國家中心視角下社會組織的政策參與：以行業(yè)協(xié)會為例

紀鶯鶯

內容提要近期社會組織研究領域出現(xiàn)了“國家中心”轉向，即更具體地分析政府結構和制度環(huán)境對于社會組織生存或運轉的影響。運用這一視角，本文以行業(yè)協(xié)會為對象，分析既有政府治理結構對其政策參與行為的影響。本文提出，地方政府與中央政府的不同利益導向與角色，塑造了行業(yè)協(xié)會政策參與行為的特征與后果?；鶎拥胤秸^少主動提供制度化的政策機會，更傾向于優(yōu)待大型龍頭企業(yè)，政商之間較多訴諸直接聯(lián)系而非集體協(xié)商；中央政府需權衡公共意見與整體社會利益，才可能主動地提供更多制度化機會空間給行業(yè)協(xié)會，從而此層面上行業(yè)協(xié)會可以更有效地表達集體利益訴求，甚至爭取中央政府部門的支持與地方政府抗爭。

關鍵詞政商關系社會組織國家中心制度環(huán)境政策參與

〔中圖分類號〕C912.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0116-07

一、問題的提出

在市場化轉型的推動之下，政府改革了舊有的行政管理體制以適應市場經(jīng)濟，并重新架設自身與新興私營企業(yè)主群體之間的關聯(lián)。通過將舊行業(yè)管理部門轉型為行業(yè)協(xié)會和推動成立新協(xié)會的方法，從1980年代開始中國逐漸建立起一套行業(yè)協(xié)會體系，作為政府與市場之間的橋梁與紐帶。正因如此，作為社會組織中重要而特別的子類型，行業(yè)協(xié)會從一開始就與政府關系密切，具有協(xié)助治理、促進經(jīng)濟發(fā)展與整合新社會群體的重要意義。由此，研究者們感興趣的重要問題是：作為私營企業(yè)主的組織化團體和政商之間的橋梁組織，行業(yè)協(xié)會能否將來自社會的利益訴求輸送入政體，進而影響政府決策？對此一問題，既有研究提供了三種看法。

“國家支配論”者認為，行業(yè)協(xié)會處在強勢政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚體系中的政府工具而非真正意義上的利益中介組織?！氨幼o主義”視角則將行業(yè)協(xié)會視為政商之間編織社會網(wǎng)絡和促進非正式關系的平臺?！氨幼o主義”常被視為中國政商關系的核心特征之一，強調政商之間基于特殊利益而進行的交換行為，私營企業(yè)主依賴特殊主義關系來尋求官員的庇護，從而獲得資源、優(yōu)待、許可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而發(fā)展起來的政策參與過程，即企業(yè)可經(jīng)由直接游說來影響政府決策，行會商會等社會組織也獲得了一定程度的發(fā)言空間。因此，有研究者提出中國的政策制定過程已經(jīng)表現(xiàn)出一定程度的多元主義特征，允許不同的社會行動者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.質言之，私營企業(yè)主可經(jīng)由協(xié)會組織來影響政府決策，這種發(fā)現(xiàn)豐富了我們對當代中國政商關系的理解，在一定程度上突破了舊有的“國家支配”或“庇護主義”研究視角。但迄今研究者一般同意，中國的行業(yè)協(xié)會尚未發(fā)展成為能夠穩(wěn)定影響政策的制度性力量，也不構成私營企業(yè)主表達利益訴求的首要途徑或發(fā)起集體行動的組織基礎。

本文的問題從這里開始：雖然整體上看行業(yè)協(xié)會在政策舞臺中處于邊緣位置，但是為何其中有一些協(xié)會能夠在政策過程中獲得位置？基于一項個案研究，本文試圖討論行業(yè)協(xié)會參與及影響政府決策的特征與條件。最近一些社會組織研究表現(xiàn)出一種“國家中心”視角，視國家制度為自變量，更細微地分析政府結構與制度環(huán)境對于社會組織生存或運轉的具體影響。本文持相同的視角，聚焦于層級政府結構這一核心背景。具體地說，本文分析了同一個大型私營企業(yè)在地方與中央政府層面上所采取的差異化策略，研究發(fā)現(xiàn)：在地方層級上，大型企業(yè)傾向于繞過行業(yè)協(xié)會與地方政府直接互動，行業(yè)協(xié)會更多是編織關系網(wǎng)絡的平臺，政商關系更接近庇護主義模式；但在國家層級上，企業(yè)卻更經(jīng)常運用行業(yè)協(xié)會這一制度渠道，行業(yè)協(xié)會在國家層面上也更有可能獲得政策參與的制度化空間。原因在于，地方政府與中央政府的角色差異以及兩者提供的不同制度環(huán)境：基層政府優(yōu)待那些顯著推動經(jīng)濟發(fā)展的大型“龍頭”企業(yè)，積極為其提供多種便利，偏好通過直接溝通高效解決具體問題；而在中央層級上，政府則需要面對多種利益主體、協(xié)調不同訴求和維護社會整體利益，從而主動建立了更多的制度化商討程序。

社會組織種類多樣，其行動邏輯不可一概而論，而行業(yè)協(xié)會也是其中非常特別的一個類型。但本文所討論之外部制度環(huán)境與組織運轉之間的關聯(lián)，或對研究各類組織皆有啟發(fā)。

二、文獻綜述

1. 舊共識：強勢國家支配

行業(yè)協(xié)會研究發(fā)展已久，積累了許多個案研究。它們援引公民社會或法團主義之理論框架，爭論行業(yè)協(xié)會在國家與社會之間的具體位置，其自主性如何。但兩大視角都對行業(yè)協(xié)會薄弱的政策倡導能力做出了解釋。法團主義者視其為處在強勢政府控制之下的法團主義結構，即一種由國家授權與主導的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批評者甚至指出，行業(yè)協(xié)會缺乏自主性，實際上是政府結構的延展，執(zhí)行自上而下傳達指令的功能，主要體現(xiàn)政府的意志，而難以將社會利益訴求傳遞進入政體。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.盡管公民社會論者試圖論證行業(yè)協(xié)會實際上具有一定程度的自主性，抑或犧牲自主性換取實際影響力，但他們大都同意國家在權力格局中的強勢地位，行業(yè)協(xié)會政策影響力有限。這些研究的分析重點立足于政權本身的特征，強調國家對于社會的強力控制，卻忽略了對社會行動者的分析。endprint

2. 新發(fā)現(xiàn)：利益團體的政策參與及其條件

與此同時，一些以企業(yè)或協(xié)會為中心的研究則顯示，企業(yè)主集體行動和游說行為的確存在，通過利益團體來影響政策而非完全地依賴于庇護關系，這種組織化的利益團體行動已變得可見。高永強和田志龍的研究總結了國內企業(yè)介入政策制定過程的途徑，包括當選人大代表、成為龍頭企業(yè)、加入行業(yè)協(xié)會等等；其中，當選人大代表和成為龍頭企業(yè)是很少數(shù)知名企業(yè)才有的機會，小型企業(yè)因為缺乏地位和資源而更經(jīng)常加入行業(yè)協(xié)會。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德發(fā)現(xiàn)在鋼鐵、電子與軟件行業(yè)中都有普遍的游說行為，但是軟件產業(yè)的行業(yè)協(xié)會相對其他兩大類更為活躍，更加能夠作為利益團體影響政策過程，因為新興軟件行業(yè)的企業(yè)規(guī)模相近而易于合作，且缺乏壟斷結構。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德與鄧國盛的一項量化研究則發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會遠比個體企業(yè)更有政策影響力，后者是前者的數(shù)十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江華等人的研究則通過一組行業(yè)協(xié)會的比較分析，指出政策影響能夠發(fā)生的前提是協(xié)會與國家之間的“利益契合”，他們所使用的成功案例，是某國家級行業(yè)協(xié)會影響“家電下鄉(xiāng)”政策的事例。問題是，國家并非鐵板一塊利益一致的主體，其利益也并非不言自明，從而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架》，《社會學研究》2011年第3期。

重點是，上述研究所使用的成功個案都是國家級協(xié)會。甘思德曾推論，在底層政治中庇護主義關系發(fā)生的可能性更高。原因是在基層政治中，個別官員自由做決定的空間更大，議題往往基于具體利益問題產生，所涉及的利益主體也較少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假設，內維特認為基層工商聯(lián)更開放更能夠反映企業(yè)主的利益訴求，改革后的官僚晉升制度鼓勵基層官員追求政績以獲得晉升機會，因此地方政府更愿意受到企業(yè)家的影響，以推動地方經(jīng)濟發(fā)展。在此，內維特引入了官僚制特征來解釋行業(yè)協(xié)會的政策空間。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黃冬婭則發(fā)現(xiàn)在地方層面上，行業(yè)協(xié)會、座談會等正式途徑的政策影響力薄弱，往往是其他渠道都走不通時的被迫選擇。當?shù)胤秸畬τ谄髽I(yè)的依賴性很低且政策監(jiān)控非常強，企業(yè)主就更可能通過制度化和組織化的正式渠道反映意見。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過程——基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5期。這或許反映了地方層面的狀況，但卻可能低估了中央層面上國家級行會的行動能力。質言之，不同層級政府與行業(yè)協(xié)會的互動關系，仍有待深入探討。

3. 國家中心視角

強調政權特征的研究的確忽略了企業(yè)行為，但是以企業(yè)與協(xié)會為中心的分析卻也忽略了一個要點，即國家或政府特征的變化及其后果。既有研究對于國家主導地位的捕捉是正確的，但它們真正的不足在于，尚缺乏對于國家具體如何塑造社會利益表達機制的細致分析，研究者也還需要建立多層次的分析框架來呈現(xiàn)組織運行的復雜性，并解釋組織間差異。法團主義視角經(jīng)?；\統(tǒng)地提起“強國家”，默認國家是一個高度內聚一致的結構。但實際上，不同層級的政府和部門都有自身的利益考量，從而在中國政策的制定與執(zhí)行可能并不具有行政層級或者空間上的高度一致性，地方政府可能規(guī)避或扭曲中央政府的政策與指令。近期已有不少研究討論這種碎片化治理環(huán)境對社會組織的型塑作用。

安子杰認為“碎片化治理”結構為草根NGO提供了機會結構，草根組織的重要生存策略就是與某個下級政府或部門結成“權宜共生”（Contingent Symbiosis）關系，盡管中央政府的態(tài)度或許嚴苛，但是草根組織可爭取地方基層政府的默許和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of Chinas Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希爾德布蘭特對草根組織登記狀況的研究則顯示，盡管中央政府希望社會組織都能登記在冊，但是基于政治經(jīng)濟利益的現(xiàn)實考慮，基層地方政府與草根組織實際上往往并不致力于成為登記的合法組織，而層級政府結構之間的協(xié)調困難則為地方政府的自由處置權提供了空間。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵對三個地區(qū)業(yè)主委員會的比較研究顯示，在單級政府結構的城市，政府對社會組織有較高的滲透能力，政府有意愿并且有能力去進行社會管理，持續(xù)保持強政府弱社會的格局；而在具有多級政府結構的城市中，更高級別的政府反而對社會組織采取更為寬容甚至支持的態(tài)度，或是高級別政府可對下級政府產生限制，從而給社會自發(fā)力量的發(fā)展提供了機會。管兵：《城市政府結構與社會組織發(fā)育》，《社會學研究》2013年第4期。endprint

本文亦從“國家中心”的視角出發(fā)，但試圖聚焦于層級政府結構的影響，證明在不同的政府層級上，行業(yè)協(xié)會所能獲得的政策機會和影響力之差異。

三、案例

本文選擇了民營企業(yè)L公司作為個案研究對象，它無論在地方還是在全國皆具有相當?shù)闹?。發(fā)達資本主義國家的經(jīng)驗表明大型企業(yè)擁有更多的政治杠桿，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中國那些對地方政府政績和收入貢獻明顯的大型知名企業(yè)往往更有政治影響力。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過程——基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在經(jīng)濟格局中的顯著地位，使得它本身可以成為觀測企業(yè)政策參與行為的一個有效案例。同時，控制了企業(yè)規(guī)模也就是控制了該企業(yè)在政治經(jīng)濟環(huán)境中的相對地位，從而本文可以更可靠地說明為何該企業(yè)的差異化游說策略來源于外部制度環(huán)境。

L公司于1990年代由集體企業(yè)改制為民營企業(yè)，歷經(jīng)多年發(fā)展成為行業(yè)佼佼者，連續(xù)多年保持了產量和市場占有率的領先地位。L公司參與了國家行業(yè)標準的制定，并榮獲“全國優(yōu)秀民營化工企業(yè)”“中國輕工業(yè)行業(yè)十強企業(yè)”等榮譽。為了降低生產與運輸成本，L公司通過招商引資項目進入A市并建立了分廠。L公司同時加入了A市工商聯(lián)和國家級行業(yè)協(xié)會，使得本研究可以比較它面對不同層級政府所使用的不同策略。本文的資料來源于2012年3月至2013年3月之間對A市政府、L公司、行業(yè)協(xié)會及企業(yè)主的田野調查。

1. 政績驅動下的地方政府：政企之間的直接聯(lián)系

L公司與基層地方政府之間的互動更偏好直接聯(lián)系，這實際上代表了特定制度環(huán)境中政商關系的一種類型，即大型企業(yè)與地方政府的互動模式。

（1） 政績驅動：“抓重點”的經(jīng)濟發(fā)展策略

A市政府于2002年啟動了國有企業(yè)改制，此后民營經(jīng)濟尤其是大型私營企業(yè)有了非常明顯的發(fā)展。經(jīng)過逐年改革，當前民營經(jīng)濟在A市已經(jīng)占據(jù)主導地位，成為A市追求經(jīng)濟發(fā)展的首要基礎。截止到2005年11月份，“民營企業(yè)占我市所有企業(yè)的比重在98%以上……在全市46家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，民營企業(yè)占32家，民營企業(yè)的貢獻率在70%以上”。《A市民營經(jīng)濟調研報告》。

但是，A市所采取的發(fā)展策略并非指向所有民營企業(yè)，相反它偏好于地方經(jīng)濟中的“優(yōu)等生”，即地方大型知名企業(yè)或所謂“龍頭企業(yè)”。出于發(fā)展需求，地方政府需要大型企業(yè)來提升GDP、就業(yè)率和稅收。2011年，A市政府為了表揚那些推動地方經(jīng)濟發(fā)展的大型企業(yè)，曾開列出一張“納稅光榮榜”，列出了A市前40名的納稅大戶，這些大戶2011年共納稅2.93億。如以2011年財政收入716億元計，則納稅光榮榜上的40家企業(yè)實際上貢獻了2011年A市財政收入的40%。其中，L分廠位列第9。在2012年的納稅光榮榜中，L公司則躍居第5。顯然，L公司對于地方GDP、財政收入和就業(yè)方面具有突出貢獻。如此，則不難理解地方政府為何對少數(shù)大型企業(yè)投入更多關注和政策優(yōu)待。

這種倚重大型企業(yè)的發(fā)展策略在文件中表現(xiàn)得非常明確，“堅持市領導幫扶、聯(lián)系重點項目和重點企業(yè)制度……促進骨干企業(yè)和潛力企業(yè)做大做強。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等優(yōu)勢骨干企業(yè)發(fā)展壯大，帶動中小企業(yè)和相關產業(yè)快速發(fā)展?！衲暌詠恚泄惨M工業(yè)項目218個，協(xié)議資金174.2億元。同時，強化工業(yè)運行調度，重點對10個產值大戶、10個納稅大戶、10個重點技改項目、10個新開工項目、10個竣工投產項目為內容的‘510工程，及時跟進調度，發(fā)現(xiàn)問題及時解決”?！禔市報》2011年12月26日。文中所說L公司即本文討論對象。G、H、S三家公司則分列“納稅光榮榜”的第1名、第5名和第8名。實際上，在招商引資過程中，A市就已經(jīng)為引進大型企業(yè)列出了低地租、稅收返還等政策優(yōu)待；而在后續(xù)發(fā)展中，A市政府也為上述企業(yè)盡可能地爭取來自上級政府的各種名目的項目支持?！敖?jīng)市經(jīng)信委會同相關部門審核后，先后向上申報了四批困難企業(yè)，目前S公司、F公司、L公司等21家企業(yè)經(jīng)省政府認定為省級困難企業(yè)，對經(jīng)認定為困難企業(yè)的，享受社會保險費緩繳、穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼政策，并可依法申請稅收緩繳和房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免，相關優(yōu)惠政策已陸續(xù)惠及企業(yè)?！瓗椭鶴公司、H公司從國家工信部爭取扶持資金228萬元、109萬元；幫助8個項目從省經(jīng)信委爭取2012年財政專項資金169萬元；幫助4家企業(yè)申報進入2013年國家重點產業(yè)振興和技術改造項目庫……”②訪談對象2012M43，在線訪談文件。在這些文件中，可反復見到一些地方知名企業(yè)的名字，而受惠于各種項目的也始終是這少數(shù)大企業(yè)。

（2）政企之間個體化的直接聯(lián)系

地方政府需要處理來自于新私營經(jīng)濟方面的事務，但是這并不意味著它一定會給予私營企業(yè)以更多制度化的利益表達空間，也不意味著利益訴求可以通過集體協(xié)商的方式解決。訪談顯示，在A市利用個體化的直接聯(lián)系更為常見，實際上A市地方政府的制度安排也更鼓勵政商之間的直接聯(lián)系。

A市地方政府建立了一些制度性措施來推動政商之間的直接聯(lián)系。例如“直通車”的制度，旨在讓大型企業(yè)的負責人與A市主要領導直接聯(lián)系。“實行市領導聯(lián)系重大項目責任制，建立‘一個項目、一名領導、一套班子、一套方案、一抓到底的‘五個一跟蹤服務工作機制”。②然而核心領導的數(shù)量畢竟有限，無法對接所有重要企業(yè)，A市同時也推進了一項被稱為“百名局長進企業(yè)”的活動?！皬氖兄睓C關單位正職和副職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重要負責人中遴選出100名工作能力突出、責任心較強的領導干部，‘一對一幫扶幫辦100家社會貢獻較大、發(fā)展?jié)摿^好的企業(yè)，每位局長每季度至少3次主動到掛點企業(yè)走訪調研、幫助解決問題”?！禔市報》2011年12月26日。企業(yè)規(guī)模越大，則分管領導的級別也越高。在“納稅光榮榜”中名列前茅的L公司，其分管領導是A市市委書記。L公司的管理者W也將其視為一種由制度保障的權力，若遇到問題，他可以直接給市委書記打電話匯報。雖然W也是本地工商聯(lián)的主席團成員，但他并不認為工商聯(lián)可以有效地解決實際問題。L分廠最開始時屬于外來廠家，對本地并不熟悉；駐扎幾年后，已經(jīng)更好地卷入到了地方社會網(wǎng)絡之中，與各個政府部門的人變得更加熟悉，辦事變得更為容易。⑥訪談對象2012M41。endprint

A市的經(jīng)驗表明，地位顯著的大企業(yè)可能繞過協(xié)會而直接跟政府核心形成互利共生的關系，地方政府也更愿意與這些寡頭企業(yè)通過直接談判的方式達成利益平衡。這種“地方政府+龍頭企業(yè)”的經(jīng)濟發(fā)展模式，和黃宗智等人在農業(yè)領域里所發(fā)現(xiàn)的“干部+大戶”的發(fā)展模式是一致的。黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是合理化嗎》，《開放時代》2014年第5期。就企業(yè)一面來說，個別化地與官員直接聯(lián)系，可以更直接迅速地解決企業(yè)所面臨的具體問題。就政府一面來說，地方政府的制度設置也選擇繞開經(jīng)濟協(xié)會，而建立政府官員與企業(yè)之間的直接聯(lián)系。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會更多是編織社會網(wǎng)絡的平臺，而非利益中介組織?？梢哉f，不僅A市地方行業(yè)協(xié)會并沒有真正的資源和動力去追求制度化的利益表達，地方政府也沒有提供相應的機會結構。

2.公共利益導向下的中央政府：行業(yè)協(xié)會作為政企之間的制度化互動渠道

（1）行業(yè)協(xié)會作為政策參與管道

L公司同時也是一個國家級行業(yè)協(xié)會（R協(xié)會）的會長單位。L公司的總裁助理W，同時也是R協(xié)會的秘書。同樣是經(jīng)由L公司，訪談則揭示出國家層級上一副不同的政商互動圖景。R協(xié)會正式成立于1996年，現(xiàn)有會員單位約500家。與對地方行會的評價相反，W認為在國家層面上R協(xié)會非常重要。這表現(xiàn)在以下方面：（1）協(xié)會會員的身份為企業(yè)與國家部門打交道提供了合法性，否則很難有一個合理身份與政府官員互動，或者根本難以得到見面機會；（2）以協(xié)會的名義，向各個國家部門提交報告或者提出針對性的利益訴求，這本身構成了非常重要的制度化管道。協(xié)會曾與農業(yè)部、發(fā)改委等多個國家部委聯(lián)系，以文件的形式向國家部委提交意見和建議。在這一方面，W表達了對于制度的信心，“形成文字的文件，無論是否能夠辦成，國家部門都會有所回應”。⑥

以協(xié)會秘書的身份，W曾被工信部領導約談。W與協(xié)會會長也曾經(jīng)受邀參加農業(yè)部組織的研討會，并在會上做了發(fā)言。而農業(yè)部召開此次會議的通知文件則顯示，研討會除了邀請來自研究所的專家，也邀請了行業(yè)協(xié)會和行業(yè)內領先企業(yè)的負責人。換言之，政府部門一開始就已經(jīng)主動將政治機會提供給了行業(yè)協(xié)會。

除了列席討論，R協(xié)會也主動頻繁地與國家部門取得聯(lián)系，表現(xiàn)出強烈的政策訴求，或就會員所受到的不公待遇進行申訴。該協(xié)會曾經(jīng)成功推動有關企業(yè)品牌標識的國家政策。蚊香是該協(xié)會成員的主要產品之一。此前的國家政策把農藥和蚊香放在一起管理，因此對蚊香產品的要求與農藥相同，不允許企業(yè)把產品商標做成大字，且必須突出“蚊香”兩字。協(xié)會認為，這種做法不利于企業(yè)突出產品的品牌價值。在R協(xié)會的推動下，2008年農藥主管部門修訂了相關管理辦法，新管理辦法允許把產品商標字號也做成和“蚊香”字號一樣大。但是，R協(xié)會并不滿足于已經(jīng)獲得的進展，在2012年向農業(yè)部提交了《有關〈農藥管理條例〉實施十五年來的成果及存在的問題與國家農業(yè)部所領導商榷》繼續(xù)申訴，“根據(jù)新出臺的〈農藥標簽和說明書管理辦法〉規(guī)定，要求企業(yè)商標放到邊和角的位置，‘含文字的，其單字面積不得大于農藥名稱單字面積，這是非常不合理的……企業(yè)反響很大，幾經(jīng)周折，最終為了照顧企業(yè)的意愿，才把它放寬到和產品名稱單字大小相等，相當于一毛錢人民幣大小，這還算是通過據(jù)理力爭后給予的‘特殊照顧，但是卻補上了一個極不合理的規(guī)定，要求品牌必須放在標簽的邊和角的位置上。……此舉實施以后，企業(yè)反響很大，他們反復地向主管部門反映和交涉，均未得到重視?！粋€政策制定者他們所制定出來的政策不僅背向了民意，也讓這些政策在貫徹實施過程中大打了折扣”。

（2）借助中央政府部門支持與地方政府抗爭

公共利益導向的中央政府需要權衡不同社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府不僅主動向行業(yè)協(xié)會開放了部分政策過程，更有說服力的案例是，它甚至在相當程度上支持了行業(yè)協(xié)會與偏離于中央政策的地方政府部門進行抗爭。

殺蟲氣霧劑是R協(xié)會成員的一種重要產品。根據(jù)2005年頒布實施的《危險貨物品名表》，氣霧殺蟲劑被認為危險貨品，其運輸條件從而受到嚴格限定，在運輸過程中經(jīng)常遭到查扣。2011年，協(xié)會曾向交通運輸部和公安部提交一份報告，申訴不斷有企業(yè)向協(xié)會反映，產品多次遭到公路檢查部門的查扣且罰款數(shù)額巨大，依據(jù)都是認定氣霧殺蟲劑為“危險貨物”。但報告同樣援引了一份由交通運輸部、農業(yè)部、公安部和國家安監(jiān)總局“四部委”聯(lián)合發(fā)布的文件，指出近期被扣查的殺蟲氣霧劑產品屬于“低毒”或“微毒”等級，按規(guī)定應當視為普通貨物管理。除了為扣查的貨物正名和替會員申訴之外，協(xié)會還指出，國家政策在地方層面得不到執(zhí)行的根本原因，蓋由于個別地區(qū)濫用職權，視之為創(chuàng)收手段。除了與上述出現(xiàn)偏差的基層政府行為抗爭，協(xié)會亦努力從根本上改變相關立法。協(xié)會曾于2006年6月向溫家寶總理和回良玉總理直接反映過，并促成了對《危險貨物品名表》的修訂和前述“四部委”聯(lián)合文件的出臺。直到2012年，“我們……經(jīng)歷了艱難險阻，甚至還麻煩了溫家寶、回良玉兩位總理，在交通部陳正才處長的支持下，最終實現(xiàn)了這個承諾，GB12268《危險貨物品名表》不但得到了修改，而且還專門為此制定了新的國標，在國標中殺蟲氣霧劑被列入豁免范圍……今后殺蟲氣霧劑可以作為普通貨物運輸，有法可依，暢通無阻”。R協(xié)會2012年度工作報告。

然而，國家層面上的政策變革并不意味著地方政府的直接執(zhí)行。地方政府和官僚機構的各個部門都面臨自身的約束與利益追求，從而可能根據(jù)地方或部門利益而選擇性地執(zhí)行或者闡釋來自上層的政策指令。在中央政府與地方政府的做法發(fā)生矛盾時，協(xié)會還可能向高層級的政府部門尋求支援，以對抗基層政府。

L市技術監(jiān)督局根據(jù)2005年國務院頒布施行的《中華人民共和國工業(yè)產品生產許可證管理條例》（以下簡稱《條例》），把氣霧殺蟲劑視為“危險化學品”，并以包裝紙箱生產企業(yè)必須取得“全國工業(yè)產品許可證審查中心”（以下簡稱“全許辦”）頒發(fā)的“危險化學品許可證”為由，對沒有辦理該證的企業(yè)罰款5到20萬元。涉及此案的企業(yè)向協(xié)會反映情況，而協(xié)會則在接到反映后立刻向國家技術監(jiān)督局發(fā)函進行質詢和抗辯。在給國家技術監(jiān)督局的文件中，協(xié)會指出這是“一起用法不當，濫用執(zhí)法權事件”，《中日雜家衛(wèi)函字[2012]第26號》。沒有法律依據(jù)，也未完全理解《條例》。文件力證氣霧殺蟲劑不屬于危險化學品，并為每一項理由附加了法律或者事實上的依據(jù)。這一份文件，同時抄送了省級技術監(jiān)督局、市級技術監(jiān)督局、農業(yè)部辦公廳、工信部原材料司等國家部門。國家技術監(jiān)督局接到抗辯，“收到函件后高度重視，相關領導立即作出了批示，責成所屬的執(zhí)法司督辦”。R協(xié)會2012年度工作報告。結果，L市技術監(jiān)督局沒能在國家局那里獲得支持，轉而向“全許辦”請示。但是，“全許辦”倒反過來向協(xié)會咨詢，協(xié)會即提供了相關的法規(guī)文件，向“全許辦”說明殺蟲氣霧劑不屬于“危險化學品”是有法律依據(jù)的?；诖?，“全許辦”最終明確裁定，復函L技術監(jiān)督局殺蟲氣霧劑并非危險化學品。endprint

上述案例說明，中央政府部門經(jīng)由行業(yè)協(xié)會對社會利益訴求做出響應，以及該國家級協(xié)會對于其會員的重要意義。它也說明了L公司在不同層級政府那里所使用的差異化策略，它在地方層面或享有直接聯(lián)系的優(yōu)勢，而在國家層級上卻很依賴協(xié)會這一組織化團體。

三、總結與討論

基于上述個案研究，在國家中心視角之下，本文討論了層級政府結構對行業(yè)協(xié)會政策參與行為特征與結果的型塑。在基層政府層面，對于在地方經(jīng)濟體系中占據(jù)了優(yōu)勢地位的企業(yè)而言，政商之間個體化的直接聯(lián)系成為主要互動模式；在國家層面上，制度化的聯(lián)系變得更為穩(wěn)定，經(jīng)由行業(yè)協(xié)會與中央政府部門互動是重要的制度化途徑。對此，本文提出的解釋是：制度化的協(xié)會體系在國家層面更為有效，原因是地方政府與中央政府的不同利益導向與角色。在強烈的政績驅動下，地方政府傾向于盡可能有效率地推動經(jīng)濟發(fā)展，從而在策略上偏向于抓重點企業(yè)促發(fā)展，通過直接溝通的方式來解決諸多具體問題，即使這具有較高的尋租風險。這一策略的后果是，地方政府會忽視甚至無視那些在地方經(jīng)濟中沒有重要地位的小型企業(yè)。相比之下，“中央政府關注的是全局性的戰(zhàn)略利益，推動整個社會的經(jīng)濟增長是其根本目的。中央政府可以認為是最大的公共利益維護者”。汪錦軍：《縱向政府權力結構與社會治理：中國“政府與社會”關系的一個分析路徑》，《浙江社會科學》2014年第9期。從而，中央政府需要權衡多數(shù)多種社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府會主動地開放國家層面的議題設定過程，通過行業(yè)協(xié)會這一制度設置提供機會結構給予企業(yè)，并對后者做出積極響應，甚至支持行業(yè)協(xié)會與偏離于中央政策的地方政府部門做抗爭。

本文的發(fā)現(xiàn)或具有以下啟示：

第一，本文的研究進一步探索了將國家中心視角引入社會組織研究方面的意義，分析政府的制度特征如何具體型塑社會組織形態(tài)。不把政府結構視為鐵板一塊已是老生常談，但更重要的是看到碎片化政治的具體后果。它在縱向上帶來了不同節(jié)奏的制度發(fā)展，從而使國家與地方的政治生活表現(xiàn)出重要差異。如考夫曼所說，“結社生活的影響更多依賴于其所置身的官僚制結構和政治體系，而非結社或者網(wǎng)絡的屬性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.認為國家提供的制度環(huán)境可塑造社會生活，實際上是把國家作為自變量，社會組織是國家體制、架構和文化的一個后果，并非總是它的原因。這種扭轉因果關系的視角，帶來了豐富的研究可能。國家體制的構造、定位與運轉邏輯之于社會組織的意義與限制，值得深入討論。

第二，在政治社會學的視野里，社會組織具有三方面的重要現(xiàn)實和研究意義：社會運動的動員基礎、利益群體的訴求表達和提供社會服務。當前國內研究視野格外注重于社會組織的公共服務遞送功能，而對其他兩方面的討論相對較弱。以會員為基礎的行業(yè)協(xié)會具有更強的利益訴求導向，從而本文對它的討論可對既有研究構成補充。

第三，本文印證，私營企業(yè)主的政治行動模式具有多樣性。即便是同一行動主體，基于其所處的制度環(huán)境的差異，它也可能會采用不同的政治策略。更為重要的是，本文說明了當前中國政商關系轉型的一個新方向，即通過集體組織進行政策參與的維度。這是超出了既有理論框架的經(jīng)驗進展，值得更多地關注。

第四，既有從正式制度視角討論企業(yè)主參政議政行為的研究，其分析依據(jù)常常集中于正式政治地位或身份的獲得，以企業(yè)主成為各級人大代表或政協(xié)為標準，而較少涉及具體政策影響過程的討論，本文或可對此有所發(fā)展。

作者單位：南京大學社會學院

責任編輯：秦開鳳endprint