完善地方稅體系的思考*

◆曹結(jié)兵 ◆崔志坤

完善地方稅體系的思考*

◆曹結(jié)兵 ◆崔志坤

內(nèi)容提要：地方稅體系是分稅制財(cái)政管理體制的一個(gè)重要組成部分，當(dāng)前，隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)的全面推行，地方稅收面臨著一系列的困境，其現(xiàn)狀與建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)不相匹配。為此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)改革發(fā)展實(shí)際，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在地方稅體系建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮稅種屬性，科學(xué)選擇地方稅主體稅種，并設(shè)計(jì)輔助稅種，同時(shí)，輔之以必要的稅收征管模式和技術(shù)的創(chuàng)新，以期實(shí)現(xiàn)地方稅體系建設(shè)的現(xiàn)代化。

地方稅體系；營(yíng)改增；稅收征管

一、引言

2016年3月17日，第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016～2020年）規(guī)劃綱要》明確把完善地方稅體系、增強(qiáng)地方發(fā)展能力列為建立健全現(xiàn)代財(cái)稅制度的關(guān)鍵性問(wèn)題，提出應(yīng)結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，通過(guò)完善增值稅劃分辦法和推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法等具體改革舉措推動(dòng)我國(guó)地方稅體系的完善。

我國(guó)是單一制的集權(quán)型國(guó)家，中央政府以下還有四級(jí)地方政府，不同級(jí)政府擁有不同的事權(quán)和支出責(zé)任，也需要一個(gè)合適的財(cái)力分配機(jī)制保障各級(jí)政府職能的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)70年代改革開(kāi)放后我國(guó)實(shí)行了一段時(shí)間的財(cái)政包干制，相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的統(tǒng)收統(tǒng)支，財(cái)政包干制極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但這種包干制也使得中央政府財(cái)力增長(zhǎng)受限，宏觀調(diào)控能力趨弱。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)于1994年實(shí)行分稅制改革，調(diào)整了中央與地方的收入分配關(guān)系，重新劃分了中央稅、地方稅和共享稅的范圍。在這之后，又通過(guò)個(gè)人所得稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、農(nóng)業(yè)稅和“營(yíng)改增”等一系列稅費(fèi)改革進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府財(cái)力，而地方政府穩(wěn)定的收入來(lái)源體系則不斷縮小?，F(xiàn)階段地方政府面臨著主體稅種喪失、土地財(cái)政難以為繼和政府性債務(wù)償還壓力較大的三重困境，因此，完善地方稅體系成為當(dāng)下較為現(xiàn)實(shí)且緊迫的問(wèn)題。

二、地方稅體系的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）地方稅收入規(guī)模有限

關(guān)于地方稅規(guī)模的合理界限問(wèn)題，有以下四個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)為理論界所接受。其一認(rèn)為我國(guó)地方稅的規(guī)模要與基本國(guó)情相適應(yīng)；其二是地方稅的規(guī)模要與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任相匹配；其三是地方稅的規(guī)模應(yīng)有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性；其四認(rèn)為地方財(cái)政不同收入形式的效率和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也是地方稅合理規(guī)模的一個(gè)考量因素。

表1 2005—2014年地方稅收收入相關(guān)指標(biāo) 單位：億元

從表1可知，長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)地方稅收入規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但2012年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)和新一輪稅制改革的到來(lái)，地方稅收入增速趨緩。從地方稅收入占全國(guó)稅收收入的比重來(lái)看，有一個(gè)逐步上升的過(guò)程，但需要注意的是，地方稅收入占地方財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)，這表明地方政府的財(cái)政自給率情況不容樂(lè)觀?；谝陨蠋c(diǎn)分析，對(duì)比地方稅合理界限的判定標(biāo)準(zhǔn)，可以得出的基本結(jié)論是：現(xiàn)階段我國(guó)地方稅的收入規(guī)模不足。

（二）地方稅制結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

科學(xué)、完善的地方稅制結(jié)構(gòu)離不開(kāi)主體稅種的選擇和輔助稅種的設(shè)計(jì)，完備的稅制結(jié)構(gòu)可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅源保障機(jī)制，使其在提供區(qū)域性的公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)更加得心應(yīng)手。一般認(rèn)為，地方稅主體稅種的收入應(yīng)占地方稅收入的30%以上，主體稅種的稅源分布與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度關(guān)系密切，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定且充分的收入，其征管成本也不宜過(guò)高。基于我國(guó)國(guó)情選擇，輔助稅種設(shè)計(jì)可因地制宜，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限。需要注意的是，輔助稅種設(shè)計(jì)不宜過(guò)多過(guò)散，該簡(jiǎn)并的簡(jiǎn)并，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和行政效率的最大化。

表2 2005—2014年地方各項(xiàng)稅收占地方稅的比重 單位：%

從表2可知，首先，現(xiàn)階段我國(guó)地方稅收入排名前三的稅種依次是營(yíng)業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅，其總和一直居于60%以上，且營(yíng)業(yè)稅一家獨(dú)大，始終高居30%左右，是名副其實(shí)的地方稅主體稅種。其次，共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）占地方稅的比重在35%左右，由于中央通常在共享稅中拿大頭，地方政府在培植這部分稅源時(shí)積極性相對(duì)較低。再次，財(cái)產(chǎn)稅如房產(chǎn)稅占地方稅的比重過(guò)低，下一步房地產(chǎn)稅改革應(yīng)注意這個(gè)問(wèn)題。最后，當(dāng)前地方稅中的小稅種分布較多，征管相對(duì)困難，應(yīng)注意優(yōu)化整合。隨著2016年5月1日“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)圍至建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，營(yíng)業(yè)稅這一傳統(tǒng)稅種將徹底退出我國(guó)稅收歷史的舞臺(tái)，其作為地方稅主體稅種的身份也將不復(fù)存在。有人說(shuō)“營(yíng)改增”將倒逼我國(guó)地方稅體系的完善，的確，這一財(cái)稅領(lǐng)域改革的“重頭戲”將打破既有的中央與地方財(cái)力分配的平衡局面。但需要明確的是，總量上的收支矛盾和結(jié)構(gòu)上的中央與地方矛盾這一困局亟待破解，即便沒(méi)有“營(yíng)改增”這一導(dǎo)火索，在劃分好中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任后，也會(huì)有其他稅種的改革來(lái)配套中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

（三）地方稅區(qū)域差異較大

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，各地區(qū)的地方稅收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況以及資源分布等因素密切相關(guān)，而地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力又與地方財(cái)政收入能力直接掛鉤，因此地方財(cái)政自給率的巨大差異制約了基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。

表3 2014年我國(guó)東、中、西部地區(qū)代表地方財(cái)政狀況 單位：億元

從表3可知，我國(guó)地區(qū)間財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r差異較大，發(fā)達(dá)的東部地區(qū)財(cái)政自給率非常高，而中西部地區(qū)財(cái)政自給率相對(duì)較低，這種地方稅發(fā)展的區(qū)域差異不僅與地區(qū)間巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有關(guān)，現(xiàn)行的財(cái)力分配機(jī)制也是助長(zhǎng)這種差異拉大的因素之一。因此，在此輪財(cái)稅體制改革過(guò)程中，稅收收入的初次分配和再分配應(yīng)該更加注意這種橫向公平的實(shí)現(xiàn)，其中，地方稅主體稅種的選擇和輔助稅種的設(shè)計(jì)便是實(shí)現(xiàn)這種公平的一個(gè)可行途徑。

三、地方稅建設(shè)的國(guó)際比較

（一）稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)比較

稅收立法權(quán)是國(guó)家立法權(quán)的重要組成部分，通常國(guó)家憲法或立法法對(duì)這一特定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)施以嚴(yán)格的法定程序限制。一般情況下，單一制國(guó)家的稅收立法權(quán)相對(duì)集中，各稅種的開(kāi)征、稅率的確定由中央政府決定，地方政府只享有對(duì)部分地方稅的稅率浮動(dòng)和減免等方面的權(quán)利。而聯(lián)邦制國(guó)家的稅收立法權(quán)則相對(duì)分散，聯(lián)邦、州以及地方政府都享有一定的稅收立法權(quán)，可以獨(dú)立決定開(kāi)征屬于自己的主體稅種。稅收征管權(quán)是對(duì)各稅種進(jìn)行征收管理的權(quán)利，稅收征管權(quán)的劃分依據(jù)效率和責(zé)任兩個(gè)目標(biāo)而定，主要體現(xiàn)在中央和地方是否設(shè)置獨(dú)立的征收管理機(jī)構(gòu)上，通常單一制的國(guó)家對(duì)地方稅進(jìn)行立法后也會(huì)設(shè)置相應(yīng)的地方稅收管理機(jī)構(gòu)管理地方稅種。

英、法兩國(guó)是傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，其稅收立法權(quán)基本集中于中央政府，但其稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置卻不相同，英國(guó)有兩套機(jī)構(gòu)與其征收管理相對(duì)應(yīng)；法國(guó)只有唯一的稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收全國(guó)范圍的所有稅收。美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家的代表，其稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)的政治特色十分鮮明，聯(lián)邦政府和州政府都享有憲法賦予的征稅權(quán)利，同時(shí)，地方政府還享有州政府授予的部分稅收自治權(quán)利，在稅收征管上也對(duì)應(yīng)著三級(jí)政府各自的稅務(wù)機(jī)構(gòu)。德國(guó)和日本在政體上分別是聯(lián)邦制和單一制，但其在稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)上卻沒(méi)有走上分權(quán)與集權(quán)的兩端，是分權(quán)和集權(quán)適度結(jié)合的典型代表。我國(guó)是單一制國(guó)家，在稅收法定原則的約束下將稅收立法權(quán)集中不失為一個(gè)很好的選擇，但稅收立法過(guò)程中也應(yīng)考慮各地發(fā)展差異，給予地方適當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限，更好地完善分稅制財(cái)政管理體制。

（二）地方稅規(guī)模及其結(jié)構(gòu)比較

地方稅規(guī)模的大小與上述稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)的劃分存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，一般說(shuō)來(lái)，集權(quán)型國(guó)家的地方稅規(guī)模較小，分權(quán)型國(guó)家的地方稅和中央稅的規(guī)模相對(duì)平衡，下面對(duì)幾個(gè)具有代表意義的發(fā)達(dá)國(guó)家的地方稅規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較。

表4 2011年部分發(fā)達(dá)國(guó)家中央與地方稅收收入規(guī)模 單位：%

表5 2011年部分發(fā)達(dá)國(guó)家中央與地方稅收收入結(jié)構(gòu) 單位：%

從表4可知，單一集權(quán)型國(guó)家的地方稅在全國(guó)稅收中所占份額較小，在英國(guó)這一比例甚至可以忽略不計(jì)，而日本、德國(guó)和美國(guó)的地方稅收入均低于中央稅收入，其占全國(guó)稅收總收入的比重普遍在40%以上，這一情況似乎與現(xiàn)階段我國(guó)地方稅的規(guī)?；鞠喈?dāng)。但仍需明確的是，上述國(guó)家均為高福利的發(fā)達(dá)國(guó)家，其政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分相對(duì)我國(guó)更為明晰，我國(guó)地方政府承擔(dān)了較多的“隱形”事權(quán)和支出責(zé)任，且隨著“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)的到來(lái)，營(yíng)業(yè)稅主體稅種的消失，我國(guó)地方稅規(guī)模的合理界限仍是需要審慎考量的。

從表5可知，發(fā)達(dá)國(guó)家地方稅的構(gòu)成中財(cái)產(chǎn)稅的地位不容忽視，其對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的依賴(lài)程度大于流轉(zhuǎn)稅，可見(jiàn)財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種地位突出。在對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的分析中發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家習(xí)慣將個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅作為中央稅收的支柱。結(jié)合我國(guó)地方稅主體稅種缺失和財(cái)產(chǎn)稅在地方稅收入中占比極低的現(xiàn)實(shí)情況，培育新興的地方稅主體稅種如改革房地產(chǎn)稅將成為完善我國(guó)地方稅體系的重要環(huán)節(jié)。

四、完善我國(guó)地方稅體系的建議

（一）科學(xué)選擇地方稅主體稅種

1.調(diào)整增值稅分享比例，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率并推進(jìn)立法?！盃I(yíng)改增”后，增值稅收入將達(dá)到全國(guó)稅收收入的40%以上，可以預(yù)見(jiàn)的是“營(yíng)改增”試點(diǎn)中納稅人繳納的增值稅劃歸地方的過(guò)渡政策不會(huì)長(zhǎng)久。一個(gè)簡(jiǎn)單的測(cè)算方案是，只需將增值稅的分享比例調(diào)整為中央與地方五五分成，即可維持現(xiàn)有中央與地方財(cái)力分配格局的基本穩(wěn)定。此外，試點(diǎn)過(guò)后的增值稅稅率與各種征收率交織使得增值稅更加復(fù)雜，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理和納稅人的稅收遵從。因此下一步增值稅改革的重點(diǎn)和方向應(yīng)是調(diào)整分享比例、簡(jiǎn)并稅率并實(shí)現(xiàn)立法。

2.加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。從發(fā)達(dá)國(guó)家的地方稅體系構(gòu)成和我國(guó)房產(chǎn)稅在地方稅中的作用看，改革后的我國(guó)房地產(chǎn)稅在地方稅體系中將大有作為。之所以選擇將房地產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種加以培植，首先是因?yàn)楦母锖蟮姆康禺a(chǎn)稅是嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種是國(guó)際通行做法，也有利于優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)；其次，房地產(chǎn)稅稅基穩(wěn)定，稅源流動(dòng)性差，具有很強(qiáng)的空間屬性，能為地方政府提供充足的收入；最后，房地產(chǎn)稅應(yīng)是基于目前的房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和契稅基礎(chǔ)上的整合改革，將其作為地方稅主體稅種既不會(huì)破壞原有的地方稅體系，又可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化地方稅稅種，極大提高征管效率和降低征納成本。

（二）合理配置地方稅輔助稅種

1.完善消費(fèi)稅制度。現(xiàn)行的消費(fèi)稅是完全的中央稅，實(shí)行生產(chǎn)地課征的模式，且征收范圍有待調(diào)整?？紤]到“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政的沖擊，下一步可將消費(fèi)稅改為中央與地方共享稅，并將征收環(huán)節(jié)后移，根據(jù)稅種的內(nèi)部屬性，將部分資源消費(fèi)品稅目（如成品油等）的稅收收入劃歸地方。

2.推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。環(huán)境保護(hù)稅是由原有的排污費(fèi)等行政收費(fèi)改造完成的，將其列為地方稅體系的輔助稅種是因?yàn)樗邆涞胤蕉惖囊话阈再|(zhì)，一是地域?qū)傩悦黠@，按照“污染者付費(fèi)”原則征收；二是可以提高地方稅的收入，優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

3.擴(kuò)大資源稅征收范圍，實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革。資源稅收入的大小因各地的自然資源稟賦狀況而有所差別，我國(guó)自然資源分布與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非對(duì)稱(chēng)性使得資源稅成為地方稅體系不可或缺的一部分，資源稅的征收對(duì)西部地區(qū)地方稅體系建設(shè)有著重要的作用。

4.適時(shí)推進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅改革。當(dāng)前城市維護(hù)建設(shè)稅是在增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅的基礎(chǔ)上征收的，從其規(guī)模來(lái)看，占地方稅的比重在6%左右，如果考慮到教育費(fèi)附加，這一比重或?qū)⒏?。城市維護(hù)建設(shè)稅與教育費(fèi)附加性質(zhì)趨同，宜合并征收，同時(shí)將其計(jì)稅依據(jù)由原增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅合計(jì)數(shù)改為銷(xiāo)售額或營(yíng)業(yè)額。

（三）創(chuàng)新地方稅征收管理制度和技術(shù)

地方稅體系的完善離不開(kāi)稅收征收管理的保障，只有征收管理制度的不斷完善和征收管理技術(shù)的不斷提高才能保證地方稅穩(wěn)定的收入來(lái)源。在當(dāng)前國(guó)、地稅不斷深化改革與合作的趨勢(shì)中，地稅部門(mén)應(yīng)借鑒“金稅三期”工程建設(shè)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在納稅服務(wù)、信息共享和執(zhí)法檢查等方面與國(guó)稅部門(mén)加大合作力度?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在新一輪稅制改革過(guò)程中，直接稅如房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的比重會(huì)提高，這需要征管技術(shù)的創(chuàng)新與升級(jí)來(lái)與之相適應(yīng)，自然人的稅收征管是未來(lái)稅收征管的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，地稅部門(mén)應(yīng)創(chuàng)新征管方式以迎接這一挑戰(zhàn)。

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（責(zé)任編輯：東方源）

F812.422

A

2095-1280（2016）03-0023-05

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“構(gòu)建地方稅體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CJY108）的階段性研究成果。

曹結(jié)兵，男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生；崔志坤，男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。