國企改革中國有資產流失問題與防范

劉健 萬嘉旭

十一屆三中全會后，中央作出了改革開放的重大決策，對內改革，對外開放。國有企業(yè)改革是改革的重要內容，國有企業(yè)改革給企業(yè)發(fā)展帶來了活力并提高了效益，改變了過去統(tǒng)得過多，統(tǒng)得過死的局面，但是，改革過程中也存在很多問題，其中國有資產流失問題就是非常突出的問題，這個問題隨著國企改革的發(fā)展而呈現(xiàn)出不同的狀況。十八屆三中全會提出深化國企改革以及發(fā)展混合所有制經濟，但是，在新形勢下也要做好國有資產流失防范。為此2015年11月，國家頒布了《關于加強和改進企業(yè)國有資產監(jiān)督防止國有資產流失的意見》，為保護國有資產給出了指導意見。

一、國有資產流失界定

如何界定國有資產流失，是研究國有資產流失問題的前提。徐傳諶，孟繁穎（2007）和年志遠（2012）認為國有資產流失是指運用各種手段將國有產權、國有資產權益以及由此而產生的國有收益轉化為非國有產權、非國有資產權益和非國有收益或者以國有資產毀損、消失的形式形成流失，而且不包括由客觀、不以人的意志為轉移的國有資產貶值。但，趙一錦（1999）對國有資產流失的界定不僅包括以上這一層面，還包括國有資產沒有得到補償或補償不足的情況下，而被非國有性質的產權主體占有或控制的事實這一層面。同時，徐傳諶，孟繁穎和年志遠還給出了界定的依據(jù)：一是流向的特定性，指國有資產流向非國有產權主體；二是權益的被侵占性。

二、關于國有資產流失途徑研究

理清國有資產流失的途徑和渠道，為防止和解決國有資產流失指明了方向。根據(jù)各學者的研究成果，大致可以把流失途徑分為：國有資產經營過程中的國有資產流失、改制過程中的國有資產流失、國有資產退出中的國有資產流失。

1.經營過程中的國有資產流失。對于經營中的國有資產流失，范必（1996）、趙一錦（1999）和年志遠（2012）把國有資產分類，逐一闡述每類資產在經營中的流失途徑。第一，固定資產的流失。表現(xiàn)形式有：一是，固定資產過度建設，未能充分利用固定資產創(chuàng)造效益，導致固定資產的閑置和增加折舊準備，造成資金的占用和浪費。二是，固定資產在保管中責任不明確，管理混亂，導致流失嚴重。三是，固定資產更換頻繁，未達到使用年限，隨意更換，造成國有資產浪費和流失。第二，金融性資產的流失。年志遠和范必對此進行了詳細解釋。主要原因有兩個，一方面是銀行自身原因造成的，銀行自身管理混亂，權責不明，缺乏經營意識等。另一方面是債務人造成的，債務人通過破產、合資參股等逃避銀行債務。第三，資源性資產流失。年志遠從資源性資產的分類說明其是國有資產不可分割的一部分，趙一錦揭示了行政權干預導致資源型資產流失。范必主要從資源性資產在開采中的粗放浪費以及使用中的低效率說明了國有資產流失。第四，無形資產流失。

中外合資、產權交易以及國有股運營中的國有資產流失。中外合資中國有資產沒能以合理的價格入股并且占到應有的股份以及產權交易中由于產權制度不規(guī)范而導致國有資產不能以合理的價格出售，從而造成的國有資產流失，范必（1996）對此作出了詳細的研究。王振江、李靜（2000）認為由于存在流通股和非流通股的差別，使得兩者之間同股不同權，即國家股不送配股， 只對其他股送配股；分紅派息時， 企業(yè)股、職工股保息又分紅， 國家股則少分或不分紅；對所有股東不分紅， 只進行配股；國有股流通上市的限制造成國有股權益受損。這些權利的不同導致國有資產權益沒得到合理保障，進而間接導致國有資產流失。

管理不善造成的國有資產流失。主要表現(xiàn)為私設“小金庫”，搞賬外賬，私吞國有資產。

羅飛（2012）從實證分析的角度說明了“小金庫”資產的流向，從側面反映出國企內部規(guī)章制度不完善，同時也說明內部激勵不夠。年志遠（2012）認為是國企中成立的一些服務性的社會團體，后來逐漸演變成企業(yè)領導私吞國有資產的“小金庫”。

跨國并購中的國有資產流失。謝皓，任文燁（2012）通過曲線型MBO視角研究指出這是一種新興的比較隱蔽的國有資產流失方式，通過海外并購的方式間接把國有資產轉移到管理層名下。楊波（2013）認為海外并購中的國有資產流失包括以下幾種形式：對海外上市公司收購普遍高溢價，對海外非上市公司收購信息很不透明，前期海外并購損失巨大，未來海外并購損失難以預料。所以，在看到海外并購繁榮景象的同時，也要看到背后潛在的風險。

混合所有制經濟中的國有資產流失。從十六屆三中全會明確提出發(fā)展混合所有制經濟到十八屆三中全會提出把混合所有制經濟作為基本經濟制度的重要實現(xiàn)形式，可見國家努力發(fā)揮市場因素在國企發(fā)展中的作用，混合所有制分為兩種形式，一種是國有資產注入私有資產，另一種是私有資產注入國有資產。在國有資產估價入股私有資產的時候容易出現(xiàn)國有資產流失，國有資產低估或不估都會造成國有資產流失。

偷漏稅造成國有資產流失，趙一錦（1999）指出由于我國稅收減免、優(yōu)惠多，征管力度不強，納稅意識比較差，所以，導致偷漏稅比較嚴重。

2.改制中的國有資產流失。國有企業(yè)改制是國有資產流失比較嚴重的時期，石晶（2005）認為改制中國有資產流失表現(xiàn)在改制操作不公開、不透明，資產評估不規(guī)范，借改制之機逃避債務以及在企業(yè)重組中損公肥私這四個方面。彭捷，區(qū)慧瑩（2006）對改制中的MBO模式進行了重點分析，重點說明了由于存在股權分置，導致國有股和國有法人股不能按照市場價格確定其價格，所以在收購中存在很多問題，例如，石晶文章中提到的操作不公開、不透明，容易出現(xiàn)暗箱操作，造成國有資產流失。邵學峰，孟繁穎（2007）認為改制中存在三種形式導致國有資產流失，一是“ 蛇吞象”，二是合并報表，三是虛假評估， 低估賤賣。其實這三種形式在管理層收購中表現(xiàn)的非常徹底，由于企業(yè)法定代表人和高管對公司情況最了解，具有“內部人”的信息優(yōu)勢，所以在管理層收購中極易出現(xiàn)“蛇吞象”、合并報表把資產做少以及在國有資產評估中進行暗箱操作降低評估價格，從而降低收購成本，結果也導致了國有資產的大量流失。

3.國有資產退出中的流失。國有資產的退出主要是指國有資產的出售或轉讓。高德步，呂致文（2005）根據(jù)國有資產出售的途徑對國有資產流失進行了分類。主要包含五個方面：第一種，證券市場（存在非流通股）。第二種，產權交易市場競價退出模式。第三種，協(xié)議轉讓模式。第四種，MBO和員工持股模式。第五種，公開拍賣。這五種途徑各自存在漏洞，中國當時的證券市場不是很完善，而且存在股權分置，所以，通過證券市場退出國有資產并不能使國有資產獲得合理的價格。產權交易市場由于發(fā)育不成熟、法律制度存在空白，所以也不是很好的退出途徑。協(xié)議轉讓和MBO收購極易出現(xiàn)暗箱操作，尋租等行為。公開拍賣由于當時的信息傳播渠道不暢通，很難把拍賣信息傳播出去，所以，不能形成很好的競拍，以合理的價格出售國有資產。

三、防范措施研究

關于如何解決國有資產流失問題，一直是學術界熱論的話題和研究重點。通過以上流失形式和原因的梳理，可以看出不論是所有權主體缺位、產權不明確、資產評估不規(guī)范、政府干預過多還是法律不健全，這些都可以歸納為制度不健全。由于制度不健全，使得企業(yè)發(fā)展中存在漏洞，才會導致國有資產流失?？扑怪赋?，只要財產是明確的，并且其交易成本為零或者很小，則無論在開始時產權賦予誰，市場均衡最終結果都是有效率的。所以，明確產權有利于預防國有資產流失和提高其使用效率。所以，營造良好的國企發(fā)展中的內外部制度條件是預防國有資產流失的必由之路。

1.完善國有企業(yè)內部制度。關于解決所有者主體缺位和產權不明晰問題，趙一錦（1999）主張建立完善的國有資產管理結構，例如設置國有資產管理委員會，來代表國家作為所有國有資產的所有者主體，從而解決產權主體缺失和不明確的問題。同時，徐傳諶，孟繁穎（2007）、邵學峰，孟繁穎（2007）主張“分權”和建立現(xiàn)代企業(yè)制度來解決產權不明的問題，例如，產權制度為先導，構造政企分離的制度性條件，調整所有權結構，對所有權職能進行必要的分解以及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立來規(guī)范國企中的委托代理問題。同時，曹紅柳，胡剛主張加強國有企業(yè)的內部監(jiān)督機制建設，例如加快推進國有企業(yè)主輔分離有助于實現(xiàn)市場監(jiān)控，加強國企黨建和黨風廉政建設有助于實現(xiàn)經營者自我監(jiān)控，加強職工民主管理意識有助于實現(xiàn)群眾監(jiān)控。

2.建立健全企業(yè)運營外部環(huán)境。應建立健全相關法律法規(guī)和規(guī)章，做到有法可依，有理可循，違法必究，執(zhí)法必嚴。本文在分析國有資產流失的原因時，里面涉及的產權交易市場問題和國有資產價值評估問題，例如，國有資產通過產權交易市場不能合理定價，管理層收購、海外并購以及混合所有制經濟中國有資產價格不能通過評估機構合理評估問題。這些問題主要是沒有嚴格的法律法規(guī)和規(guī)章的嚴格約束，所以，極易出現(xiàn)軟約束，造成資產流失。所以，趙一錦（1999）建議建立和完善國有資產法律體系，而劉江霞（2009）更是用整篇文章來強調相關法律建設的重要性和必要性。徐傳諶，孟繁穎（2007）也指出相關法律法規(guī)建設落后，應適時完善相關法律法規(guī)，同時他們指出資本市場和經理人市場缺乏完善的治理機制，資本市場中的證券市場和資產評估市場缺乏客觀的評估標準，沒有形成透明公正的運營機制。

通過對以上學者研究成果的梳理，可以看出國有企業(yè)在改革和運營中存在自身的問題，但是，不可否認國企改革對經濟發(fā)展具有積極推動作用，許召元、張文（2015）通過數(shù)據(jù)的比較分析，得出國企改革可以從多個方面提振經濟增速。而且國有經濟是公有制經濟的組成部分，即社會主義市場經濟的組成部分，國有經濟改革對社會主義市場經濟的影響深遠，同時對發(fā)揮市場經濟的作用具有積極地推動作用。所以，不論是經濟層面的意義還是國家層面的意義都要求國企改革，雖然改革進程中存在一些問題，但不能否定改革的重大意義和作用。對學術界關于國有資產流失問題的梳理，有利于推進國企改革的順利進行，減少改革中不必要的阻力。

（作者單位：中南財經政法大學）