韓國房地產(chǎn)稅的功能定位及其評析*

◆鄧菊秋

韓國房地產(chǎn)稅的功能定位及其評析*

◆鄧菊秋

內(nèi)容提要：韓國的房地產(chǎn)稅收制度比較完善，不僅成為地方政府主體稅種，而且是政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、配置土地資源、調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。尤其是在地價、房價快速上漲時期，韓國政府通過房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅、綜合不動產(chǎn)稅、資本利得稅等稅收調(diào)控房地產(chǎn)價格，但成效并不顯著。文章梳理了韓國房地產(chǎn)稅收體系，分析了房地產(chǎn)稅功能定位及其實施效果。韓國房地產(chǎn)稅的功能定位及其稅種設(shè)置、稅率設(shè)計等方面為我國房地產(chǎn)稅改革提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。

韓國；房地產(chǎn)稅；功能定位

韓國和中國同屬東亞，在文化上都受儒家思想的熏陶，道德倫理觀念和思維方式都有相似之處。兩國經(jīng)濟發(fā)展歷程相似，經(jīng)濟起步時都是經(jīng)濟水平較為落后的農(nóng)業(yè)國，經(jīng)濟體制都是由政府主導(dǎo)型向市場決定型逐步轉(zhuǎn)變，在市場化改革中經(jīng)濟進入高速增長期，并伴隨著人口增加、城市規(guī)模擴大、房地產(chǎn)價格上漲等狀況。韓國的房地產(chǎn)稅制建立較早，稅制比較完善，在籌集地方財政收入、調(diào)控房地產(chǎn)市場等方面發(fā)揮了一定的作用。韓國房地產(chǎn)稅的功能定位及其稅種設(shè)置、稅率設(shè)計等方面為我國房地產(chǎn)稅改革提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、韓國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅收體系

韓國房地產(chǎn)稅收體系完善，取得環(huán)節(jié)的稅種主要有取得稅、注冊稅、繼承稅、贈與稅等，保有環(huán)節(jié)的稅種主要有綜合不動產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅種主要有轉(zhuǎn)讓所得稅、印花稅等。課稅范圍廣泛，在韓國幾乎所有的土地、建筑物及其相關(guān)的交易行為都要課稅。繼承稅、贈與稅和綜合不動產(chǎn)稅屬國稅，其余稅種都屬地稅。在韓國的稅收收入當(dāng)中，國稅在稅收收入中所占的比重較大，約為三分之二，地稅占的比重約為三分之一。

（一）房地產(chǎn)取得環(huán)節(jié)的稅收

財產(chǎn)取得稅是對通過購買或者繼承方式取得不動產(chǎn)、重型設(shè)備、機動車、樹木、飛機、船舶、高爾夫會員資格、保健俱樂部會員、公寓成員者，按照取得時財產(chǎn)的申報價格繳納財產(chǎn)取得稅，稅率一般為2%，但是對別墅、高檔住宅、高爾夫球場、高檔娛樂場和豪華輪船等的取得，按正常稅率的5倍征收，即稅率可達10%。注冊稅是對注冊有關(guān)財產(chǎn)權(quán)或其他權(quán)利的變更事項而課征的一種稅，具有手續(xù)費性質(zhì)，計稅依據(jù)為財產(chǎn)注冊時的價值，稅率為0.01%至5%不等，也有從量征收的，每件3000韓元至90000韓元不等。

（二）房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收

財產(chǎn)稅是對以市、郡及區(qū)管轄內(nèi)的房產(chǎn)為課稅對象的一種地方稅，房產(chǎn)包括法人建筑物、住宅及土地。2005年韓國政府為抑制過快上漲的房價，將超過一定標(biāo)準(zhǔn)的、對建筑物征收的財產(chǎn)稅和對土地征收的綜合土地稅合并為綜合不動產(chǎn)稅，實行綜合課稅制度，對低于標(biāo)準(zhǔn)的不動產(chǎn)只征收財產(chǎn)稅。綜合不動產(chǎn)稅收入作為國稅收入。綜合不動產(chǎn)稅的征稅對象為家庭擁有的房地產(chǎn)總價值超過6億韓元的部分，適用累進稅率（見表1）。

表1 綜合不動產(chǎn)稅的課稅標(biāo)準(zhǔn)及稅率

稅基以國稅廳公示價格為主，房地產(chǎn)價值在6億-9億韓元的，稅率為1%，9億-20億韓元的稅率為1.5%，20億-100億韓元的稅率為2.0%，超過100億韓元的部分稅率為3.0%。由于征收綜合不動產(chǎn)稅的稅基是公示價格①由政府經(jīng)過調(diào)查，每年公布的不動產(chǎn)價格為公示價格，用來作為不動產(chǎn)的課稅標(biāo)準(zhǔn)等的計算，對于地價來說，政府并沒有公布全國的地價，對于那些不需要繳納相關(guān)費用的土地大部分都沒有進行調(diào)查，對于房價來說，國土海洋部為了保持價格穩(wěn)定，只公布了經(jīng)過調(diào)查和修正的價格的80%，因此公示價格與實際價格之間存在差距。而非實際價格，所以實際稅率要低。綜合不動產(chǎn)稅的稅基從原來的按人計算，轉(zhuǎn)變?yōu)榘醇彝ト藛T保有的所有住房價值，稅務(wù)負擔(dān)的增加上限從150%提高到300%。②比如納稅義務(wù)人在2005年繳納綜合不動產(chǎn)稅100元，到了2006年，由于不動產(chǎn)價格上漲，需繳納的綜合不動產(chǎn)稅上升為200元。根據(jù)舊的規(guī)定，稅收負擔(dān)提升上限為150%，納稅義務(wù)人只需繳納150元的綜合不動產(chǎn)稅。稅收負擔(dān)上限上升至300%，那么納稅義務(wù)人需繳納200元的綜合不動產(chǎn)稅，意味著納稅人的稅務(wù)負擔(dān)增加了。韓國2008年開始實行減稅政策，綜合不動產(chǎn)稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到價值9億韓元以上的住房，稅率下調(diào)到0.5%至1%。

（三）房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收

韓國政府為了抑制房地產(chǎn)投機行為，制定了對擁有多套房產(chǎn)的個人的一系列限制政策，專門對不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得征收轉(zhuǎn)讓所得稅。稅率根據(jù)持有年限的不同差別對待。轉(zhuǎn)讓所得稅率有三個特點：一是持有時間越短稅率越高，二是持有住房越多稅率越高，三是地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達稅率越高。

表2 韓國房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅稅率

二、韓國房產(chǎn)稅的功能定位

韓國房產(chǎn)稅不僅為地方政府籌集財政收入，而且是政府調(diào)控房產(chǎn)稅市場和配置土地資源的重要工具。尤其是在調(diào)控房地產(chǎn)市場方面，韓國可謂是用盡苦心。

（一）籌集財政收入的功能

雖然房地產(chǎn)稅收在韓國的稅收收入中所占比重不高，僅占10%左右，但房地產(chǎn)稅收是地方財政收入的主要來源，在完善地方稅制、為地方政府提供穩(wěn)定可靠的收入來源方面發(fā)揮著重要作用。

1.房地產(chǎn)稅對中央政府稅收收入的影響

韓國國稅的主體稅種為所得稅和增值稅，兩者之和占整個國稅收入的70%左右。在房地產(chǎn)稅收體系中，屬于國稅的稅種有綜合不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、資本利得稅。2007年，綜合不動產(chǎn)稅收入占國稅收入的比重為1.45%，2014年為0.64%。綜合不動產(chǎn)稅和資本利得稅收收入之和占國稅收入的比重在4%～9%之間，對中央稅收收入有一定的影響。遺產(chǎn)稅和贈與稅2011年占國稅收入的1.8%。這三個稅種的收入大約占國稅收入的10%。綜合不動產(chǎn)稅雖然是國稅，劃歸為中央政府的稅收收入，但是為了補償由于不動產(chǎn)相關(guān)稅制變化帶來的地方政府的財政損失，2005年韓國對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了調(diào)整，將綜合不動產(chǎn)稅作為地方交付稅分配給地方政府，綜合不動產(chǎn)稅實際上是地方政府收入的組成部分。綜合不動產(chǎn)稅收入由中央政府在國內(nèi)經(jīng)濟增長較快和經(jīng)濟增長較慢的地區(qū)均衡分配，綜合不動產(chǎn)收入以中央轉(zhuǎn)移支付的形式作為地方政府的財政來源，避免了地方稅收收入隨經(jīng)濟的波動而大幅波動的情況，對于地方政府來說穩(wěn)定性較高。

表3 資本利得稅、綜合不動產(chǎn)稅占國稅收入的比重 單位：億韓元

2.房地產(chǎn)稅對地方政府稅收收入的影響

韓國地方稅由取得稅、注冊稅、執(zhí)照稅、閑暇稅、地方消費稅、區(qū)域開發(fā)稅、社區(qū)公共設(shè)施稅、地方教育稅、居民稅、地方所得稅、財產(chǎn)稅、汽車稅、屠宰稅、煙草消費稅、行駛稅、都市規(guī)劃稅及以往年度地方稅收入①韓國某年的地方稅一般不能在財政年度內(nèi)完全收齊，各地實際征收稅額占應(yīng)征收稅額的比重通常達到90%，應(yīng)收未收的稅額需要在以后納稅年度征收，這些應(yīng)收未收的稅收就是所謂以往年度地方稅收收入。構(gòu)成。其中，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種有取得稅、注冊稅、社區(qū)公共設(shè)施稅、居民稅、財產(chǎn)稅、都市規(guī)劃稅。韓國政府2005年取消了農(nóng)業(yè)所得稅和綜合土地稅，2010年取消了工作地點稅，新增地方消費稅和地方所得稅。在2005-2009年未新增地方消費稅和地方所得稅之前，取得稅、注冊稅、社區(qū)公共設(shè)施稅、居民稅、財產(chǎn)稅、都市規(guī)劃稅五個與房地產(chǎn)密切相關(guān)的稅收收入合計占地方稅收收入的65%左右。2010年新設(shè)立的地方所得稅占地方稅比重為16.6%，取得稅、注冊稅、社區(qū)公共設(shè)施稅、居民稅、財產(chǎn)稅、都市規(guī)劃稅五種稅收收入占地方稅的比重降到45%左右。

表4 2005-2010年地方稅中房地產(chǎn)稅稅收收入 單位：億韓元

韓國的行政區(qū)劃劃分為6類，分別是特別市、廣域市、道、市、郡、區(qū)，道、特別市、廣域市是高一級地方政府，郡、市、區(qū)是低一級地方政府。韓國地稅又可按行政區(qū)劃劃分為道（特別市、廣域市）級地稅和市郡級地稅系統(tǒng)。2005-2010年首爾特別市地方稅占全國地方稅的比重在25%左右，各道地方稅（包含下轄市郡稅）之和占全國地方稅的比重處于49.8%～53.5%之間，各廣域市地方稅之和占全國地方稅的比重在21.2%～22.4%之間，首爾特別市稅與道稅在地方稅收收入中占絕對比重，占79.8%～88.5%的比例。首爾特別市地方稅構(gòu)成中屬于房地產(chǎn)稅的稅種有取得稅、注冊稅、財產(chǎn)稅、都市規(guī)劃稅，2010年四者稅收收入占地方稅收收入的比例分別為12.3%、14.7%、7.4%、8.2%，四者之和占地方稅收收入的42.6%，再加上以國稅形式征收的實際上歸地方政府支配的綜合不動產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅在地方稅收收入中的比例還要更高。道稅包括取得稅、注冊稅、閑暇稅、區(qū)域發(fā)展稅、社區(qū)公共設(shè)施稅、地方消費稅和地方教育稅7種，道稅的主體稅種為取得稅和注冊稅，2010年注冊稅、取得稅的規(guī)模分別是4.17萬億韓元、4萬億韓元，二者稅收收入之和占全部道稅收入的59.2%。市郡稅共九種，其中包括居民稅、財產(chǎn)稅、機動車稅、煙草消費稅、地方所得稅、行駛稅、都市規(guī)劃稅。市郡稅的主體稅種為地方所得稅、財產(chǎn)稅和行駛稅，三者合計占本級收入的61.2%。區(qū)只存在于特別市和廣域市中，財產(chǎn)稅是規(guī)模最大的稅種，2010年財產(chǎn)稅收入占區(qū)稅收收入的75.8%。

綜上所述，地稅中的取得稅、注冊稅、居民稅、財產(chǎn)稅、都市規(guī)劃稅、公共設(shè)施稅六者稅收收入之和無論是在地方稅收收入中還是在按行政區(qū)劃劃分的各級地稅中都能占到50%左右的比例，是韓國地方政府的主體稅收來源。

（二）調(diào)控房地產(chǎn)市場的功能

韓國政府非常注重通過稅收來調(diào)控房地產(chǎn)市場，在房產(chǎn)稅文件中就明確規(guī)定了征收房地產(chǎn)稅是為了提高土地和房產(chǎn)的使用效率、防止各類投機行為。韓國房地產(chǎn)稅收政策根據(jù)韓國房地產(chǎn)市場調(diào)控目標(biāo)而進行調(diào)整，自20世紀(jì)60年代以來就經(jīng)歷過廢止舊稅、開征新稅、調(diào)整免稅額和稅率等政策變化。韓國政府根據(jù)房地產(chǎn)價格的漲落進行相應(yīng)的稅收調(diào)控，成為韓國房地產(chǎn)稅收政策的基本特征。

1.加重交易環(huán)節(jié)稅收，遏制交易投機

韓國1968年頒布了《關(guān)于調(diào)控房地產(chǎn)投機的特別措施法》，對在釜山、首爾等地區(qū)征收房地產(chǎn)投機調(diào)控稅,稅率為50%，計稅依據(jù)是轉(zhuǎn)讓土地的差額。①崔吉子：《韓法國法專題研究：民法·經(jīng)濟法》，北京：法律出版社，2013年版。1978年8月出臺了轉(zhuǎn)讓所得稅，轉(zhuǎn)讓土地的所得稅稅率由30%提高到50%；持有不滿兩年的土地轉(zhuǎn)讓時，所得稅稅率和法人稅特別附加稅稅率高達80%；強化空閑地稅，未登記的空閑地轉(zhuǎn)讓時，所得稅稅率為100%。在征收高額轉(zhuǎn)讓所得稅的影響下，韓國遏制了地價快速上漲的趨勢。②倫玉君：《韓國：用稅收政策調(diào)控房地產(chǎn)市場》，《中國稅務(wù)報》,2008年7月23日。1987年至1991年是韓國第三次地價上漲期，1989年全國的土地價格上漲了31.97%、首爾的土地價格上漲了33.54%。1988年韓國政府對稅制進行了改革，將房地產(chǎn)稅收政策重心從交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到持有環(huán)節(jié)上來，主要采取了三個方面的措施：一是對土地征收過分保有土地稅，二是在土地保有環(huán)節(jié)征收綜合土地稅，三是開征土地增值稅。

2.增加不動產(chǎn)持有者的持有成本

特別是進入21世紀(jì)后，投機活動更加猖獗。據(jù)統(tǒng)計，從全國來看，大城市房價年均上漲在7%～10%之間。2000年首爾江南地區(qū)房價在每平方米3000美元左右，2005年漲到了1萬美元左右。土地、住宅和其他房地產(chǎn)價格的不斷飆升，迫使韓國政府于2005年8月31日出臺了《不動產(chǎn)綜合對策》,包括稅收、交易、供給、土地制度的一攬子政策。在稅收政策上，實施綜合不動產(chǎn)稅，增加了不動產(chǎn)持有者的稅負。綜合不動產(chǎn)稅是對超過一定標(biāo)準(zhǔn)的保有住宅和占用土地價值課征。超過規(guī)定數(shù)額以上的部分，按照累進稅率征收綜合不動產(chǎn)稅，收入歸中央政府。由于不動產(chǎn)稅是對存量財產(chǎn)征收，短期內(nèi)存量財產(chǎn)不會迅速轉(zhuǎn)化為流量資產(chǎn)，因此不動產(chǎn)稅的稅源只能是納稅人可支配收入，不能依靠不動產(chǎn)本身所帶來的價值。因此，綜合不動產(chǎn)稅對納稅人帶來巨大的經(jīng)濟壓力。①董 蕾：《美國不動產(chǎn)稅研究》，長春：吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年，第113頁。過大的保有成本促使所有者縮短持有時間或減少住房持有量，從而增加住房供給。

3.資本利得稅減少投資者收益

韓國的個人所得稅分為綜合所得課稅和分類所得課稅，資本利得稅是分類所得課稅中對出售土地、建筑物所得課稅的一種稅。在所得稅中資本收益主要有三類：①轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)相關(guān)權(quán)利所得，如傳貰權(quán)、地上權(quán)、不動產(chǎn)購買權(quán)；②金鐘范：《韓國社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2011年版。轉(zhuǎn)讓土地和建筑物所得；③總統(tǒng)法令規(guī)定的除上述兩種以外的其他財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。為了有利遏制投機，韓國政府對資本利得課以重稅。其一，稅率高低根據(jù)保有資產(chǎn)的時間長短確定，保有住房的時間越短，資本利得稅率越高；其二，稅率根據(jù)保有住房數(shù)量確定，保有的住房越多，資本利得稅率越高，當(dāng)住房轉(zhuǎn)讓者只有一套住房，轉(zhuǎn)讓時免征資本利得稅，避免對居民的改善性需求造成不利影響；其三，在政府指定的投機盛行的地區(qū)，資本利得稅率更高；其四，對未登記資產(chǎn)取得的轉(zhuǎn)讓所得課以70%的稅率，以規(guī)范房地產(chǎn)登記制度，提高房地產(chǎn)市場的透明度。這些政策實施后，大大增加了持有不動產(chǎn)的成本，公眾“囤不起”大房產(chǎn)，有效抑制了房地產(chǎn)投機現(xiàn)象。②

（三）調(diào)節(jié)貧富差距的功能

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，韓國2001年至2006年的平均人均國民總收入為24640美元，2006至2010年的平均人均國民總收入為275200美元,2011年至2015年的平均人均國民總收入為26370美元，從2001年至今人均國民收入呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢。從韓國收入分配狀況來看，2014年收入最高的20%人口的收入占全部總收入的38.6%，收入最低的20%人口的收入占全部總收入的7.3%，貧富差比為5.28。從韓國基尼系數(shù)來看，2001年至2014年總體上呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，由2001年的0.319下降為2014年的0.294。這說明韓國的收入分配處于比較公平的區(qū)間，貧富差距相對合理。

韓國貧富差距相對合理的主要原因在于稅制具有較強的調(diào)節(jié)收入再分配的功能。韓國的稅制體系中，直接稅的比重要高于間接稅，2003年直接稅占國內(nèi)稅的比重為52%，2014年上升到58%。直接稅具有累進性，充分考慮稅負的橫向公平，稅負不容易轉(zhuǎn)嫁，更加符合公平收入分配的目標(biāo)。因此韓國以直接稅為主的稅制體系也是韓國貧富差距處于比較合理的區(qū)間的重要原因。

1.對居民收入的調(diào)節(jié)

韓國房地產(chǎn)稅制中的綜合不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅、資本利得稅都在縮小貧富差距方面發(fā)揮著重要作用。綜合不動產(chǎn)稅對超過房產(chǎn)價值超過6億韓元以上的家庭適用四級超額累進稅率，家庭所擁有的房產(chǎn)價值越高適用稅率越高，承擔(dān)的稅負越高，房產(chǎn)價值低于6億韓元的家庭將不負擔(dān)綜合不動產(chǎn)稅。根據(jù)韓國國稅廳的統(tǒng)計，2006年8月在6億韓元以上的住宅總數(shù)為15.9萬戶，僅占韓國總?cè)丝诘?.2%，可以說綜合不動產(chǎn)稅是富人的高尚義務(wù)。從非商業(yè)性土地和商業(yè)性土地來看，收入最高的20%的納稅人所繳納的非商業(yè)性土地稅額占非商業(yè)性土地稅收收入的96%，收入最高的20%的納稅人所繳納的商業(yè)性土地稅額占商業(yè)性土地稅收收入近100%的比例。綜合來看，收入最高的20%的人所繳納的稅收占綜合不動產(chǎn)稅收收入的91.4%，收入前40%的人們繳納了綜合不動產(chǎn)稅收收入的96.2%，剩余的60%的人們僅繳納了綜合不動產(chǎn)稅收收入的3.8%，可見綜合不動產(chǎn)稅具有較強的累進性。

韓國遺產(chǎn)稅適用10%～50%的五級超額累進稅率，贈與稅適用15%～60%的超額累進稅率，這意味著繼承的或被贈與的財產(chǎn)價值越高，適用稅率越高，納稅人所承擔(dān)的稅收負擔(dān)越重。遺產(chǎn)稅的扣除項目除基礎(chǔ)扣除6000萬韓元以外，還包括對配偶、子女、未成年人、60歲以上老年人的扣除，以及住房、農(nóng)場、草地造林的扣除。遺產(chǎn)稅的諸多扣除項目充分考慮了納稅人的負稅能力，避免給低收入者帶來較重的稅收負擔(dān)。遺產(chǎn)稅與贈與稅的累進稅率及扣除，對居民間的貧富差距起到了調(diào)節(jié)作用。

2.地區(qū)間貧富差距的調(diào)節(jié)

韓國政府將綜合不動產(chǎn)稅收入劃歸國稅，然后又作為地方交付稅分配給地方，以均衡地區(qū)間的差距。2005年韓國把不動產(chǎn)交付稅作為地方交付稅的一項重要內(nèi)容，是把新推行的國稅收入即綜合不動產(chǎn)稅的稅收收入分配給地方政府。不動產(chǎn)交付稅實際上是一項轉(zhuǎn)移支付，可以彌補地方財政收入因不動產(chǎn)相關(guān)稅制變化所受到的損失，同時也考慮到地方政府的財政狀況，通過中央的再分配促進區(qū)域均衡發(fā)展。①林圣日著，張和安譯，葉克林校：《韓國央—地政府間財政關(guān)系變遷與李明博新政府的政策趨向》，《學(xué)?！?，2011年第1期。

三、對韓國房地產(chǎn)稅收功能定位的評析

（一）房地產(chǎn)稅能成為地方主體稅種的原因

韓國房地產(chǎn)稅之所以能夠在地方稅收收入中占有50%左右的比重，主要有兩個方面的原因：一是實行普遍課稅的原則，實行寬稅基的房地產(chǎn)稅，基本上所有的房地產(chǎn)都納入征稅范圍，只有很少的房地產(chǎn)類型，如政府用房地產(chǎn)、慈善機構(gòu)用地免稅。二是以不動產(chǎn)的評估價值作為稅基，實行累進稅率的稅制設(shè)計。按不動產(chǎn)的市場價值征稅，實行累進稅率的稅制設(shè)計不僅能夠拓寬稅基，還符合量能負擔(dān)的原則，而且使不動產(chǎn)稅與不動產(chǎn)價值緊密相連，使不動產(chǎn)稅的稅基更富有彈性，征稅更合理，能提高房地產(chǎn)稅收入在地方稅收收入中所占的比重。

（二）房地產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場的效果

韓國政府利用綜合不動產(chǎn)稅、轉(zhuǎn)讓所得稅等保有和交易環(huán)節(jié)的稅收來調(diào)控房價和地價，短期內(nèi)取得了一定的成效。比如，1978年的稅收政策出臺后，1979年土地價格上漲幅度由原來的48.98%下降為16.63%，1980年下降到11.68%。1988年，政府采取加大土地保有環(huán)節(jié)的征稅力度開征綜合土地稅之后，1991年土地價格上漲幅度由1989年的31.97%下降到1991年的12.78%，1992年下降到-1.27%。從短期來看,韓國政府抑制房地產(chǎn)投機的稅收政策取得了一定成效，但是從長期來看1990年之前的韓國土地價格波動較大，1990年采用綜合土地稅，將稅收重心逐漸由交易環(huán)節(jié)向保有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移之后，韓國的土地價格呈現(xiàn)出一種平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢，除1998年受金融危機的影響土地價格出現(xiàn)一次大跌之外，韓國的土地價格波動較小。

在金融危機之前，韓國的住房市場處于政府主導(dǎo)的非市場化階段。住房市場存在二元結(jié)構(gòu)，被管制的住房和不被管制的住房。韓國早在20世紀(jì)70年代就通過住房出讓價格上限制度來限制商品房的價格，1988年制定了成本聯(lián)動制，根據(jù)地價、建設(shè)成本等因素指導(dǎo)房價，所以在1997年之前房價一直處于被壓抑的狀態(tài)。1997年亞洲金融危機給韓國經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場帶來了沉重的打擊，政府放開對房地產(chǎn)市場的管制。韓國政府為了活躍房地產(chǎn)市場采取了一系列鼓勵房地產(chǎn)市場發(fā)展的措施，不僅激活了房地產(chǎn)市場，也為房價快速上漲埋下了隱患。韓國房價從2000年開始持續(xù)快速上漲，同比漲幅最為劇烈的時間段為2001年到2003年之間，2002年9月公寓購買價格的同比漲幅竟然達到了35%之高。為調(diào)控房價，有效遏制房地產(chǎn)投機行為，韓國政府推出了綜合不動產(chǎn)稅以及更加嚴(yán)厲的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅，從實現(xiàn)房地產(chǎn)市場透明化、遏制投機欲望和擴大供給三個方面給房地產(chǎn)市場降溫。實施綜合不動產(chǎn)稅增加人們持有住房的成本，擠出投機需求來增加住房供給，增強資本利得稅的征收力度減少投機住房所取得的預(yù)期收益以遏制投機欲望，并通過不動產(chǎn)實名制等房地產(chǎn)市場透明化政策使人們瞞不住房產(chǎn)，為前兩項政策的實施提供了前提保障。

在對住房價格的調(diào)控過程中，除了2003年末到2005年初之間出現(xiàn)房價輕微下降外，整體房價持續(xù)上漲，2007年以后韓國房價終于停止繼續(xù)攀升，但整個市場似乎陷入停頓。房地產(chǎn)成交量大幅減少，首爾的情況尤其突出。韓國建設(shè)交通部數(shù)據(jù)顯示，2007年10月首爾公寓買賣成交8680套，比一年前減少近三分之二。韓國在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收措施帶來的危害十分明顯，限制了房地產(chǎn)的流動。2008年初，受美國次貸危機的影響，韓國房價再次微跌，為避免人們的恐慌，2008年9月李明博政府上臺之后宣布了減稅計劃，取消了只有一套住房的家庭的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅，并大幅減少保有稅。

這說明韓國政府這一輪的稅收政策調(diào)整效果沒有取得預(yù)期的效果，難以對房價進行有效調(diào)節(jié)，其原因在于：

一是首爾地區(qū)的需求旺盛。韓國的城市發(fā)展極不平衡。首爾作為韓國的行政中心和經(jīng)濟中心，憑借其完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件、優(yōu)秀的教育資源、較多的就業(yè)機會、完善的消費品市場及其輻射效應(yīng)，與周圍的仁川、京畿道組成的首都圈占了全國近一半的制造業(yè)、近40%的人口、70%的GDP，其他地區(qū)與首都圈經(jīng)濟社會發(fā)展程度的差距相當(dāng)大。人們意識到首爾地區(qū)的居住條件和教育環(huán)境優(yōu)于其他地區(qū)，出現(xiàn)了對該地區(qū)的投資熱潮，同時對該地區(qū)的居住需求也急劇增加，從而導(dǎo)致該地區(qū)房地產(chǎn)價格的暴漲。此外，大部分建筑年限僅為30年的公寓開始進入再建設(shè)時期，需要遷移至臨近地區(qū)，遷移需求的增加導(dǎo)致房屋租賃價格的上漲，這給小型公寓帶來了高收益，隨之帶動了對小型公寓的投資熱潮，并最終導(dǎo)致了公寓價格的飛漲。

二是供給不足。韓國城市用地緊張，限制了住房供給的規(guī)模，導(dǎo)致住房供給不足。首先，韓國可供城市利用的土地資源十分緊張。韓國國土面積狹小，大約有9.9萬平方公里，其中三分之二是山地，能夠為城市建設(shè)提供的土地面積有限，大約在1%～4%之間變化；其次，韓國的城市分布又相對集中，城市發(fā)展不平衡，使得人地矛盾更為突出。以首爾都市區(qū)為例，首爾都市區(qū)土地面積占韓國國土面積的11.8%，人口占韓國總?cè)丝诘慕话?，人口密度?705人/平方公里，人口密度是全國人口密度的3.5倍，首都圈土地資源的緊張程度可見一斑。最后，韓國政府為控制城市的過度膨脹又出臺了一系列措施來限制非城市用地向城市用地的轉(zhuǎn)換速度。例如，制定《城市規(guī)劃法》將城市地域分為住宅、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、空地五種類型，對每個類型的土地利用加以限制規(guī)定。這些限制城市土地利用的政策，更進一步加大了城市用地的緊張程度，導(dǎo)致住房供給不足。

三是韓國發(fā)達的房屋租賃市場使得人們在面臨高額的交易稅時選擇由持有手中轉(zhuǎn)向租房市場。在房價快速上漲時交易環(huán)節(jié)征收高額的交易稅，雖然有助于抑制進一步的投機需求，但是阻礙了現(xiàn)有的住房投機退出市場——高額的交易稅降低了房屋持有者出售房屋的意愿，并轉(zhuǎn)

圖1 1986-2014年韓國房屋價格指數(shù)變動趨勢

向出租市場。韓國的房屋租賃市場十分發(fā)達，在韓國租房市場存在較為普遍的“全組”形式。所謂“全組”，就是指租房者向房東支付相當(dāng)于整體房價的三分之一至三分之二作為抵押金，在租用的房子里居住二年，當(dāng)租房者搬離時，房主將抵押金原數(shù)返還。也就是說，租房者要繳納巨額抵押金后才能夠租住房屋，這筆巨額抵押金在短期內(nèi)不可能改變，實際上幫助了那些房主進行房地產(chǎn)再投資，這種房屋租賃制度在一定程度上助長了投機行為。高額的交易稅使得人們在期望稅收最終得以削減的心理下，推遲了不動產(chǎn)的銷售，不僅沒有有效地擠出不動產(chǎn)的投機需求，反而降低了不動產(chǎn)的流動性。稅收對不動產(chǎn)交易形成的人為障礙造成了房屋的市場短缺，從而抬高了而不是降低了不動產(chǎn)的價格。

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（責(zé)任編輯：盛楨）

F813.32

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2095-1280（2016）03-0001-07

國家社科基金項目“房產(chǎn)稅的定位及其改革路徑研究”（項目批準(zhǔn)號：13BJY151）。

鄧菊秋，女，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)博士。