與黨政機構(gòu)對話溝通。2008年北京市政府出臺的《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系暫行辦法》指出：“樞紐型社會組織是由負責社會建設(shè)的有關(guān)部門認定，在對同類別，同性質(zhì)，同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織”[7]，樞紐性社會組織按業(yè)務(wù)分類統(tǒng)一管理相關(guān)社會組織，產(chǎn)生集約效應(yīng)，減少目前多頭治理的無效性，另一方面集中共享同領(lǐng)域內(nèi)的公共資源，加強領(lǐng)域內(nèi)社會中發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，提升同領(lǐng)域社會組織的資源獲取能力。另一種形式是2006年在上海市政府指導并策劃下成立的公益組織孵化器，模式是“政府支持，民間力量興辦，專業(yè)團隊管理，政府和公眾監(jiān)督，民間公益組織受益”。這類組織設(shè)有專門的董事會執(zhí)行機構(gòu)，通過籌措資金參與自主型組織，建立公益創(chuàng)投合作伙伴關(guān)系，同時引入專家顧問團，借助管理咨詢、會計、法律營銷等手段向被孵化社會組織提供多方面服務(wù)。還有一種形式為社會組織促進會，從2008年中國社會組織促進會成立到現(xiàn)在，各省及各地市大部分已經(jīng)成立了當?shù)氐纳鐣M織促進會，它由社會團體，行業(yè)協(xié)會、基金會、企業(yè)或事業(yè)單位、民辦非企業(yè)組織組成，幾乎涵蓋了所有社會組織或相關(guān)類型，主要任務(wù)為開展所涉區(qū)域內(nèi)社會組織調(diào)查研究，向政府提供決策和立法建議、信息或資料數(shù)據(jù)，促進社會組織之間的合作交流，并培訓社會組織人才，為社會組織與政府溝通對話提供渠道與平臺。

二是統(tǒng)一代理機構(gòu)或組織，目的是通過黨、政、社會組織以及其它企事業(yè)單位或社會機構(gòu)的聯(lián)合，共同設(shè)立相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)的合作交流平臺，對于同一問題可以多元參與解決，聯(lián)合應(yīng)對。目前這類組織有杭州的社會復合主體，由黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等不同身份的人員共同參與，主動關(guān)聯(lián)形成多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢互補的新型創(chuàng)業(yè)主體，使社會效益與經(jīng)營運作模式相統(tǒng)一，為社會組織參與多方合作的渠道與機會提供了便利。另外，廣東于2008年在廣州、深圳、珠海等市開展的法定機構(gòu)試點。法定機構(gòu)是由政府或事業(yè)單位走出來，獨立承擔政府、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位等多方涉及處理的事務(wù)。法定機構(gòu)重合同治理，對外與政府委托部門簽訂行政合同，形成合法關(guān)系；對內(nèi)與聘用員工簽訂勞動合同，形成私法關(guān)系。同時它的運行原則是法定化，即內(nèi)部運行機制必須依據(jù)民主法制原則，處理任何事務(wù)必須依據(jù)一定的專門性法律、規(guī)章，徹底清除“行政化”特征。統(tǒng)一性代理機構(gòu)實現(xiàn)了多元聯(lián)合互動,但由于多元之間能量的不平衡性，很多工作并未完全公平透明，對于社會組織等弱勢群體的利益沒有完全實施保障。為了使各方主體在競爭與合作中體現(xiàn)出公平、公正，需要有一個公共代理機構(gòu)對其監(jiān)督或調(diào)控。由于公共代理機構(gòu)獨立運作，不受任何一方管治，故而其評判結(jié)果較有信度。第一種形式是建立統(tǒng)一管理機構(gòu)，這種機構(gòu)凌駕于所有主體權(quán)力之上，由國家規(guī)劃創(chuàng)設(shè)，其權(quán)力不受政府等黨政部門的影響;第二種形式是引入第三方評估機構(gòu)，此類機構(gòu)可以由各方治理主體共同編排構(gòu)成，也可以邀請社會其它組織參與，其承擔的主要職責就是客觀公正的對各方主體的財務(wù)、人事、業(yè)務(wù)等重要事項進行監(jiān)督檢查；形成定期不定期的尋訪制度和常駐人員制度，對于各方主體的合同、合作等事項參與協(xié)調(diào)監(jiān)督；制定專門的規(guī)章制度對于違規(guī)涉嫌的主體實施懲罰等。在政府購買社會組織公共服務(wù)、社會組織公益創(chuàng)、社會組織公益項目、社會組織社會捐納收支以及社會組織管理服務(wù)等方面，第三方評估機構(gòu)都應(yīng)拿出相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)作為各方工作的標準衡量工具。當然第三方評估機構(gòu)也接受各治理主體代表的質(zhì)詢和監(jiān)督，有條件的可以吸收媒體等部門介入，采納“第四方”的建議與作用；第三種形式是成立公民或公民團體觀察團。在有爭議的群體事件或者某項社會事務(wù)難以找到中間協(xié)調(diào)人的情況下，公民或者相關(guān)社會組織可以組成代表團，參與事件的處理，從中以“旁觀者”的身份進行“客觀”處理。代表團依據(jù)法律法規(guī)，并參照當?shù)亓曀孜幕Y(jié)合地方部門意見和當事者的意愿訴求，提出各方都能夠接受的方案。2010年，由于建嶸、笑蜀等學者組成的樂清錢云會案件民間觀察團，獨立、客觀地提供第三方的調(diào)查報告。但是這次觀察最終沒能拿出滿意的結(jié)果，原因是在民眾權(quán)利、社會權(quán)力與政府權(quán)力的較量中，仍因“公權(quán)”的干預，難以實質(zhì)性突破。然而，“樂清事件這樣行動，體現(xiàn)了中國公共知識分子良知的覺醒，體現(xiàn)了一種公共權(quán)力的危機，體現(xiàn)了中國社會價值觀的主導權(quán)已經(jīng)從權(quán)力轉(zhuǎn)向真相，權(quán)力已經(jīng)操縱不了社會判斷”[8]。

(二)功能性分衡

結(jié)構(gòu)性分權(quán)與制衡體現(xiàn)了政社間權(quán)力基本結(jié)構(gòu)框架的構(gòu)成與形式，下一步則是對于框架組成“要素”或“元件”進行功能定位或者角色分配。首先是理順黨政部門與社會組織的關(guān)系，構(gòu)建中國共產(chǎn)黨的思想和政治領(lǐng)導、政府監(jiān)督指導和社會組織獨立運作的模式，探索政府管理社會組織方式。在登記注冊方面實施政黨準入政策，采取官辦分離原則，創(chuàng)新政社分開長效機制，形成一批政社分開新的管理形式和實體平臺。尤其是在中國共產(chǎn)黨與社會組織關(guān)系上，要探索黨建新模式,避免黨建與“分開”的矛盾困境出現(xiàn)，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨與社會組織雙向發(fā)展、良性互動。其次是要推進政府職能轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)將社會化或市場化的職能交由市場或社會運行，取消設(shè)置不合理的行政審批項目，下放不該管的職能，同時轉(zhuǎn)變行政服務(wù)方式，形成政府服務(wù)社會、服務(wù)市場、服務(wù)群眾的觀念及工作機制。要建立政府業(yè)務(wù)退出機制，不合格的政府工作業(yè)務(wù)應(yīng)退出公共服務(wù)市場，由更有資質(zhì)的組織或其它政府部門接管；要構(gòu)建社會購買政府服務(wù)機制，政府的付出由社會統(tǒng)一部門給予補助資助，也要同時對政府的服務(wù)進行招投標、評估和獎懲。再次是要在事業(yè)單位改革中充分體現(xiàn)向政府、社會組織或企業(yè)的分流與分化及新型權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，在新成立的各類單位部門之間形成新的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，主要是在改革過程中同時實施權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)移和責任歸位的工作。

下放的權(quán)力可以分為政治權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力、社會權(quán)力等，在這里主要指的是政治權(quán)力。首先，經(jīng)濟權(quán)力與社會權(quán)力部分是由國家政策賦予，而大部分則由自身發(fā)展生成，比如隨著自己業(yè)務(wù)的增長、范圍的擴展或?qū)嵙Φ脑鰪?，其相?yīng)的經(jīng)濟權(quán)力與社會權(quán)力就自然而然地擴大、增加。從我國歷史及國情背景來看，政治權(quán)力更多的則由政府賦權(quán)，其權(quán)力的界限、性質(zhì)、實施都與政府的態(tài)度有著必然的聯(lián)系。再者，權(quán)力分衡更多體現(xiàn)于政治方面，因為經(jīng)濟權(quán)力和社會權(quán)力大多是在社會(組織)內(nèi)部劃分分配，而政治權(quán)力則牽涉與黨政團體的利益關(guān)系。當前，我國給社會組織賦予更多政治權(quán)力首先應(yīng)著重解決的是社會組織參政問題，實現(xiàn)這一目的的直接途徑是增加參政渠道中的社會組織界別，“在全國及各級政協(xié)現(xiàn)有界別之外，增設(shè)‘社會組織界’，增進黨、政府、企業(yè)、社會組織等各界主體之間的互動與交流，從而實現(xiàn)一體多元和多元一體的良性局面”[9]。

首先是要增加政治協(xié)商中的社會組織界別。當前我國的政治協(xié)商會議基本上涵蓋了社會各階層，但隨著經(jīng)濟體制的深刻變革，社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，利益格局的深刻調(diào)整，政協(xié)現(xiàn)行界別設(shè)置不能全面包容社會各階層，有的界別涵蓋面過寬、跨度過大，各界別委員比例不合理等問題日益凸顯。著力完善界別設(shè)置，使界別設(shè)置與形勢發(fā)展的需要和民主政治建設(shè)進程相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)，使政協(xié)界別成為社會各界愿望表達和利益訴求的主要渠道勢在必行。另外，還應(yīng)在全國人大會議、中國共產(chǎn)黨的代表會議以及人民團體中增加社會組織新界別，從而擴大社會組織在我國各類參政議政渠道和機制中的范圍及程度。政協(xié)主要反映的是無黨派人士以及各界社會精英的聲音、利益，人大會議反映了社會各層次或群體利益尤其是社會基層群眾的利益，黨的代表會議反映的主要是中共黨員群體以及所輻射的人民群眾的利益，各人民團體則主要是代表了自身所處行業(yè)領(lǐng)域和所在團體代表的群體利益，社會組織的加入可以擴大以上各個方面或領(lǐng)域的代言范圍，從而拓展了其參政議政的渠道與機會。目前我國許多地方已經(jīng)開展了這方面的試點，尤其是在政協(xié)中的界別增設(shè)社會組織走在前列。2011年中共廣東省委率先提出“適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)展變化，研究并進一步合理設(shè)置界別。鼓勵有條件的市縣(市區(qū))政協(xié)設(shè)立新社會組織界別，擴大團結(jié)面，增強包容性”[9]。之后東莞市、廣州市順德區(qū)都先后開展了這方面的探索。在人大會議增設(shè)社會組織界別或名額也在有些地區(qū)開始了試點，如珠海市、東莞市等，而湖北玉門則首次在第四次黨代會中增加了社會組織黨代表，作為人民團體的廣東省青年聯(lián)合委員會也增設(shè)了社會組織界別。以上各種增設(shè)社會組織新界別的探索實驗，給全國性的工作普遍展開提供了經(jīng)驗參考，但當前的重點是針對這些試點進行回訪，歸納分析，使其進一步規(guī)范化、制度化和程序化，并適時擴大試點范圍，積極提請更高層次的支持。

基于當前社會組織參與政協(xié)會議試點實際情況及出現(xiàn)的問題，可以從以下方面著手解決：一是增強社會組織的能力與實力，提升其自身管理水平和社會服務(wù)水平。二是調(diào)整社會組織間的結(jié)構(gòu)，使其平衡得當。當前社會組織類別的數(shù)量差異懸殊，以先行試點的廣東省惠州市為例，其民辦教育類占社會組織總數(shù)的37.9%，而政府和社會急需的公益慈善組織只占2.16%，社會服務(wù)類只占4.27%，工商服務(wù)類和生態(tài)環(huán)境類至今仍為空白。[10]除了公益慈善組織數(shù)量少外，其實力與規(guī)模也比較薄弱。三是推進政社分開與簡政放權(quán)改革，增強社會組織自主性。四是還要進一步規(guī)范協(xié)商程序，對民間社會組織的政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督進行程序建設(shè)，把協(xié)商成果與黨委、人大、政府、官辦社會組織辦事規(guī)則相銜接，使協(xié)商成果納入決策程序。五是明確社會組織參政議政的目標和取向，增強社會組織參政的動力。六是拓展社會組織協(xié)商民主的渠道與方式，探尋利于社會組織參政的新技術(shù)、新方法和新渠道，以電子信息技術(shù)為主要推手的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺是這方面的有效工具，微博、微信及網(wǎng)絡(luò)論壇、電子信箱等都可以增加協(xié)商會議場所除提案以外的多樣化形式。七是防范社會組織協(xié)商民主的危機和風險，及時準確地預測協(xié)商的發(fā)展趨勢和方向，防止社會組織協(xié)商民主惡化為無政府主義。

當前社會組織參與政協(xié)、人大、黨代會、青聯(lián)組織等重要政治組織或活動，已經(jīng)在廣東省、湖北省等地展開試點，這必將對社會組織參政能力和參政機會提供更好的發(fā)展機遇，然而這種參政政策的變化，某種程度上體現(xiàn)的仍是政府等單方面的放權(quán)改革，社會組織并無實際的主動改變權(quán)，只能隨著黨政政策的變化來獲得一定的參政權(quán)力。在現(xiàn)實情況下，社會組織的建議很難達到?jīng)Q策者那里，被采納吸收的建議更是少之又少，真正獲得參政權(quán)力的社會組織(代表)更是鳳毛麟角。要真正改變這一被動現(xiàn)狀，應(yīng)從整體社會決策體系著手改革，營造一個以公平、公正為基礎(chǔ)，黨、政、社多元參政的局面，將權(quán)力在社會各主體之間合理分配，以公共性為治理結(jié)構(gòu)原則，黨、政、社多元主體在共同的公共領(lǐng)域中，以公共利益為目的，以公共規(guī)則為標準，打造社會均衡的政策產(chǎn)出平臺。這種平臺可以稱之為“公共政策服務(wù)市場”，它打破了傳統(tǒng)行政包打天下的局面，主要以市場的規(guī)則來組織安排活動要素，黨、政、社各主體以提供政策建議的形式參與共同的競爭。只要符合條件，有價值的政策都可以納入國家實施范圍；黨政機構(gòu)的政策建議如果達不到政策要求和效果，同樣被拒之門外，“應(yīng)該建立起政策思想搜集和篩選機制，更包容地對待批評意見。政策分析市場的特點之一就是信息不對稱，政策制定者往往對政策建議的科學性難以判斷，因此需要建立一個政策思想同行評審和同行競爭的機制”[11]。因而增加社會組織在政協(xié)、人大、黨代會等重要國家會議中的界別與比例是以后協(xié)商民主改革的必然要求。隨著整體社會結(jié)構(gòu)的變化和相關(guān)要素成熟，未來社會組織參政的渠道也必然呈現(xiàn)出更開放、更通暢、更民主的局面。

(三)機制性分衡

結(jié)構(gòu)與功能為權(quán)力分衡創(chuàng)制了體系框架，明確了角色定位，下一步則是對權(quán)力如何運行建立相應(yīng)的機制和制定操作流程。當前用于機制設(shè)計的重要元素是技術(shù)的加入，而技術(shù)中最為常用的則是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。美國學者斯蒂芬·戈德史密斯認為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，對于政社關(guān)系及其它各種主體間關(guān)系的維護和提升都提供了一種很好的發(fā)展工具,“在權(quán)力的分衡和有效運行及監(jiān)督制約起到了很好的效果，網(wǎng)絡(luò)的分權(quán)和流動形式以及每個成員的自主性都允許在最有利于公民的水平上考慮決策；網(wǎng)絡(luò)通過平衡‘精英’供應(yīng)商的專門技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)也可以讓政府探索由各種供應(yīng)商參與的更大范圍的選擇方案，當然網(wǎng)絡(luò)也能夠增加靈活性”。[12]將網(wǎng)絡(luò)用于權(quán)力分衡機制的建設(shè)，就是依法對行政權(quán)力、社會權(quán)力等各種主體運用的權(quán)力進行清理規(guī)范，在此基礎(chǔ)上運用現(xiàn)代信息技術(shù)，將各種權(quán)力運行流程固化為計算機程序，實現(xiàn)全程電化網(wǎng)上運行，并進行網(wǎng)上實時監(jiān)督。這一機制的構(gòu)建應(yīng)在深化行政執(zhí)法責任及行政處罰規(guī)制改革基礎(chǔ)上進行，將行政權(quán)力分類整理、公開公示，把不該管理的權(quán)力調(diào)整給社會或市場主體執(zhí)行。這一機制將各權(quán)力主體的自由裁量權(quán)、主體權(quán)力清單和關(guān)系模式固化為數(shù)據(jù)庫，為下一步權(quán)力的社會公開運行做好準備，并探索通過計算機自動生成公共行政處罰裁決書等形式來運用落實。在構(gòu)建多種主體間權(quán)力分衡及運行機制時還應(yīng)考慮可能發(fā)生或潛在的困難及挑戰(zhàn)，并適時應(yīng)對：一是在機制中設(shè)定運行與結(jié)果評估的成本和質(zhì)量基準，使其有據(jù)可證；二是制定各主體可行的目標空間，根據(jù)各主體不同條件和情況來設(shè)定各主體的目標要求，并建立各主體目標協(xié)調(diào)體系；三是建立溝通渠道，協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)主體之間的活動分享知識;四是構(gòu)建相互兼容和專利技術(shù)共享信息系統(tǒng)，并通過建立更多節(jié)點來促進信任和更好地溝通；五是明確責任規(guī)則，增加各主體權(quán)力相應(yīng)的責任性，使權(quán)力得到有效制約和透明監(jiān)督，從而保證網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的合作和共享性。最后，在所有權(quán)力之外，保留政府足夠的實際權(quán)力，使政府可以以最高引導者身份進行最終決斷和總體協(xié)調(diào)，以保證網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的整體運行。在機制的最后一個環(huán)節(jié)是績效評估工作，績效評估要考慮到對于不同主體的任務(wù)、責任人權(quán)力制定不同的標準，同時績效要充分尊重效果不明顯、但公益性強的主體的貢獻，并且績效要充分體現(xiàn)責任意識和創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)，保證機制工作的高效和靈活，公共與責任并行。

法律規(guī)則也是政社權(quán)力分衡的重要手段。法律以強制性、原則性和公共性特征，強有力地保證了社會組織權(quán)力的合法性及順利執(zhí)行，是社會組織權(quán)力的第一道防線，也是最基本的保障底線。目前有關(guān)社會組織的法規(guī)主要有四項，即《外國商會管理暫行規(guī)定》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，這些法規(guī)明確了各類社會組織的組織特征、法律地位、登記條件，確定了管理體制和管理權(quán)限，同時也規(guī)定了對社會組織的監(jiān)管職責和違法行為的懲戒措施。另外，民法通則、企業(yè)所得稅法、公益事業(yè)捐贈法等就社會組織相關(guān)的權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定；民辦教育事業(yè)促進法、就業(yè)促進法、律師法、注冊會計師法、保險法等法律為社會組織參與各項社會事業(yè)提供了法律保障。此外，政府有關(guān)部門制定了配套的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涉及社會組織的名稱、章程、印章、年檢、處罰、財務(wù)、稅收、社會保險等多個方面。地方立法方面，目前已有約20個省市出臺了關(guān)于社會組織的地方性法規(guī)和規(guī)章。然而，當前我國社會組織法律體系還不夠健全，難以適應(yīng)社會組織發(fā)展及其參與社會治理的要求，這主要在于：一是立法層級較低，缺乏一部真正意義上的社會組織母法——社會組織專門法，也缺乏最高法——憲法中的社會組織權(quán)益條例。已有社會組織法規(guī)難以覆蓋所有社會組織領(lǐng)域，其法律體系架構(gòu)不完整、不規(guī)范。二是現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容不完善，缺乏實體性規(guī)范，監(jiān)督管理要求多，扶持政策少，社會組織能力建設(shè)和參與社會管理作用缺乏有效引導和必要保障。三是現(xiàn)有法規(guī)調(diào)整范圍有限，現(xiàn)行法規(guī)基本上是針對傳統(tǒng)意義上的國內(nèi)社會組織，而對近年來飛速發(fā)展的草根組織、境外非政府組織及網(wǎng)絡(luò)虛擬社會組織等都無明確的法律調(diào)整界定，造成監(jiān)管真空。因而加強社會組織立法是當前迫切需要完成的一項重要工作，在制定相關(guān)法規(guī)時應(yīng)充分吸收前幾次立法的經(jīng)驗和不足，特別是針對社會組織的權(quán)力及其它社會主體的法律關(guān)系應(yīng)作出詳細規(guī)定或解釋。其中首要原則是賦予社會組織的獨立法律人格，其基本要求有：1)避免政府超越法律規(guī)定的行政手段；2)保障社會組織的財產(chǎn)私有獨立化；3)賦予其獨立的訴訟主體地位。在保障社會組織法人獨立人格的基礎(chǔ)上，立法時還應(yīng)參照以下原則：一是合法性原則,當前大部分或主要社會組織法律仍由行政部門代替制定，這一方面還需進行改進立法主體，社會組織最高法應(yīng)由全國最高立法機關(guān)全國人民代表大會制定通過，保證社會組織法的權(quán)威性；二是民主性原則，社會組織立法應(yīng)體現(xiàn)以人民代表大會為立法的核心主體地位，并且通過聽證會、論證會形式，積極調(diào)研，廣泛聽取群眾意見，體現(xiàn)人民意志；三是科學性原則，立法應(yīng)符合我國體制的基本國情和現(xiàn)有條件，并反映社會組織權(quán)力的基本要求；四是程序性和協(xié)調(diào)性原則。在保證社會組織立法要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分體現(xiàn)社會組織權(quán)力與政府、政黨及人民團體或企業(yè)等組織單位的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力界限及權(quán)力互動程序，為各主體分衡與真正平等下合作做好前期準備工作。

表1　政社權(quán)力分衡與互動的內(nèi)容及內(nèi)在邏輯

三、進一步討論：相關(guān)體制思考

機制建設(shè)為社會組織參與社會治理提供了運行方式、操作流程及技術(shù)，增加了社會組織發(fā)展的活力，激發(fā)了參與治理的積極性，但是機制的持續(xù)運作和進一步創(chuàng)新必須依據(jù)體制的根本保障，特別是我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，體制仍是當前過渡中的關(guān)鍵改革問題，只有體制得到發(fā)展和成熟，機制才能更加順暢運行。中國共產(chǎn)黨十八大提出：“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。”這是對社會治理機制更高層次發(fā)展的進一步回應(yīng)?？梢?，社會組織管理及運行機制的改革逐步進入深水區(qū)，一場新的社會組織體制改革將成為新一輪社會治理發(fā)展的重要節(jié)點。金錦萍認為：現(xiàn)代社會組織體制有兩種解釋，一種解釋是現(xiàn)代社會的組織體制，另一種解釋是現(xiàn)代的社會組織體制。[13]如果以此來分析中共十八大“現(xiàn)代社會組織”精神，“政社分開、權(quán)責明確”對應(yīng)的是第一種解釋“現(xiàn)代社會的組織體制”，“依法自治”則是“現(xiàn)代的社會組織體制”?！罢绶珠_、權(quán)責明確的現(xiàn)代社會的組織體制”是“依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的前提條件，且后者更多體現(xiàn)的是社會組織本身的管理和參與治理的機制。在現(xiàn)代社會組織體制構(gòu)建中“政社分開與權(quán)責明確”是兩個相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)，二者的融合點即“政社權(quán)力分開”，它是現(xiàn)代社會組織體制改革的重中之重，包括三個方面：一是政府向社會組織放權(quán)，通過橫向與縱向兩個維度的放權(quán)來拓展權(quán)力格局的演變；二是社會組織積極擴權(quán)；三是政府與社會組織雙向賦權(quán)。在政府向社會組織放權(quán)中，橫向分權(quán)力度要大，縱向分權(quán)控制力要強，其中縱向分權(quán)包括“下放資源配置權(quán)、行政管理權(quán)和規(guī)則制定權(quán)及行業(yè)標準權(quán)”，而橫向分權(quán)包括“分享公共事業(yè)決策權(quán)，社會資源控制權(quán)和公共資源使用權(quán)”。對于社會組織的擴權(quán)，則要通過社會組織自身能力的提升、業(yè)務(wù)范圍的擴展以及承擔社會責任的增強，社會組織不斷增加自身在社會治理中的職責與任務(wù)，從而擴展自身的權(quán)力范圍和層次。政府與社會組織雙向賦權(quán)是一種互動過程，它不是單向的或被動的取向，而是二者相互之間的增權(quán)，是一個相互支持、相互信任與委托權(quán)力的過程。當然以上三項權(quán)力的分配與調(diào)衡，除了國家主動從制度或法律角度實施外，其權(quán)力體制的最終形成還應(yīng)是一個“市場自我生成過程”，這個過程是多元主體在各自職責領(lǐng)域范圍內(nèi)與其它主體的職責不斷磨合、調(diào)和基礎(chǔ)上的妥協(xié)性產(chǎn)物。當前我國對于現(xiàn)代社會組織的權(quán)力體系構(gòu)建重點在行政體制權(quán)力改革方面。隨著改革的深入，政治體制改革將深化。政治權(quán)力體制主要涉及執(zhí)政黨的領(lǐng)導或執(zhí)政領(lǐng)域，體現(xiàn)執(zhí)政黨對社會組織的權(quán)力分配和權(quán)力關(guān)系，明確執(zhí)政黨對社會組織領(lǐng)導作用的管治范圍，當然也限制執(zhí)政黨對社會組織過度干預和過多控制。在改革了政府、政黨與社會組織關(guān)系之后，要將黨政的權(quán)力向社會權(quán)力轉(zhuǎn)化，同時在廣大群眾、群體或各種共同體中進行權(quán)力的重新配置、約定和規(guī)制?？傊鎸Ξ斍吧鐣眲∽兓蜕羁套儎?，社會組織權(quán)力應(yīng)積極應(yīng)對中國社會總體性權(quán)力結(jié)構(gòu)變化、社會資源占用多元化、社會力量的整合與分化、經(jīng)濟發(fā)展對政治體制的沖擊與張力以及公共權(quán)力對經(jīng)濟領(lǐng)域的涉入等新問題，在這些變化中抓住機遇，改變或增強自己，從而鞏固自己的位置并且為社會治理及發(fā)展作出更大貢獻。

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[責任編輯李長成]

doi:10.16088/j.issn.1001-6597.2016.03.008

[收稿日期]2015-11-28

[基金項目]國家社科基金一般項目“新形勢下我國社會組織界別協(xié)商建設(shè)研究”(15BZZ075)；教育部人文社科青年項目“善治圖景下政社分開與社團管理創(chuàng)新研究”(13XJC810001)

[作者簡介]王棟(1979— )，男，山東淄博人，重慶三峽學院副教授，政治學博士，重慶市社會組織評估專家?guī)斐蓡T。

[中圖分類號]D63-3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1001-6597(2016)03-0046-07

Balancing Logic of Power Boundary Between Government and Society:Structure, Function and Mechanism

WANG Dong

(School of Marxism, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404020, China)

Abstract:In terms of streamlining administration in the new period, it takes three steps for government to accomplish cooperative partnership with social organizations in effective interactions. Firstly, government should decentralize power that are out of range or out of control, giving power to social organizations, accomplishing scientific power division between government and social organizations. Secondly, improving those decentralized power or nurturing new power for social organizations, which are necessary and suitable. Thirdly, building a relationship of power supervision, binding and normalization between the two, which makes their power cooperation developed successfully under the regulation and law. In order to truly realizing the picture of checks and balances between them, government and social organizations should be scientifically-equipped in the aspect of structure, function and mechanism, and integrate the three constructions with the environmental elements, establishing a new power relation system between government and social organizations fitting the real situations of socialism with Chinese characteristics.

Key words:government; social organizations; power; structure; function and system