探析我國煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管

摘 要：文章介紹了我國現(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制格局，分析了當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題，結(jié)合當(dāng)前實際情況提出了完善我國煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的建議，可供相關(guān)專業(yè)人士參考。

關(guān)鍵詞：煤礦安全生產(chǎn)；行政監(jiān)管；建議

煤炭行業(yè)是我國工業(yè)生產(chǎn)中最危險、傷亡事故最嚴(yán)重的行業(yè)之一。隨著社會發(fā)展，我國安全科學(xué)技術(shù)進(jìn)步飛快，無論是安全科學(xué)理論，還是安全工程技術(shù)、安全監(jiān)測監(jiān)控手段還是新材料和工藝都極大地提高了安全生產(chǎn)系統(tǒng)的可靠性和穩(wěn)定性。同時，國家建立的包括行業(yè)專門法律，勞動法。安全生產(chǎn)法、行政許可法等在內(nèi)的比較完備的保障生產(chǎn)安全的法律體系，初步建立了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為核心，履行對全國煤炭安全生產(chǎn)工作指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、行政監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制，但煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，特別是重大事故時有發(fā)生，嚴(yán)重影響人民群眾生命安全，關(guān)系著改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

1 我國現(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管體制格局

我國現(xiàn)行的煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管體制總體格局為“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”，實行的是國家監(jiān)察垂直管理和地方分級屬地監(jiān)管的雙重監(jiān)管。國家監(jiān)察和地方監(jiān)管都是在國務(wù)院直屬機構(gòu)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的領(lǐng)導(dǎo)下開展煤礦安全監(jiān)管工作的。

國家煤礦安全監(jiān)察局對我國煤礦安全生產(chǎn)負(fù)有主要監(jiān)察責(zé)任，是履行國家監(jiān)察職能的主要行政執(zhí)法機構(gòu)，其管理層級設(shè)有國家級——省級——地市級三級，實行的是完全的垂直管理體系，每一級都對上級負(fù)責(zé)，不受地方政府和相關(guān)職能部門的影響，這就是所謂的“條塊管理”中的“條條管理”，而國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下設(shè)在地方的分局管理就屬于“塊塊管理”。設(shè)置也是在國家級下面設(shè)有省、地市和縣級管理局，實行屬地管理。接受國家級和所在地政府的領(lǐng)導(dǎo)，所以下級職能部門必須同時向上級職能部門和當(dāng)?shù)卣从城闆r，匯報工作。嚴(yán)格的說，我國煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管體系除了上述國家煤礦安全監(jiān)察局和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局之外，還有一個體系，那就是實踐中河南、山西、陜西等產(chǎn)煤大省仍然保留的煤炭管理局，作為行業(yè)管理機構(gòu)，統(tǒng)籌煤炭行業(yè)的生產(chǎn)管理和安全管理。但2001年國家已經(jīng)明確做出了撤銷煤炭管理局的決定。由于中央明令撤銷了煤炭管理局，中央級沒有了對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，各地方只能根據(jù)各自的省情自行選擇管理模式，這樣，作為行業(yè)管理部門的煤炭管理局就處于一個比較尷尬的地位，形同虛設(shè)。

煤炭工業(yè)部的撤銷和煤礦安全監(jiān)察局的成立表明我國煤礦安全管理思路的轉(zhuǎn)變和體制的調(diào)整。在“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制下，煤礦安全生產(chǎn)狀況總體趨于好轉(zhuǎn)，但是與同期國際水平相比，還存在很多差距。煤礦安全監(jiān)管工作依然任重而道遠(yuǎn)。有數(shù)據(jù)表明，機械化開采、礦工素質(zhì)較高的煤礦反而容易發(fā)生安全事故，技術(shù)、人員素質(zhì)等客觀因素并非煤礦安全事故的根本原因所在，安全管理機制和安全監(jiān)管體制才是根本癥結(jié)。因此，完善我國現(xiàn)行的煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管體制對于降低煤礦安全事故發(fā)生率具有重要意義。

2 我國煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管中存在的問題

煤炭開采是一項危險程度很高的職業(yè)，煤礦企業(yè)作為是市場經(jīng)濟(jì)的主體，為追求高額利潤，不惜降低安全成本，忽視煤礦工人的權(quán)益，置煤礦工人的生命安全于不顧，這種行為嚴(yán)重?fù)p害了礦工的生命安全，損害我國煤炭企業(yè)的生產(chǎn)形象，甚至影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。為了保障煤礦工人的生命安全，維護(hù)煤礦工人的基本權(quán)益，政府必須運用其強制力，對煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行必要且有效的行政監(jiān)管，以預(yù)防煤礦工人在勞工過程中可能出現(xiàn)的各種傷亡事故，煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管便應(yīng)運而生。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，我國目前的煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管工作存在一定程度上的疲軟性和失效性。因而如何提高煤礦安全監(jiān)管工作的有效性使其發(fā)揮預(yù)期的監(jiān)管效力就成為公共行政領(lǐng)域非常重要的內(nèi)容，而影響我國煤礦安全監(jiān)管公共效力的因素從客觀方面來講，主要是因為我國煤礦安全監(jiān)管機制發(fā)育不健全，監(jiān)管技術(shù)不成熟；從主觀方面看由于我國目前煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制存在機構(gòu)設(shè)置不合理，職能定位不清楚，執(zhí)行機制不科學(xué)等問題。

2.1 多頭管理、權(quán)責(zé)不明晰

隸屬于國務(wù)院之下的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是我國負(fù)責(zé)全國安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的職能部門，下設(shè)的國家煤礦安全監(jiān)察局，專門負(fù)責(zé)煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)行政監(jiān)管，國家煤礦安全監(jiān)察局實行中央垂直管理。這樣就形成了煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管垂直管理，安全生產(chǎn)行政監(jiān)管屬地管理的雙重體制格局。這樣雙重管理的模式造成的直接后果就是監(jiān)管職能交叉重復(fù)，責(zé)任混淆不清。也有學(xué)者在論文中指出，對煤礦企業(yè)進(jìn)行行政管理的部門眾多，這種復(fù)雜的多部門管理體制時常出現(xiàn)“政出多門，相互沖突”的現(xiàn)象，企業(yè)無所適從，應(yīng)付性增強，不能從資源利用和行業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)角度去宏觀規(guī)劃和制訂發(fā)展戰(zhàn)略。另外各管理機構(gòu)的職責(zé)劃分比較混亂，各部門職能重疊和責(zé)任推托現(xiàn)象同時并存，即使是國家法律和法規(guī)，也存在相互矛盾和沖突之處，同一職能不同法律規(guī)定由不同部門來履行的情況很多，由此導(dǎo)致的各部門職責(zé)混亂，特別是那些邊緣化的職責(zé)就更為嚴(yán)重。

2.2 安全監(jiān)管部門缺乏獨立性和專業(yè)性

煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)雖可以以自己的名義單獨執(zhí)法，但在很多情況下要受到地方政府和各部門的制約，難以實現(xiàn)真正獨立執(zhí)法。我國目前的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)實際上屬于綜合性管理機構(gòu)，既有煤礦安全監(jiān)察職能，還有煤炭行業(yè)管理職能。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)既是煤炭行業(yè)的規(guī)劃設(shè)計者、組織者和實施者，又是煤礦安全的監(jiān)管者，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，專業(yè)性不強，難以保證安全監(jiān)察的公正性。實際上，從我國現(xiàn)行的煤炭安全監(jiān)管框架看，我國并沒有一個實際意義上獨立和專業(yè)的安全監(jiān)管部門。為解決我國煤礦安全問題，借鑒西方安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗，建立一個獨立、專業(yè)的安全監(jiān)管部門是迫切需要的。

2.3 地方政府及其職能部門行政不作為

官煤勾結(jié)成為一種普遍現(xiàn)象，幾乎每一起重大事故的背后都存在著腐敗行為。近年來，煤炭產(chǎn)業(yè)對拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)起到重要的作用，有的縣級政府財政收入的80%來自于煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，地方政府對煤炭產(chǎn)業(yè)的依賴性非常強。難免會有地方政府及其官員為了追求業(yè)績，對煤礦企業(yè)的安全違法行為采取放任、包庇縱容甚至袒護(hù)的態(tài)度，充當(dāng)煤礦企業(yè)的保護(hù)傘。地方政府對煤礦安全的“虛假治理”，造成了國家的法律法規(guī)和政策在地方執(zhí)行不暢，政令不通。正如姜明安教授指出：“在這種制度體系下，地方政府促使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入最大化的經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)得到了前所未有的釋放，其典型的表現(xiàn)就是‘地方保護(hù)主義、‘諸侯割據(jù)的形成，嚴(yán)重地削弱了中央政府應(yīng)有的整合能力，制約了稀缺資源的優(yōu)化配置，惡化了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使整個社會生活陷入了嚴(yán)重的‘共用地災(zāi)難，從而毀滅是所有人都奔向的目的地。”

2.4 煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管缺乏外在監(jiān)督制約

機制沒有外在的監(jiān)督制約機制，何談高效監(jiān)察、透明監(jiān)管。制約的失衡必然導(dǎo)致權(quán)力的異化膨脹或功效萎縮。當(dāng)監(jiān)察主體與監(jiān)管主體不履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管或監(jiān)察職能時，當(dāng)對于違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為處罰畸輕畸重時，當(dāng)?shù)胤秸钃厦旱V安全監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)時，均無行之有效的機制約束是相當(dāng)重要的。其他社會組織參與煤礦監(jiān)管對遏制地方虛假治理行為、推動治理結(jié)構(gòu)完善具有重要意義，但是其參與煤礦監(jiān)管程度低。值得慶幸的是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會媒體對社會安全問題也越來越關(guān)注，近幾年煤礦事故頻頻曝光，這對于減少煤礦安全事故非常有利。但是由于缺乏激勵機制，這些主體對煤礦安全的監(jiān)管熱情卻不夠。

3 完善我國煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的建議

我國現(xiàn)行的煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管體制存在諸多問題，很有必要對現(xiàn)行監(jiān)管體制格局進(jìn)行調(diào)整。首先必須轉(zhuǎn)變我國現(xiàn)有的煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管理念。長期以來，煤礦安全監(jiān)管工作都將經(jīng)濟(jì)利益防災(zāi)第一位，忽視了社會價值，安全問題未能得到應(yīng)有的重視。堅持以人為本的行政監(jiān)管理念，徹底轉(zhuǎn)變當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)利益為首要目標(biāo)的認(rèn)知，樹立“安全第一，生產(chǎn)第二”，在以人為本的科學(xué)監(jiān)管理念下，才能從根本上控制和減少煤礦安全事故的發(fā)生，保障煤礦工人的生命安全，確保我國煤炭安全生產(chǎn)。

3.1 國家監(jiān)管、地方管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會監(jiān)督

借鑒國外的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)建立真正獨立、垂直的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管工作應(yīng)該由國家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)，而煤礦的管理工作應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，這樣就實現(xiàn)了監(jiān)管和管理職能的分離。國家對煤礦安全的監(jiān)管職能包括對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管，同時包括從宏觀角度對地方政府的管理職能進(jìn)行監(jiān)管，這樣就與地方煤礦管理完全分離，實現(xiàn)了真正的第三方監(jiān)管。地方管理是為了更加明確地方政府在煤礦安全生產(chǎn)過程中的管理職能，煤炭行業(yè)管理部門是煤礦安全生產(chǎn)的最基礎(chǔ)防線，各級地方政府應(yīng)高度重視煤礦行業(yè)管理工作。企業(yè)始終是煤礦安全生產(chǎn)的第一負(fù)責(zé)主體，企業(yè)必須高度重視安全生產(chǎn)，牢固樹立“安全第一，生產(chǎn)第二，預(yù)防為主”的生產(chǎn)觀念，自覺遵守安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，加大安全生產(chǎn)投入，減少安全事故發(fā)生，最終實現(xiàn)安全生產(chǎn)的目標(biāo)。同樣，社會監(jiān)督也是煤礦安全生產(chǎn)中必不可少的內(nèi)容，協(xié)助行政監(jiān)管部門和地方政府進(jìn)行煤礦安全監(jiān)督工作，制約行政部門和政府官員對公共權(quán)力的不正當(dāng)使用造成的腐敗，煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制中的社會監(jiān)督有助于政府行政監(jiān)管部門提高監(jiān)管效率。

總體看來，國家監(jiān)管、地方管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會監(jiān)督的監(jiān)管體制格局更利于責(zé)任的落實。

3.2 強化部門間的監(jiān)管協(xié)作

建立監(jiān)管部門之間的合作機制，并將合作機制法制化。監(jiān)管部門在執(zhí)行檢查任務(wù)時，屬于本部門的職責(zé)范圍應(yīng)該立即做出行政處理決定，對不屬于本部門的監(jiān)管事項，應(yīng)及時通知責(zé)任部門。對一個部門難以解決的問題，應(yīng)及時聯(lián)系其他部門主動尋求幫助。各個監(jiān)督部門定期就共同監(jiān)管的部門進(jìn)行會晤，根據(jù)實際工作需要，進(jìn)行定期檢察和不定期突擊檢察，形成良好的監(jiān)督合力。同時，也應(yīng)加強與地方政府之間的監(jiān)管協(xié)作。地方政府在整個安全監(jiān)管工作中處于承上啟下的過渡帶。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變利益著眼點，將工作重心放在安全管理上，積極配合監(jiān)管部門的行政執(zhí)法工作；監(jiān)管部門也應(yīng)加強與地方政府的聯(lián)系，聯(lián)合出臺政策，積極協(xié)作，使我國煤礦安全生產(chǎn)行政監(jiān)管體制發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

3.3 創(chuàng)立社會非政府監(jiān)管平臺

由于企業(yè)的機會主義和政府的尋租行為的存在，勞工安全體系的建立還需要非政府的監(jiān)督力量。于是，創(chuàng)立社會非政府監(jiān)管平臺對于煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)以及煤礦企業(yè)社會責(zé)任的監(jiān)督很有必要。

3.3.1 非營利性組織

非營利性組織主要指的是自治性民間組織，對于煤礦企業(yè)，當(dāng)?shù)刈灾涡缘拿耖g非營利組織有必要對煤礦企業(yè)的行為采取監(jiān)管措施。第三方監(jiān)管能有效回避政府、企業(yè)自身這兩個利益當(dāng)事人的，單純從安全生產(chǎn)、社會責(zé)任等角度對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督考察。能夠排除其他因素單純看待問題，可以以保障監(jiān)管的目的單一性，確保監(jiān)管的公正和力度。

3.3.2 社會輿論監(jiān)督

通過社會輿論監(jiān)管煤礦企業(yè)能夠有效確保監(jiān)督的公正性和全面性。確保在保護(hù)公眾切實利益的情況下，有效督促煤礦企業(yè)履行社會責(zé)任，在安全生產(chǎn)的同時保障環(huán)境的良性循環(huán)。

3.3.3 公眾媒體披露

公眾媒體披露對于企業(yè)的社會形象具有深遠(yuǎn)影響，公眾媒體披露的監(jiān)管方式對于企業(yè)社會責(zé)任監(jiān)督保障體系的構(gòu)建有很重要的意義。通過公眾媒體的如實披露，企業(yè)可以自覺有效地遵守社會公約，執(zhí)行安全生產(chǎn)條例，并且有效履行企業(yè)本身的社會責(zé)任。

3.4 提升安全監(jiān)管人員的素質(zhì)

煤礦安全監(jiān)管是一項專業(yè)性非常強的工作。國家應(yīng)大力扶持和培育煤礦安全管理類的專業(yè)人才，更應(yīng)該在全國高等院校設(shè)立煤礦安全管理類專業(yè)，并建立專門培養(yǎng)煤炭專業(yè)人才的學(xué)校，讓大量有知識懂技術(shù)的人進(jìn)入安監(jiān)隊伍，讓從事煤礦安全管理的人員都具有很強的理論功底和實踐水平。并不定期對安全監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要分井工和露天開采兩部分。針對不同的情況進(jìn)行培訓(xùn)。井工涉及安全注意事項、開采方法、輸送機和礦機操作以及炸藥使用、爆破和瓦斯檢測等專業(yè)技術(shù)；露天開采包括爆破、采掘、運輸、排棄、供電等各個工序?qū)?yīng)包括鉆孔、裝藥爆破、采掘裝車、運輸排棄等各工序環(huán)節(jié)涉及各種機械如鉆機、電鏟、拉斗鏟或輪斗挖機、卡車、或膠帶輸送機等各種機具的操作技術(shù)和安全注意事項。

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作者簡介：郝玉成（1974- ），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，中國神華哈爾烏素露天煤礦，工程師，研究方向：煤礦技術(shù)。