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    淺議規(guī)范土地出讓金征管工作

    2016-08-02 02:39:25曹曉燕
    關(guān)鍵詞:出讓金征管分配

    曹曉燕

    淺議規(guī)范土地出讓金征管工作

    曹曉燕

    土地出讓金已經(jīng)成為我國政府的一項重要收入,目前我國土地出讓金征管存在一系列問題,通過發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用、完善農(nóng)村征管工作、加強保障工作,是規(guī)范我國土地出讓金征管工作的有益措施。

    土地出讓金;征管;收入分配

    一、引言

    改革開發(fā)以來,隨著城市人口的增加、城鎮(zhèn)化進程的加速,我國城市管理迎來了一系列新挑戰(zhàn)。城市土地作為城市人口生產(chǎn)、生活、工作的基礎(chǔ)條件,成為城市競爭力最強的資源之一。城市土地還是政府財政收入的最主要的來源,政府通過出讓土地收取資金,為當(dāng)?shù)刎斦l(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。近來,土地出讓金價格不斷飆升,這直接或間接地牽引著我國房價波動,房地產(chǎn)行業(yè)的利益又反過來刺激著土地出讓金的征管。而值得關(guān)注的是,在這種運作模式下,土地出讓金的征管受利益傾向的影響越來越嚴(yán)重,其征管的規(guī)范性出現(xiàn)隱患。在新時期下,如何規(guī)范土地出讓金征管工作成為一項亟待破解的難題。

    二、關(guān)于我國土地出讓金的認(rèn)識

    根據(jù)1988年憲法修正案第2條的規(guī)定,土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定進行轉(zhuǎn)讓。從土地出讓金的運作程序的角度,可以這樣解釋土地出讓金的內(nèi)涵:土地出讓金包括兩類,第一類為政府按法律規(guī)定將土地使用權(quán)出讓給土地使用人,并向其征收土地出讓的價款;第二類為土地使用者通過劃撥方式取得土地使用權(quán)后,由于出租、抵押、投資等行為而補交的土地出讓價款。

    三、我國土地出讓金征管工作現(xiàn)狀

    (一)出現(xiàn)“逆向收入分配”現(xiàn)象

    根據(jù)十八大以來對土地產(chǎn)權(quán)及受益的討論,暫拋開制度屬性不說,我國的土地出讓金具有工具屬性。作為社會主義市場經(jīng)濟的政府調(diào)控工具,政府應(yīng)以其為手段進行二次分配以實現(xiàn)公平正義,這是“分配蛋糕的步驟”,而不是“做大蛋糕”的程序。然而就我國目前狀況來看,政府的土地出讓金收入已占到了全部收入一半甚至更多,在北上廣這些房價畸高的地區(qū),土地出讓金在政府收入中的比例更為突出。溯其模式,房地產(chǎn)商向政府墊付土地出讓金后,再將墊付資金轉(zhuǎn)嫁到房價上由購房人支付。在這種模式下,土地出讓金給了房價瘋飆的動力,成為活躍市場經(jīng)濟的原動力,正朝著偏離二次分配的軌道運行,駛向市場初次分配的道路。土地出讓金的逆向收入分配現(xiàn)象,是我國土地出讓金征管工作中最重要的問題之一。

    (二)土地征用過程困難重重

    近年來,為了加快城鎮(zhèn)化進程及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),政府對土地的征用越來越頻繁,在農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)的問題不斷引起政府、媒體及社會其他群體的關(guān)注。2004年憲法修正案賦予了政府有償征用土地的權(quán)力,然而政府在具體征用中所出現(xiàn)的與村民間矛盾、與村集體間矛盾幾乎成為眾所周知的飯后談資。對于這種窘?jīng)r,應(yīng)從我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)來探析原因。我國城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展一直就存在不平衡現(xiàn)象,為了找到適合二者的過渡性發(fā)展方式,形成了目前的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),這當(dāng)中包括二元的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。我國城市土地屬于國家所有,產(chǎn)權(quán)清晰,只需要解決好使用權(quán)出讓過程中的問題。鄉(xiāng)村土地屬于集體所有,在城鎮(zhèn)化加速的今天,集體所有的主體是很難定位的,農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營者,在土地被征用后如何平衡集體與農(nóng)戶的補償。另外,政府作為國家權(quán)力的代言人,與集體相比在力量上更有優(yōu)勢,因此在征用過程中極容易出現(xiàn)為自己謀利而忽略集體補償?shù)那闆r。

    (三)社會保障問題突出

    關(guān)于政府征用土地后的社會保障問題,幾乎一直困擾著房屋征管部門及相關(guān)被征用人。首先是征用補償標(biāo)準(zhǔn)問題。2015年我國對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行了修改,在很大程度上促進了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,但并沒有解決保障問題。土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等應(yīng)該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)計算,國務(wù)院于2015年嘗試出臺相關(guān)條例,但最終未能施行?,F(xiàn)行法律僅進行了粗獷的規(guī)定,對于住房征用,給予廉租房的補償或者連續(xù)八年房租補償。其次,土地出讓金與征用補償金不平衡。就我國當(dāng)下房地產(chǎn)市場而言,房價持波動但持續(xù)上升的趨勢,房價背后隱藏的原因在很大程度上是土地出讓金的居高不下。政府出讓時,土地寸土如金。然而政府征用土地時,往往為照顧公共利益而降低征用費用。最終結(jié)果是補償費用與土地標(biāo)準(zhǔn)使用金出現(xiàn)了矛盾。

    四、我國土地出讓金征管工作的規(guī)范措施

    (一)發(fā)揮土地出讓金的收入分配作用

    土地出讓金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用。首先,應(yīng)正視土地出讓金的性質(zhì),并規(guī)范運用。從“工具”視角來說,土地出讓金應(yīng)作為一種財政政策來看待。當(dāng)然,土地出讓金不是稅,對土地出讓金征管不同于稅收征收,但應(yīng)當(dāng)明確,二者發(fā)揮的作用是一致的,都是在社會主義市場經(jīng)濟中發(fā)揮“守夜人”能發(fā)揮的作用。其次,發(fā)揮其再分配作用。筆者認(rèn)為,土地出讓金應(yīng)與其他財政政策、貨幣政策一樣,根據(jù)市場狀況來決定自身是膨脹還是緊縮,在房價因市場規(guī)律作用而上漲時,土地出讓金采取緊縮性措施,相應(yīng)降低金額;在房價因市場規(guī)律作用而下降時,土地出讓金采取膨脹性措施,相應(yīng)提高金額。在這個過程中,發(fā)揮決定性作用的是市場、是價值規(guī)律,土地出讓金承擔(dān)著再分配作用,而不是畸形的讓土地出讓金推動房價上漲。

    (二)完善農(nóng)村土地征用工作

    完善農(nóng)村土地征用工作可以從兩個角度來思考。其一,將我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一體化深入到產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),但這是一項長期性工作。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是由城鄉(xiāng)不同經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的,土地產(chǎn)權(quán)的二元化既牽涉經(jīng)濟水平,又涉及我國長期以來土地所有權(quán)的習(xí)慣性規(guī)定。不可能突然將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國家所有,事實上無論農(nóng)村還是城市,其土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移都是困難的。其二,解決與二元結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的問題。對于集體所有主體不明導(dǎo)致的土地承包人與集體補償矛盾,可以通過相關(guān)制度來彌補。對于政府權(quán)力與集體權(quán)力的力量懸殊所致的政府謀利行為,可以設(shè)立無相關(guān)利益的專門機構(gòu),定期進行評估與監(jiān)督??傊?,通過事前預(yù)防與事后監(jiān)督相結(jié)合的方式來完善是最好的解決之道。

    (三)加強保障工作

    社會保障問題幾乎存在于我國的各個領(lǐng)域,在土地征用方面算是矛盾最為突出的領(lǐng)域之一。國務(wù)院應(yīng)盡快落實征地補償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定,將補償數(shù)量與補償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌兼顧。之后各地政府在國務(wù)院行政法規(guī)的基礎(chǔ)之上,再通過法定程序、結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制定。另外,對于土地出讓金與征地補償標(biāo)準(zhǔn)的矛盾,屬于綜合效應(yīng)下的現(xiàn)象,在發(fā)揮好土地出讓金的再分配作用、制定出良好的征地補償標(biāo)準(zhǔn)后,土地出讓金自然不會出現(xiàn)畸高情形,征地補償標(biāo)也不會不能滿足被征用者需求。當(dāng)然,規(guī)范土地出讓金在社會保障方面應(yīng)用,還需要其他配套措施,但最主要的仍是補償標(biāo)準(zhǔn)的落實。

    五、結(jié)語

    土地使用金征管工作的規(guī)范關(guān)乎著我國政府宏觀調(diào)控的作用的發(fā)揮、我國收入分配的運行狀態(tài)、我國城鎮(zhèn)化進程、我國城鄉(xiāng)一體化進程、我國房地產(chǎn)市場的健康運行。隨著十八大以來對土地產(chǎn)權(quán)及受益的明晰,對土地使用金征管工作的規(guī)范越來越需要得到重視,完善土地征用制度、合理分配土地使用金、加強保障工作,必然能夠開辟我國土地使用金征管工作的規(guī)范之路。

    [1]金棟昌,王宏波.城鎮(zhèn)化進程中土地出讓金的屬性回歸與堅守[J].社會主義研究,2016,02:49-57.

    [2]曹國銘.土地出讓金現(xiàn)狀及建議[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究,2016, 06:4.

    (作者單位:灌南縣財政局)

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