保障房居住區(qū)社區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)新研究
——以四螺旋協(xié)同治理體系為視角

陳淑云，彭　銀（華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北　武漢430079）

保障房居住區(qū)社區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)新研究
——以四螺旋協(xié)同治理體系為視角

陳淑云，彭銀
（華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北武漢430079）

保障性住房的社區(qū)治理是影響住房保障政策成敗的關(guān)鍵因素之一。當(dāng)前我國(guó)保障房社區(qū)治理深陷困境，特別是協(xié)同治理的動(dòng)力不足、治理主體權(quán)責(zé)不清、治理路徑不暢，導(dǎo)致現(xiàn)行的治理機(jī)制難以持續(xù)，利益關(guān)系尤為復(fù)雜。依據(jù)四螺旋相關(guān)理論體系，基于協(xié)同治理的共生目標(biāo)，界定治理主體的權(quán)責(zé)利邊界，疏通協(xié)同治理的路徑，進(jìn)而構(gòu)建四螺旋協(xié)同治理體系，可以為保障性住房社區(qū)的善治提供有益探索，推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

保障房；社區(qū)治理；四螺旋理論；協(xié)同治理體系

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.03.013

保障性住房的后期管理水平體現(xiàn)了我國(guó)社區(qū)治理的能力，改善保障性住房的社區(qū)治理是我國(guó)住房保障政策深化的現(xiàn)實(shí)路徑。政府為改善城市中低收入居民的居住條件，加大了保障性住房的建設(shè)力度。但隨著保障性住房工程的推進(jìn)，保障性住房在城市地域和空間結(jié)構(gòu)上日漸固化，促使中低收入人群集中，形成了保障房社區(qū)特有的新型關(guān)系。這種基于非血緣和地緣關(guān)系形成的保障房社區(qū)的治理也相對(duì)復(fù)雜。在保障性住房社區(qū)治理實(shí)踐中，累積的諸多矛盾日益顯化，特別是多元治理主體難以協(xié)同，住戶利益遭到漠視，保障對(duì)象被標(biāo)簽化、邊緣化等問題不斷凸顯，這與住房保障政策的初衷相背離。不同的社區(qū)人群在內(nèi)部必然形成不同的關(guān)系樣式和組織結(jié)構(gòu)，在外部必然要求不同的管理模式和服務(wù)方式[1]。因此，針對(duì)保障性住房社區(qū)的新型社群關(guān)系和現(xiàn)實(shí)治理困境，有必要?jiǎng)?chuàng)新保障性社區(qū)治理模式，理順社區(qū)“善治”的路徑，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理方式和能力的現(xiàn)代化。

隨著保障性住房社區(qū)治理困境日益凸顯，學(xué)界也開始關(guān)注其后期管理及社區(qū)治理，并從多個(gè)角度展開了研究。對(duì)于治理模式和管理框架的探討，曾鍇、湛泳（2010）從分析我國(guó)廉租房后期管理的不足出發(fā)，提出了以廉租戶為主，物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者房地產(chǎn)開發(fā)商為輔，與社區(qū)居委會(huì)攜手一同管理、服務(wù)的管理框架[2]；朱新貴、漆玲玲、黃安永（2015）則認(rèn)為保障房后期管理要解決好“誰(shuí)主導(dǎo)管理”、“采用何種方式管理”、“管理費(fèi)用來源”和“監(jiān)督管理”四個(gè)基本問題[3]。在物業(yè)管理模式方面，李俊杰、張建坤、劉娟（2012）比較了政府管理模式與市場(chǎng)化管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)，為建立適合保障性住房特點(diǎn)的物業(yè)管理模式，提出了準(zhǔn)市場(chǎng)化的物業(yè)管理模式[4]；陳淑云、彭銀（2015）根據(jù)保障性住房的類型和規(guī)模等特征，提出了市場(chǎng)主導(dǎo)型物業(yè)管理模式、聘請(qǐng)物業(yè)管理職業(yè)經(jīng)理模式以及依靠社區(qū)托管的物業(yè)管理模式等三種物業(yè)管理模式[5]。這些研究為構(gòu)建適合保障性住房特點(diǎn)的后期管理模式和物業(yè)管理模式提供了有益參考。但是保障性住房社區(qū)治理極為復(fù)雜，因此有必要結(jié)合物業(yè)管理和社區(qū)治理，全面構(gòu)建和優(yōu)化社區(qū)治理模式。

在治理主體和主體關(guān)系的研究方面，部分學(xué)者主張要避免公租房小區(qū)變成貧民窟，其關(guān)鍵就是中下階層的居民能夠也愿意參與到小區(qū)的治理中來[6]。也有學(xué)者認(rèn)為除了需要公租房主管部門對(duì)后期管理模式積極探索外，還需要公租房居住區(qū)各種社會(huì)組織的參與，特別是社區(qū)管理組織、住戶自治組織和其他社會(huì)團(tuán)體與組織的參與[7]。還有學(xué)者主張建立完善的保障性住房法律體系，構(gòu)建高規(guī)格、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策與管理并軌，搭建信息協(xié)同共享平臺(tái)，提升保障性住房政策中政府協(xié)同治理的整體效能[8]?？梢?，這些前沿研究都主張各方治理主體積極參與保障性住房的社區(qū)治理，但卻沒有在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多方協(xié)同治理的模式，而王洛忠、李帆等人主張的協(xié)同治理，又僅僅從政府部門間的協(xié)同視角出發(fā)，忽略了與其它主體間的協(xié)同。

我們認(rèn)為，在當(dāng)前保障性住房社區(qū)治理中，不能將物業(yè)管理、后期管理和社區(qū)治理剝離開來，應(yīng)將三者納入到同一框架中聯(lián)動(dòng)運(yùn)行?；诒Ｕ闲宰》可鐓^(qū)治理的困境，針對(duì)多中心治理“無秩序”的自治困境、治理主體間協(xié)同程度低等問題，有必要構(gòu)建動(dòng)態(tài)的協(xié)同治理體系，破除保障性住房社區(qū)治理的困境，完善保障房社區(qū)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障性住房社區(qū)的“善治”。

一、保障性住房社區(qū)治理困境

當(dāng)前政府主導(dǎo)的多中心治理模式存在自身的缺陷，導(dǎo)致協(xié)同治理動(dòng)力不足、路徑不暢等多重治理困境。

（一）協(xié)同治理的動(dòng)力不足

1.保障房運(yùn)管中心負(fù)荷超重

在日常治理中，政府多是委托保障房運(yùn)營(yíng)管理中心執(zhí)行保障性住房社區(qū)治理的職能。例如武漢市保障性住房管理運(yùn)營(yíng)中心受區(qū)人民政府委托，直接參與保障性住房社區(qū)的治理。但是保障房運(yùn)管中心管理任務(wù)極為繁重，效率低下。如，當(dāng)前武漢市保障房管理中心僅四名工作人員，卻要直接負(fù)責(zé)11000多套廉租住房的后期管理工作，很多工作只能委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)和社區(qū)居委會(huì)來執(zhí)行。此外，該部門還承攬如教育、醫(yī)療、就業(yè)、計(jì)生等公共事務(wù)，出現(xiàn)管理“錯(cuò)位”和“越位”的尷尬局面，被塑造成“全能政府”的角色。

2.社區(qū)居委會(huì)成本收益不對(duì)等

社區(qū)居委會(huì)要協(xié)助有關(guān)部門對(duì)本居住區(qū)的出租房屋進(jìn)行管理，積極舉報(bào)違法建設(shè)、違法改造等行為，這使其自治功能逐漸淡化，行政色彩不斷強(qiáng)化，獨(dú)立性和創(chuàng)造性逐漸消失。此外，相對(duì)收入較高的普通住房社區(qū)，社區(qū)居委會(huì)需要對(duì)保障性住房社區(qū)投入更多的資源和精力，從而增加了運(yùn)行成本和工作負(fù)擔(dān)，并且投入的平均收益并不一定會(huì)隨之上升，導(dǎo)致協(xié)同治理的動(dòng)力不足。

3.物業(yè)服務(wù)企業(yè)盈虧失衡

物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)保障性住房社區(qū)提供常規(guī)性的物業(yè)服務(wù)、向住戶收取物業(yè)費(fèi)是以盈利為目的經(jīng)營(yíng)行為。物業(yè)服務(wù)企業(yè)多由所有權(quán)方聘請(qǐng)，商品住宅社區(qū)由業(yè)主大會(huì)聘請(qǐng)，而保障性住房社區(qū)多由政府選聘。由于保障房的住戶多屬于中低收入人群，購(gòu)買物業(yè)服務(wù)的能力較弱，購(gòu)買意識(shí)也相對(duì)淡薄，使物業(yè)管理費(fèi)、公攤費(fèi)等收繳困難，物業(yè)服務(wù)企業(yè)往往盈虧失衡。因此，物業(yè)服務(wù)企業(yè)往往會(huì)降低保障性住房社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和效率，而這一行為會(huì)進(jìn)一步降低管理費(fèi)收繳率。這種惡性循環(huán)甚至?xí)沟貌糠止締畏匠纷?、棄管?/p>

4.住戶缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)與歸屬感

保障性住房的保障對(duì)象具有多樣性和復(fù)雜性，訴求各異。一方面，在不享有房屋所有權(quán)、缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的情況下，住戶缺乏主動(dòng)保全物業(yè)的意識(shí)，導(dǎo)致房屋墻體、路燈、樓梯和綠化等公共設(shè)施極易遭到損壞。此外，住戶肆意改建房屋后再出租或另作他用的現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，由于保障性住房建設(shè)多是劃片集中建設(shè)，在后期管理中，社區(qū)間缺乏必要的文化活動(dòng)和社交活動(dòng)，住戶的社會(huì)存在感較弱，歸屬感不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)“共同體”精神嚴(yán)重缺失，社區(qū)難以形成互幫互助、和諧融洽的鄰里關(guān)系，甚至屢現(xiàn)吵架、斗毆和失竊等亂象。

（二）協(xié)同治理主體權(quán)責(zé)不清

1.保障房運(yùn)管中心“管房”責(zé)任大、“管人”權(quán)力小

保障房運(yùn)管中心集“管房”、“管物業(yè)”的職責(zé)于一身，但無權(quán)“管人”。我國(guó)保障房長(zhǎng)期“重建設(shè)、輕管理”，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，造成保障房種類繁多，增加了住房保障和房屋管理部門的“管房”難度和工作強(qiáng)度。保障性住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制還不夠完善，特別是在法律層面上缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入及退出機(jī)制，實(shí)則增加了“管人”的負(fù)擔(dān)。

2.社區(qū)居委會(huì)行政色彩濃厚、管轄范圍過大

社區(qū)居委會(huì)屬于基層群眾性自治組織，應(yīng)在保障性住房居住區(qū)治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，但卻陷入獨(dú)立性弱、自治能力不足的困境。表現(xiàn)在，第一，行政化色彩濃厚，政府中心主義凸顯。因?yàn)樗栏接邳h政機(jī)關(guān)的政策及資源支持，喪失了自治機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，功能上演化為政府的附屬機(jī)構(gòu)，充當(dāng)政府“腿”的角色。第二，管轄范圍過大。社區(qū)居委會(huì)所轄范圍廣，除保障房社區(qū)外，還需服務(wù)轄區(qū)內(nèi)其他對(duì)象，在具體工作中難以兼顧多種類型的社區(qū)。

3.物業(yè)服務(wù)企業(yè)缺乏應(yīng)有管理權(quán)限

物業(yè)服務(wù)企業(yè)與物業(yè)所有者、物業(yè)使用者之間存在一種特殊的委托代理關(guān)系：物業(yè)服務(wù)企業(yè)的聘用方為物業(yè)所有者，服務(wù)對(duì)象卻是分散的物業(yè)使用者，這增加了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的工作難度，如面對(duì)住戶違規(guī)裝修、出租、出售、群租、居改非等現(xiàn)象，物業(yè)服務(wù)企業(yè)只能勸阻，無權(quán)執(zhí)法和查處，管理能力受限，管理效果欠佳。

（三）協(xié)同治理的路徑不暢

1.住戶委員會(huì)缺失

對(duì)武漢市保障性住房社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)社區(qū)并未成立住戶委員會(huì)，進(jìn)而帶來多重不利影響。首先，廣大住戶受多頭管制，缺少利益訴求渠道，住戶利益加速分化。其次，治理體系缺乏終端組織的配合和響應(yīng)，而管理工作又得深入千家萬(wàn)戶，就加重了保障房運(yùn)管中心和社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，降低了工作效率。所以在現(xiàn)行的治理體系中，各治理主體地位嚴(yán)重失衡，治理主體與住戶間的權(quán)利、資源及信息的流動(dòng)性較弱，阻礙了協(xié)同治理的路徑，如圖1所示。

圖1保障性住房社區(qū)治理現(xiàn)狀圖

2.中介機(jī)構(gòu)缺失

中介機(jī)構(gòu)聚服務(wù)、溝通和監(jiān)督職能于一體，能降低主體間的信息不對(duì)稱，還能提高主體的運(yùn)行效率和強(qiáng)化運(yùn)行機(jī)制的有效性及透明度，因此，中介組織是政府與市場(chǎng)主體間天然的溝通橋梁。然而，由于中介組織的缺失，政府在購(gòu)買服務(wù)或選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)時(shí)，往往出現(xiàn)由政府主導(dǎo)定價(jià)或出現(xiàn)“尋租”等腐敗行為，降低了治理效果，阻礙了協(xié)同治理的路徑。

3.民主協(xié)商機(jī)制缺失

制度化和程序化的基層民主協(xié)商機(jī)制是社區(qū)治理的必然趨勢(shì)，然而在保障性住房社區(qū)治理的實(shí)踐中，民主協(xié)商機(jī)制的嚴(yán)重缺失，使參與意識(shí)和能力較弱的住戶喪失了參與社區(qū)治理的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致因知識(shí)、能力、利益及信息的不對(duì)稱造成的參與協(xié)商不平等。

4.新型技術(shù)運(yùn)用滯后

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深化給社區(qū)治理帶來了新的發(fā)展契機(jī)。對(duì)于現(xiàn)代物業(yè)服務(wù)企業(yè)來說，要提升物業(yè)服務(wù)品質(zhì)，構(gòu)建和諧的服務(wù)關(guān)系，運(yùn)用新技術(shù)是創(chuàng)新物業(yè)服務(wù)方式的必然選擇。但是，新技術(shù)要進(jìn)入保障性住房社區(qū)存在天然的屏障，新型技術(shù)運(yùn)用落后。

二、破解治理困境：構(gòu)建四螺旋協(xié)同治理體系

（一）構(gòu)建協(xié)同治理體系是破解治理困境的重要途徑

當(dāng)前保障性住房社區(qū)治理深陷困境是利益關(guān)系復(fù)雜、利益格局失衡和利益沖突加劇的具體體現(xiàn)。除當(dāng)前治理模式的缺陷以外，更是住戶缺乏公共理性的具體體現(xiàn)，其本質(zhì)可以歸結(jié)為公民權(quán)利和尊嚴(yán)的喪失。然而，廣大中低收入者獲取經(jīng)濟(jì)資源的能力和渠道有限，難以將其轉(zhuǎn)化為政治資源，進(jìn)而逐漸喪失政治上的話語(yǔ)權(quán)和訴求能力。例如在居民委員會(huì)選舉中，一些投機(jī)分子利用低廉的成本就換得廣大住戶手中的選票。由于保障性住房社區(qū)缺乏真正代表住戶利益的自治組織，加上住戶缺乏“公共理性”，現(xiàn)實(shí)中存在一些利益訴求方式無序化和非責(zé)任化的傾向，出現(xiàn)住戶向政府施壓，與政府對(duì)抗等過激行為。

因此，本文認(rèn)為要解決治理困境，有必要構(gòu)建協(xié)同治理的機(jī)制，以健全利益分配機(jī)制和暢通利益表達(dá)渠道。而健全利益分配機(jī)制，需要在完善現(xiàn)有的以市場(chǎng)主導(dǎo)的初次分配和政府主導(dǎo)的再分配的基礎(chǔ)上，培育和發(fā)展社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)利益的第三次分配，促進(jìn)利益分配的公平合理。同樣，健全利益表達(dá)機(jī)制、暢通利益訴求渠道以及搭建信息交互平臺(tái)，都離不開社會(huì)組織或自治組織的樞紐作用。所以基于保障性住房社區(qū)治理復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，必須協(xié)調(diào)好政府、非政府組織、社區(qū)組織以及自治組織等多元主體間的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)多元的有機(jī)共治體系，才能打破當(dāng)前保障性住房治理的多重困境，使社區(qū)治理體系的性質(zhì)適應(yīng)公共問題動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性的要求。

（二）四螺旋協(xié)同治理體系：保障房運(yùn)管中心、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和住戶委員會(huì)

三螺旋是Etzkowitz和Leydesdorff在上個(gè)世紀(jì)90年代中葉提出的。從三螺旋理論到四螺旋的發(fā)展也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程，本文對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的整理得出三螺旋理論的特征在于：第一，各主體的作用有強(qiáng)有弱，強(qiáng)調(diào)三個(gè)主要機(jī)構(gòu)范圍保持相對(duì)獨(dú)立并以功能互補(bǔ)、利益互惠、成果共享為原則互動(dòng)，形成一幅螺旋上升的畫面；第二，三螺旋的新發(fā)展表現(xiàn)在從合作和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系到相互作用形成創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制和效果；第三，主體間應(yīng)當(dāng)建立良好的合作伙伴關(guān)系，每個(gè)機(jī)構(gòu)范圍保持傳統(tǒng)作用和獨(dú)特身份的同時(shí)又起著其它機(jī)構(gòu)范圍作用的三螺旋模式是組織創(chuàng)造的興奮劑；第四，三螺旋強(qiáng)調(diào)三個(gè)機(jī)構(gòu)范圍靠功能互補(bǔ)來相互作用，形成創(chuàng)新動(dòng)力[9][10]。本文基于上述特征，將三螺旋理論拓展應(yīng)用到保障性住房社區(qū)治理的研究中，構(gòu)建政府（下稱保障房運(yùn)管中心）、居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和住戶委員會(huì)四大主體間的四螺旋協(xié)同治理體系，即四大主體被抽象為相互纏繞與重疊的螺旋線或螺旋體，在保障房社區(qū)治理中呈交互影響、功能互補(bǔ)、關(guān)系重疊之態(tài)，形成各螺旋體間功能互動(dòng)、自由身份與平等地位的協(xié)同治理體系。

（三）四螺旋協(xié)同治理體系動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制

在保障性住房社區(qū)治理的四螺旋治理體系的構(gòu)建中，本文主要基于“三螺旋場(chǎng)”和“三螺旋循環(huán)”的理論進(jìn)行拓展，分別從四螺旋協(xié)同體系的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)特征，建立內(nèi)核外場(chǎng)模型和縱向進(jìn)化及橫向循環(huán)模型。

1.四螺旋協(xié)同體系內(nèi)核外場(chǎng)模型的靜態(tài)特征

首先假定保障房運(yùn)管中心、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和住戶委員會(huì)四大主體都可起到“其他主體范圍內(nèi)的部分作用”，四者相互作用使邊界模糊化，但這些主體之間仍有相應(yīng)的界線，卻難以用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或量化技術(shù)使邊界明確化，因此引進(jìn)物理學(xué)中“場(chǎng)”的概念，運(yùn)用到四螺旋場(chǎng)的研究，探討四螺旋間既彼此獨(dú)立又相互作用的機(jī)制。

在螺旋體中，如圖2所示，各主體都有內(nèi)核區(qū)和外場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)范圍劃分，內(nèi)核區(qū)使其保持獨(dú)立性，外場(chǎng)域是與其他主體相互作用的范圍。從物理學(xué)的視角看，只要有場(chǎng)的存在，其周圍空間就有能量，場(chǎng)強(qiáng)（能量的大小）是它對(duì)周圍影響力的強(qiáng)弱。在四螺旋體系中，其總場(chǎng)強(qiáng)等于各主體的場(chǎng)強(qiáng)之和，而合成場(chǎng)強(qiáng)將影響四螺旋的運(yùn)行軌跡，即構(gòu)成螺旋式地向上和前進(jìn)的力量，來自各主體的內(nèi)在動(dòng)力和相互作用力。因此只有當(dāng)四大螺旋體相互作用時(shí)，才能促進(jìn)各自的提升和整個(gè)螺旋體的上升。這說明保障性住房社區(qū)善治，需要主體間地位對(duì)等、力量均衡，才能協(xié)同運(yùn)行、相互作用。

圖2四螺旋場(chǎng)相互作用模型

2.四螺旋協(xié)同體系橫向循環(huán)和縱向進(jìn)化的動(dòng)態(tài)特征

上文四螺旋場(chǎng)模型揭示了四螺旋的生成機(jī)理，但無法顯示螺旋體間互動(dòng)的因素及相互作用的運(yùn)行機(jī)制。橫向來看，螺旋體之間必須依靠人員、政策、信息和資金等要素的流動(dòng)，以及以選舉、會(huì)議、社區(qū)文化等形式為載體，才能形成互動(dòng)機(jī)制。如圖3所示，宏觀層面是各螺旋體的互動(dòng)作用，微觀層面是要素在螺旋體內(nèi)部流動(dòng)和循環(huán)，諸多要素的流動(dòng)和循環(huán)可促使各螺旋體之間的交流與互動(dòng)，是螺旋體協(xié)同的重要路徑，也正是這些要素的合理存在和有序運(yùn)行，才能產(chǎn)生螺旋體的協(xié)同效應(yīng)。

四螺旋相互作用的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制是伴隨著螺旋體的橫向交互和縱向進(jìn)化進(jìn)行的?？v向來看，要符合整個(gè)螺旋體系的發(fā)展需要，各螺旋體只有追隨螺旋體系的演進(jìn)路徑，在各螺旋體內(nèi)部的法律政策邊界內(nèi)實(shí)現(xiàn)人員、信息和資金等要素的流動(dòng)與循環(huán)，才能激活螺旋體的內(nèi)部活力，形成螺旋上升的動(dòng)力。

圖3螺旋體橫向循環(huán)及協(xié)調(diào)路徑圖

三、社區(qū)善治的可能：四螺旋協(xié)同治理良性運(yùn)行

（一）四螺旋協(xié)同治理體系運(yùn)行動(dòng)力：共生目標(biāo)“善治”

四螺旋協(xié)同治理體系是基于西方創(chuàng)新實(shí)踐建立的，要應(yīng)用到我國(guó)保障性住房社區(qū)治理必須有清晰的目標(biāo)和可依賴的協(xié)同路徑，因而必然存在能維持螺旋體運(yùn)行的動(dòng)力。在四螺旋體系中，螺旋體的內(nèi)核能使主體保持相對(duì)獨(dú)立性，即各自目標(biāo)不盡相同。但依據(jù)現(xiàn)代組織理論，共同目標(biāo)是多個(gè)組織協(xié)同的重要基礎(chǔ)，四螺旋的共生目標(biāo)或共同利益就是維系螺旋體協(xié)同治理的動(dòng)力所在。而要實(shí)現(xiàn)四螺旋協(xié)同治理，關(guān)鍵要協(xié)調(diào)各方利益，健全利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，減少治理過程中的“搭便車”行為，降低各方利益博弈的“內(nèi)耗”。

在實(shí)際治理中，各自利益訴求不同：住戶委員會(huì)代表著廣大住戶的利益，是住戶利益訴求的渠道；社區(qū)居委會(huì)期待獲得更多的社會(huì)和資金支持，以構(gòu)建和諧社區(qū)；物業(yè)服務(wù)企業(yè)旨在通過建立良好的業(yè)務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性經(jīng)營(yíng)；保障房運(yùn)營(yíng)管理中心則希望通過構(gòu)建服務(wù)性政府，并與其他治理主體合作，促進(jìn)保障性住房社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。如圖4所示，四螺旋體協(xié)同治理的共生目標(biāo)就是維系四螺旋體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，即只有在保障性住房社區(qū)“善治”的基礎(chǔ)上，才能順利實(shí)現(xiàn)各自差異化的目標(biāo)。

圖4螺旋模型結(jié)構(gòu)及協(xié)調(diào)目標(biāo)和內(nèi)核邊界圖

（二）螺旋體間的內(nèi)核邊界：治理主體的權(quán)責(zé)定位

如圖4所示，四螺旋協(xié)同治理目標(biāo)是需要利益訴求各異的主體相互配合，在達(dá)到保障性住房社區(qū)“善治”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各主體自身的利益目標(biāo)，這使各主體間的邊界模糊化。反之，各主體預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，又直接影響到整個(gè)四螺旋體的協(xié)同和社區(qū)的治理效果。因此，在治理實(shí)踐中，四螺旋協(xié)同治理路徑需保持暢通，才能使各類串聯(lián)主體的要素自由流動(dòng)，但路徑暢通的前提是螺旋體內(nèi)核清晰的邊界，以及明朗的主體角色。

1.保障房運(yùn)管中心要實(shí)現(xiàn)從“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變

保障房運(yùn)管中心在四螺旋協(xié)同治理體系中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“劃槳”到“掌舵”的角色轉(zhuǎn)變。首先，保障房運(yùn)管中心應(yīng)發(fā)揮其制度設(shè)計(jì)的功能，為保障性住房社區(qū)的治理營(yíng)造良好的政策法律環(huán)境，同時(shí)提供必要的資金和資源的支持；其次，保障房運(yùn)管中心在實(shí)際工作中，要弱化行政手段，強(qiáng)化契約精神，應(yīng)同住戶委員會(huì)和社區(qū)居委會(huì)約法三章，在政府保證住戶利益的同時(shí)，住戶委員會(huì)或社區(qū)居委會(huì)也必須落實(shí)相關(guān)政策，維護(hù)公共財(cái)務(wù)，維系公共關(guān)系；再次，保障房運(yùn)管中心應(yīng)減少直接參與社會(huì)治理中的微觀事務(wù)，可通過市場(chǎng)化手段購(gòu)買公共服務(wù)。但在交易中，為壓縮行政干預(yù)范圍，減少政府定價(jià)的項(xiàng)目和種類，對(duì)具備競(jìng)爭(zhēng)條件的商品和服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)，可在政府與市場(chǎng)之間搭建交易樞紐平臺(tái)即第三方組織，如5圖所示，實(shí)現(xiàn)政府組織與市場(chǎng)及社會(huì)組織相關(guān)職能的耦合。另外，基于“APC”評(píng)估理論，對(duì)公共服務(wù)承接者應(yīng)進(jìn)行問責(zé)（Accountability）、績(jī)效（Performance）和組織能力（Capacity）的綜合評(píng)估[11]。

圖5政府購(gòu)買服務(wù)樞紐耦合模式圖

2.社區(qū)居委會(huì)需強(qiáng)化基層服務(wù)，弱化行政職能

一方面，社區(qū)居委會(huì)需要強(qiáng)化基層服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)在四螺旋協(xié)同治理體系中需要以基層自治組織為基本定位，以服務(wù)社員為宗旨，搞好社區(qū)服務(wù)。在此原則上，社區(qū)居委會(huì)還需要組織好換屆選舉大會(huì)，充分調(diào)動(dòng)廣大住戶的協(xié)商民主的積極性，主動(dòng)聽取住戶的意見，維護(hù)住戶的正當(dāng)利益；推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)，組織好社區(qū)文化活動(dòng)，加強(qiáng)保障性社區(qū)與其他社區(qū)間的聯(lián)系，調(diào)解社區(qū)矛盾，和諧社區(qū)關(guān)系。另一方面，社區(qū)居委會(huì)需要弱化部分行政職能，將政府委托履行職能集中在法制普及和政策宣傳等方面。

3.物業(yè)服務(wù)企業(yè)需重視提高服務(wù)效率和滿意度

物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為重要的市場(chǎng)化力量，重點(diǎn)是要提供滿意的服務(wù)，以獲得廣大住戶的認(rèn)可，這利于改善公司與住戶的關(guān)系，降低物業(yè)費(fèi)收取的難度。物業(yè)服務(wù)企業(yè)為維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，可充分采用新技術(shù)，節(jié)省運(yùn)作成本，提高工作效率，同時(shí)要挖掘政府、社區(qū)委員會(huì)、住戶委員會(huì)及廣大住戶的多樣化需求，滿足政府或其他主體的個(gè)性化服務(wù)要求，獲得非主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的經(jīng)營(yíng)。

4.住戶委員會(huì)應(yīng)充分表達(dá)住戶利益訴求

住戶委員會(huì)在四螺旋協(xié)同治理體系中應(yīng)充分表達(dá)住戶利益訴求。住戶委員會(huì)可由政府牽頭成立亦可由住戶自行成立，但都需使住戶充分行使其選舉權(quán)利，選出能充分代表住戶利益的住戶委員會(huì)組織。住戶委員會(huì)應(yīng)及時(shí)了解住戶的訴求，才能充分爭(zhēng)取并維護(hù)好住戶利益。還應(yīng)始終站在住戶的立場(chǎng)，向政府部門或物業(yè)服務(wù)企業(yè)爭(zhēng)取合法正當(dāng)利益，同觸犯住戶利益的相關(guān)主體協(xié)商協(xié)調(diào)，堅(jiān)決維護(hù)住戶利益。另外，住戶委員會(huì)要配合政府或社區(qū)居委會(huì)，積極開展文化活動(dòng)，豐富住戶的精神文化生活，融洽社區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧保障性住房社區(qū)的目標(biāo)。

（三）四螺旋協(xié)同治理的路徑：要素互動(dòng)與合適載體

基于前文螺旋體的協(xié)同動(dòng)力和角色定位，依據(jù)四螺旋協(xié)同治理體系的動(dòng)態(tài)特征，螺旋體之間必須依靠人員、政策、信息、資金等要素的流動(dòng)，以及選舉、活動(dòng)、會(huì)議的開展為載體，才能形成良性互動(dòng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)互動(dòng)的要素流動(dòng)渠道正是協(xié)同治理的路徑，如圖4所示。

1.通過交叉任職實(shí)現(xiàn)人員的流動(dòng)和循環(huán)

在保障房社區(qū)大力推行“雙進(jìn)雙聯(lián)四服務(wù)”活動(dòng)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)部人員的流動(dòng)，選舉社區(qū)里的“能人”或積極公民為住戶委員會(huì)和社區(qū)居委會(huì)的代表，或受聘于物業(yè)服務(wù)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)人員的“互通”。例如武漢市推行的“三方聯(lián)動(dòng)”①“三方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是指建立街道和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制。交叉任職制度，即推薦符合條件的社區(qū)“兩委”成員，通過法定程序兼任業(yè)主委員會(huì)主任或委員，推薦熟悉物業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的社區(qū)“兩委”成員兼任物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目義務(wù)質(zhì)量總監(jiān)。此外，還可以通過推選黨小組長(zhǎng)和樓棟長(zhǎng)擔(dān)任業(yè)主代表，推薦業(yè)主委員會(huì)委員、物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人中的黨員擔(dān)任社區(qū)區(qū)域化黨組織成員，挑選優(yōu)秀的業(yè)主委員會(huì)主任、物業(yè)服務(wù)企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理?yè)?dān)任社區(qū)居委會(huì)兼職委員等方式促進(jìn)人員的流動(dòng)和循環(huán)。

2.利用高新技術(shù)促進(jìn)信息的互動(dòng)與循環(huán)

政策是一種公共信息，實(shí)現(xiàn)信息的交互是四螺旋運(yùn)作的基礎(chǔ)。政策多是由上往下傳遞，但四螺旋協(xié)同治理體系的治理結(jié)構(gòu)扁平化，因此可充分運(yùn)用官方網(wǎng)站、APP、微博和微信等互聯(lián)網(wǎng)工具，結(jié)合電話、廣播、信訪等傳統(tǒng)方式，實(shí)現(xiàn)住戶和治理主體間信息的全方位交互，加速信息的傳遞和反饋，減少信息不對(duì)稱造成的治理障礙。而且，通過高新技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息多方共享，可完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，例如通過掌握某住戶物業(yè)費(fèi)和租金的收繳信息以及補(bǔ)貼發(fā)放信息，綜合評(píng)判該住戶的收入變化情況，進(jìn)而完善保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

3.完善民主協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)基層民主

社區(qū)選舉、社區(qū)議事會(huì)、聽證會(huì)和網(wǎng)絡(luò)問政等政治性活動(dòng)是廣大弱勢(shì)群體利益主張和權(quán)利行使的主要機(jī)會(huì)，因此相關(guān)主體必須協(xié)同組織，科學(xué)引導(dǎo)，才能讓群眾發(fā)聲，向政府進(jìn)言。此外，在信息的流動(dòng)和循環(huán)的基礎(chǔ)上，建立社區(qū)委員會(huì)和住戶委員會(huì)日常工作的協(xié)商民主機(jī)制，可以促使各個(gè)主體進(jìn)一步優(yōu)化自己的功能，改善自身的服務(wù)，滿足住戶的合理要求。如武漢市建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，化解各類矛盾，共同為社區(qū)居民服務(wù)。

4.通過社區(qū)文化建設(shè)培養(yǎng)住戶歸屬感

文化活動(dòng)是群眾關(guān)系的潤(rùn)滑劑，文化建設(shè)是社區(qū)治理的重要方式。社區(qū)活動(dòng)形式多樣是融洽社員關(guān)系、實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同目標(biāo)的重要載體。社區(qū)居委會(huì)組織社區(qū)間的文化活動(dòng)，不僅需要政策和資金的支持，還需要物業(yè)服務(wù)企業(yè)的配合和住戶委員會(huì)的響應(yīng)，才能積極動(dòng)員社員群眾廣泛參與，進(jìn)而培養(yǎng)住戶的存在感、歸屬感及主人翁意識(shí)，加大住戶和其他社區(qū)社員的交流，也可降低住戶被邊緣化的危險(xiǎn)。

綜上，保障性住房社區(qū)四螺旋協(xié)同治理體系的協(xié)同過程有三個(gè)特點(diǎn)：第一，存在維持螺旋體不斷協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力，而動(dòng)力來源于在各主體目標(biāo)差異化的基礎(chǔ)上共生的共同目標(biāo)，即保障性住房社區(qū)的“善治”；第二，治理主體具有明確的內(nèi)核邊界，能避免頻現(xiàn)“錯(cuò)位”和“缺位”等現(xiàn)象；第三，治理主體間和內(nèi)部的人員、資金、信息等要素能互動(dòng)與循環(huán)，并存在合適載體，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

四、結(jié)語(yǔ)與展望

當(dāng)前，我國(guó)正值利益多元調(diào)整階段，面對(duì)利益沖突和社會(huì)矛盾，亟需完善利益訴求和利益協(xié)商機(jī)制，消除利益失衡的體制因素。因此，構(gòu)建四螺旋協(xié)同治理體系是創(chuàng)新保障房社區(qū)治理方式的重大舉措。只有在保障弱勢(shì)群體利益暢通表達(dá)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變治理主體的協(xié)同方式，才能徹底破除單邊治理的低效格局，避免多中心治理的靜態(tài)缺陷，發(fā)揮協(xié)同治理的協(xié)同效應(yīng)。

當(dāng)然，四螺旋協(xié)同治理理論優(yōu)勢(shì)還需要向我國(guó)保障性住房社區(qū)治理的實(shí)踐轉(zhuǎn)化，特別是在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，搭建網(wǎng)格化管理平臺(tái)是強(qiáng)化螺旋體互動(dòng)的關(guān)鍵舉措。這些措施不僅有利于推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，還能讓弱勢(shì)群體的利益得到充分表達(dá)，實(shí)現(xiàn)“包容性社區(qū)治理”。

[1]費(fèi)孝通.對(duì)上海社區(qū)建設(shè)的一點(diǎn)思考——在“組織與體制:上海社區(qū)發(fā)展理論研討會(huì)”上的講話[J].社會(huì)學(xué)研究，2002，（4）.

[2]曾鍇，湛泳.我國(guó)廉租房后期管理體制運(yùn)行的現(xiàn)狀與出路[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2010，（2）.

[3]朱新貴，漆玲玲，黃安永.各地保障房后期管理框架比較——以山西、南京、廈門、成都為例[J].城市問題，2015，（1）.

[4]李俊杰，張建坤，劉娟.保障性住房物業(yè)管理模式研究——以南京市為例[J].現(xiàn)代城市研究，2012，（5）.

[5]陳淑云，彭銀.保障性住房物業(yè)管理模式重構(gòu)與優(yōu)化[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2015，（24）.

[6]鄧鋒.公租房小區(qū)的特征及治理[J].城市問題，2012，（8）.

[7]陳淑云，范欽.公租房的后期管理問題及其解決方略——以武漢市為例[J].城市問題.2014，（9）.

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[9] Henry Etzkowitz，Loet Leydesdorff. Universities and the Global Knowledge Economy: A Triple Helixof University-Industry-Government Relations [M]. Amsterdam: University of Amsterdam，1995.

[10]周春彥，李海波，李星洲，高曉瑾.國(guó)內(nèi)外三螺旋研究的理論前沿與實(shí)踐探索[J].科學(xué)與管理，2011，（4）.

[11]鄧國(guó)勝.非營(yíng)利組織“APC”評(píng)估理論[J].中國(guó)行政管理，2004，（10）.

（責(zé)任編輯李淑芳）

陳淑云（1972—），女，山西襄汾人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樽》勘Ｕ?、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)；彭銀（1989—），男，湖北恩施人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)、住房保障。

D035.5

A

1671-7155(2016)03-0071-06

2016-04-15

2012年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共租賃住房后期管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12BGL101）的階段性研究成果。