社保改革的目標(biāo)和路徑

■文/鮑淡如

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社保改革的目標(biāo)和路徑

■文/鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)。受聘任清華大學(xué)、華東師范大學(xué)特約研究專家，上海工程技術(shù)大學(xué)客座教授。上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所所長(zhǎng)。

我國(guó)社保改革已經(jīng)走過(guò)了近30年，成績(jī)斐然。以養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)講，已經(jīng)建成了機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，制度從無(wú)到有，覆蓋從小到大，水平從低到高，這是很不容易的。從社保改革的歷史來(lái)看，選準(zhǔn)改革時(shí)機(jī)、找準(zhǔn)改革目標(biāo)和選對(duì)改革路徑是3個(gè)關(guān)鍵的因素。

改革時(shí)機(jī)和改革目標(biāo)是密切相聯(lián)系的。例如，20世紀(jì)80年代中期統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動(dòng)用工制度被打破，多項(xiàng)措施賦予了企業(yè)自主權(quán)。企業(yè)面向市場(chǎng)以后，新老企業(yè)退休費(fèi)負(fù)擔(dān)畸輕畸重的矛盾就凸顯出來(lái)，統(tǒng)籌成為目標(biāo)。90年代初中期國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)富余人員難以走向社會(huì)，建立獨(dú)立于企業(yè)之外的社保體系便成為改革目標(biāo)。社會(huì)化保險(xiǎn)體系建立后，經(jīng)過(guò)15年的努力，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基本成熟，形成了多繳多得長(zhǎng)繳多得的機(jī)制，覆蓋面迅速擴(kuò)大。2007年黨的十七大提出了人人享有社會(huì)保障的要求，于是建立居民社會(huì)保險(xiǎn)制度成為目標(biāo)。目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已成為覆蓋最廣的基本保險(xiǎn)制度。

改革是否順利，則與改革選擇的路徑有關(guān)。我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)似乎是悄然形成的，其實(shí)不然。在打破國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)配勞動(dòng)力就業(yè)的過(guò)程中，我們采取的是先改增量再改存量的路徑。從1984年推出新招收職工全部實(shí)行勞動(dòng)合同制開(kāi)始，用10年時(shí)間到1995年全面實(shí)行勞動(dòng)合同制，解決了從固定工向合同制工人的轉(zhuǎn)變，雙軌制最終實(shí)現(xiàn)了并軌。在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中，幾次改革方案都有老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的安排，其實(shí)也是動(dòng)增量、穩(wěn)存量的做法。改革是利益的調(diào)整，目標(biāo)是形成更為合理的利益機(jī)制。在我國(guó)人口眾多的情況下，通過(guò)一段時(shí)間的雙軌制，最終走向并軌是不錯(cuò)的選擇。這也可看作時(shí)間換空間的路徑設(shè)計(jì)。時(shí)間可以積累經(jīng)驗(yàn)、修正錯(cuò)誤，一段時(shí)間中兼顧各方利益的制度安排，換來(lái)的是改革的騰挪空間。但這時(shí)間不能太長(zhǎng)，一般不宜超過(guò)10年。時(shí)間太長(zhǎng)，容易固化差異，社會(huì)心理上也容易蓄積負(fù)能量。

當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)改革的目標(biāo)很明確。社會(huì)保險(xiǎn)法已經(jīng)將制度規(guī)范表述得很清晰了，黨的十八大及十八屆三中全會(huì)對(duì)社保改革也作出了部署，關(guān)鍵是要選擇好改革的路徑。拿基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌來(lái)說(shuō)，不僅僅涉及各地方參保人員的利益平衡，更涉及從中央到省、地、縣各級(jí)政府的利益平衡，因此全國(guó)統(tǒng)籌的方案久久難以出臺(tái)。筆者以為，不妨將改革中行之有效的先改增量再改存量的思路和成功做法，拿來(lái)解決全國(guó)統(tǒng)籌起步問(wèn)題。比如，現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中有相當(dāng)數(shù)量的自謀職業(yè)者，各地基本沒(méi)有解決他們?cè)诋?dāng)?shù)貐⒈５膯?wèn)題。沒(méi)有參保的原因是他們并不屬于穩(wěn)定就業(yè)人員，同時(shí)因?yàn)闋可鎽艏睾凸ぷ鞯夭灰恢拢€帶來(lái)轉(zhuǎn)移接續(xù)等諸多具體問(wèn)題。這群人對(duì)社保來(lái)講是增量。假如把這些人群先納入全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，假以時(shí)日，全國(guó)統(tǒng)籌方案中的一些具體問(wèn)題會(huì)得到實(shí)際的研究和解決，全國(guó)統(tǒng)籌的經(jīng)辦管理也得以實(shí)踐和提升。這樣做既不觸動(dòng)地方的現(xiàn)有利益，又?jǐn)U大了覆蓋面，還解決了這些人員長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，可謂一舉多得。通過(guò)增量改革為全國(guó)統(tǒng)籌探路，既加快全國(guó)統(tǒng)籌改革推進(jìn)步伐，又避免因?yàn)榍闆r太過(guò)復(fù)雜看不準(zhǔn)而走彎路。

增量改革代表著目標(biāo)模式。要通過(guò)增量改革探索參保管理、基金管理、中央級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)管理，探索中央級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的操作銜接。在增量改革的基礎(chǔ)上，視條件成熟可將存量逐步納入。涉及人群越廣的改革，越不能操之過(guò)急，漸進(jìn)式改革是我們應(yīng)取的方式。