淺析行政生態(tài)學(xué)對(duì)中國(guó)行政管理的啟發(fā)

【摘要】里格斯運(yùn)用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)研究政府的行政管理與行政環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，從而創(chuàng)立了以生態(tài)學(xué)研究行政管理理論的新體系，里格斯認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)是研究“自然與人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形”的學(xué)科。本文運(yùn)用他的思想來研究中國(guó)公共行政的價(jià)值選擇。

【關(guān)鍵詞】行政生態(tài)學(xué)；異質(zhì)性；形式主義；重疊性；中國(guó)行政管理

我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，進(jìn)入全面改革開放的發(fā)展新階段。我國(guó)的現(xiàn)代化歷程，是在世界上有很多發(fā)達(dá)國(guó)家成功的發(fā)展模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展的，所以行政生態(tài)學(xué)中關(guān)于發(fā)展中國(guó)際行政的異質(zhì)性、形式主義和重疊性的現(xiàn)象在我國(guó)表現(xiàn)很突出。

一、中國(guó)行政生態(tài)的異質(zhì)性

里格斯認(rèn)為異質(zhì)性的存在是過渡性社會(huì)的重要特征。所謂“異質(zhì)性”是指一個(gè)社會(huì)在同一時(shí)間里，同時(shí)呈現(xiàn)了不同的制度、不同的行為觀點(diǎn)。從歷史縱向來看，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)間較短，在基礎(chǔ)起點(diǎn)很低的情況下，迅速掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律不可能，短期內(nèi)迅速提高國(guó)民素質(zhì)不可能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化各方面都迅速達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家那種狀態(tài)更是不可能。從整體而言，我國(guó)處于典型的過渡性社會(huì)，既有傳統(tǒng)因素的存在，又有現(xiàn)代的因素凸現(xiàn)。從區(qū)域發(fā)展?fàn)顟B(tài)來看，我國(guó)農(nóng)村相對(duì)于城市而言，中西部相對(duì)于東部和南部而言，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)的特征更顯著，生產(chǎn)力水平十分落后。同時(shí)，現(xiàn)代工業(yè)文明又勢(shì)不可擋的強(qiáng)力推進(jìn)。東部沿海地區(qū)如上海廣東深圳等地已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)充足，某些領(lǐng)域已步入后現(xiàn)代社會(huì)。

二、中國(guó)行政管理的形式主義

中國(guó)行政管理的形式主義行政生態(tài)理論認(rèn)為所謂的“形式主義”，是指“理論與實(shí)際的嚴(yán)重脫節(jié)，應(yīng)該的與事實(shí)的之間有一大段距離，政府有一套漂亮的憲法，但做的完全是另一套?！痹谶^渡社會(huì)形態(tài)中，國(guó)家雖然有著完整的法律制度，但實(shí)際上起不到約束和規(guī)范的作用，僅僅是形同虛設(shè)。傳統(tǒng)的東西在實(shí)際上仍有巨大的影響力。如許多國(guó)家憲法規(guī)定了議會(huì)制和內(nèi)閣制，但軍人卻把持著政權(quán)，憲法只是一種形式擺設(shè)。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。而在改革開放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化諸方面都在飛速發(fā)展，新的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，新的價(jià)值觀和新的利益格局的出現(xiàn)，作為政府公共政策執(zhí)行者的各級(jí)政府擁有越來越大的行政處置權(quán)，而實(shí)際的約束機(jī)制的法律和制度不能很好的貫徹，就加重了法律和制度的形式主義和行政事實(shí)行為與原則的偏離。正如里格斯所分析的那樣，西方的行政體制、行政方法、行政技術(shù)以及文官制度等在一些新興發(fā)展國(guó)家迅速建立起來后，在西方國(guó)家行之有效的這些制度在發(fā)展中國(guó)家收效甚微，以至于毫無(wú)功效，實(shí)際上源于行政環(huán)境的不同。

三、中國(guó)政府行政的重疊性

行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為過渡型社會(huì)即發(fā)展中國(guó)家的公共行政存在著嚴(yán)重的重疊性。所謂“重疊性”是指“一個(gè)結(jié)構(gòu)并不一定產(chǎn)生其當(dāng)有的功能行政行為往往受非行政行為的標(biāo)準(zhǔn)所主宰，而不受行政的標(biāo)準(zhǔn)所決定。同理，經(jīng)濟(jì)行為不受市場(chǎng)規(guī)律控制，而受非經(jīng)濟(jì)的因素所決定?！痹谶^渡社會(huì)中，在組織和結(jié)構(gòu)上，由于功能的分工不明，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的重疊。我國(guó)的政府組織結(jié)構(gòu)脫胎于解放后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，改革開放后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化各個(gè)方面的飛速發(fā)展，社會(huì)事務(wù)日趨龐雜，政府管理范圍也隨之?dāng)U張，政府的權(quán)力也急劇膨脹，這樣原有的行政機(jī)構(gòu)在不能很好的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，行政職能增加，行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，增加和擴(kuò)大并不是在提前計(jì)劃好的狀態(tài)下進(jìn)行的，因此難免職能的重疊和機(jī)構(gòu)之間爭(zhēng)權(quán)奪利。而行政系統(tǒng)的改革，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)難于經(jīng)濟(jì)改革的，行政改革是中國(guó)現(xiàn)階段改革的最大難題。我國(guó)政府必須承擔(dān)大量的社會(huì)職能，從而設(shè)立了龐大的行政機(jī)構(gòu)。

四、行政生態(tài)學(xué)對(duì)中國(guó)行政管理的啟發(fā)

社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)公共行政屬于過渡社會(huì)的“棱柱型行政”，其發(fā)展前途是以平等、成就、民主、功績(jī)制等為主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的發(fā)展行政理論，行政發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)分化與綜合的高度統(tǒng)一，提高衍射程度。而分化與綜合的統(tǒng)一依賴于政府滲透能力、社會(huì)參與愿望和參與能力的提高?；诖?，轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共行政的價(jià)值選擇，應(yīng)該包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

1、參與行政

所謂參與行政，廣義的解釋是指公眾參與社會(huì)公共行政管理的活動(dòng)與行為；狹義的解釋是指政府部門與一些介于政府與企業(yè)組織之間的第三部門對(duì)社會(huì)公共活動(dòng)和公共事務(wù)的協(xié)同管理。作為轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，參與行政這種新型的行政運(yùn)作機(jī)制和方式能有效地實(shí)現(xiàn)分化與綜合的統(tǒng)一，提高社會(huì)衍射程度，促進(jìn)行政的發(fā)展。這是因?yàn)?，參與行政具有高度的社會(huì)關(guān)注性、社會(huì)開放性和社會(huì)動(dòng)員性。一方面，參與政府的行政管理活動(dòng)有利于參與者逐漸了解政府內(nèi)部的工作條件和環(huán)境，熟悉政府工作的過程、方法、機(jī)制與手段，掌握公共行政管理活動(dòng)的規(guī)則和規(guī)律。因此，參與者的參與愿望能得以不斷激發(fā)，參與技能會(huì)越來越嫻熟，參與能力也將會(huì)越來越強(qiáng)；另一方面，社會(huì)特別是那些行為直接或間接地受到政府公共政策規(guī)范、管制和制約的個(gè)人和組織對(duì)政府公共行政的關(guān)注，不僅有利于密切政府與社會(huì)之間的關(guān)系，而且有利于政府在充分的意見表達(dá)和利益整合的基礎(chǔ)上制定政策。

2、整合行政

作為行政運(yùn)作的一種基本手段，整合行政的精髓在于用系統(tǒng)和全局的思想來統(tǒng)領(lǐng)行政系統(tǒng)，控制行政過程，將各種異質(zhì)的要素、重疊的機(jī)構(gòu)和行為有機(jī)地整合在一起，發(fā)揮行政系統(tǒng)的整體功能，強(qiáng)化政府的滲透能力。它涉及到行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各個(gè)方面，可以采用規(guī)劃整合、制度整合和政策整合幾種具體形式。規(guī)劃整合主要涉及到行政系統(tǒng)的組織使命和總體目標(biāo)。制度整合就是借助制度的力量來規(guī)范和協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)及其人員的行為，提升政府的滲透能力。契約若沒有刀劍，就只是一紙空文（霍布斯）。因此，必須通過政府的制度安排來塑造一種具有剛性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的制度環(huán)境，特別是要不斷完善責(zé)任追究制度、績(jī)效評(píng)估制度和行政監(jiān)控制度，以最大限度地促進(jìn)行政系統(tǒng)的整合。

3、服務(wù)行政

參與行政和整合行政分屬于技術(shù)和制度的范疇，難以解決思想觀念的問題。因此，轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共行政的價(jià)值選擇還應(yīng)有一種行政模式即服務(wù)行政。作為主權(quán)在民思想的產(chǎn)物，服務(wù)行政在實(shí)現(xiàn)分化與綜合的統(tǒng)一，促進(jìn)行政發(fā)展上的作用在于：一方面，從政府的角度觀之，政府既是作為人民的服務(wù)者而存在，理應(yīng)將其管理理念轉(zhuǎn)變到社會(huì)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、責(zé)任導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向，站在社會(huì)的角度，權(quán)衡利弊得失，制定出能充分反應(yīng)社會(huì)各方利益和訴求的公共政策并有效執(zhí)行之，使自身的滲透能力得到不斷提升；另一方面，從社會(huì)的角度來說，基于主權(quán)者的身份，社會(huì)大眾將會(huì)以極大的熱情和強(qiáng)烈的意愿，參與到政府的管理活動(dòng)中來，監(jiān)督政府的行為，表達(dá)自己的意見和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的參與能力越來越高。同時(shí)，服務(wù)行政還能有效地促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，提高社會(huì)的制度化、組織化和自主化程度，強(qiáng)化政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)各種異質(zhì)性要素的整合，推動(dòng)中國(guó)公共行政的不斷發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 沈春萍. 行政生態(tài)學(xué)世域下當(dāng)代中國(guó)行政管理分析[J]. 科技世界， 2014.

[2] 彭文顯. 行政生態(tài)學(xué)[M]. 臺(tái)灣（三民書局）， 1988.

【作者簡(jiǎn)介】

吳紹云（1995—），女，漢族，安徽合肥人，河北大學(xué)政法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)在讀本科生。