京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制研究

【摘要】區(qū)域環(huán)境治理是區(qū)域治理與區(qū)域發(fā)展的重要目標(biāo)之一。京津冀區(qū)域環(huán)境治理面臨著行政邊界分割、參與主體單一等問題，嚴(yán)重制約了區(qū)域環(huán)境治理的效果。為此，需要構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制，主要包括區(qū)域政府間合作平臺(tái)、政府與市場、社會(huì)的合作平臺(tái)以及激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】京津冀區(qū)域；環(huán)境治理；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、問題的提出

區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及區(qū)域內(nèi)所有人的共同利益，同時(shí)也是單獨(dú)依靠某一地方政府無法解決的問題。環(huán)境治理是京津冀區(qū)域急需解決的現(xiàn)實(shí)問題，前些年的沙塵天氣，近兩年的霧霾肆虐，都成為京津冀區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的障礙。京津冀區(qū)域環(huán)境的脆弱性客觀上無法支撐目前的發(fā)展方式，區(qū)域內(nèi)相關(guān)主體必須行動(dòng)起來，構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同解決這一區(qū)域性公共問題。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境治理的困境

（一）區(qū)域環(huán)境具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)。作為一種特殊的公共物品，區(qū)域環(huán)境的外部性特征會(huì)導(dǎo)致治理成本與收益不對(duì)等，容易出現(xiàn)“搭便車”或“公地悲劇”等問題。而成本與收益相對(duì)等是各利益相關(guān)者參與區(qū)域環(huán)境治理的前提條件，這就使得區(qū)域環(huán)境治理的利益相關(guān)者的積極性不足。

京津冀區(qū)域環(huán)境治理涉及北京省、天津省和河北省三個(gè)地方政府，雖然行政級(jí)別相同，但是它們的政治地位以及在國家總體發(fā)展戰(zhàn)略中的定位不同。在三者當(dāng)中，北京地位最高，天津次之，河北最低。長期以來，北京作為首都的優(yōu)勢地位對(duì)天津和河北（尤其是河北）產(chǎn)生巨大的“虹吸效應(yīng)”，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源大都集中到北京，天津和河北省成為原材料供應(yīng)基地。也正是因?yàn)檫@種不合理的產(chǎn)業(yè)分工和布局，河北省集中了大量的高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，例如煉鋼、煤炭生產(chǎn)，存在大量產(chǎn)能與污染排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，對(duì)區(qū)域環(huán)境帶來了巨大的破壞。但是，從另一方面來看，這些落后產(chǎn)能是河北省GDP的最重要來源，在當(dāng)前的“政治晉升錦標(biāo)賽”中，GDP是最主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，如果要對(duì)京津冀區(qū)域環(huán)境進(jìn)行治理，勢必要關(guān)停、淘汰這些落后產(chǎn)能，對(duì)河北而言是重要損失，北京和天津則能從中受益。如果沒有對(duì)河北進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，河北省參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性就難以調(diào)動(dòng)起來。

（二）行政邊界分割制約著系統(tǒng)性的區(qū)域環(huán)境治理。追求本地或本部門利益最大化是地方政府或部門作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的首要目標(biāo)。目前，京津冀區(qū)域各地方政府間還沒有建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各地方政府的環(huán)境治理仍處于“各自為政”的狀態(tài)。區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失及較高的地方自發(fā)協(xié)商成本使得很多已有的區(qū)域環(huán)境治理規(guī)劃得不到持續(xù)，各類區(qū)域環(huán)境政策的實(shí)施效果也并不顯著。

行政藩籬導(dǎo)致的治理碎片化是國際區(qū)域治理面臨的共同問題，這種問題在中國尤為典型。長期以來，中國政府運(yùn)轉(zhuǎn)過程都存在這嚴(yán)重的“條塊分割”問題，成為治理的頑疾。與長三角和珠三角區(qū)域相比，京津冀區(qū)域環(huán)境治理的問題更為復(fù)雜。這是因?yàn)椋陂L三角區(qū)域，上海處于絕對(duì)核心地位，也帶動(dòng)了周邊地區(qū)共同發(fā)展和繁榮，容易協(xié)調(diào)。珠三角區(qū)域都隸屬于廣東省，由廣東省政府出面協(xié)調(diào)，同樣很高的效力。京津冀地區(qū)進(jìn)行區(qū)域環(huán)境治理的復(fù)雜性在于，一個(gè)區(qū)域存在兩個(gè)政治地位高于省的直轄市，而且北京市并未對(duì)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到拉動(dòng)作用，反而出現(xiàn)了“燈下黑”和“大樹底下不長草”的現(xiàn)象，這就不利于調(diào)動(dòng)河北省參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性。

（三）市場和社會(huì)的參與不足。治理與統(tǒng)治的最大區(qū)別就是強(qiáng)調(diào)主體的多元性以及權(quán)威的運(yùn)行向度。區(qū)域環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的工程，需要政府、市場與社會(huì)組織等利益相關(guān)者共同參與。

三、京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以此平衡各方利益訴求，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)行動(dòng)。與京津冀區(qū)域環(huán)境治理的困境相對(duì)應(yīng)，京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括三個(gè)方面：

（一）構(gòu)建政府間合作平臺(tái)。具體而言，可以包括以下三個(gè)方面：第一，超省市層面的協(xié)調(diào)組織平臺(tái)。應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用中央政府的權(quán)威，組建京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)“三地四方”政府的行動(dòng)，制定區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，管理和解決區(qū)域環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的爭端和沖突。第二，省市層面的協(xié)調(diào)組織平臺(tái)。在中央政府的推動(dòng)下，組建京津冀區(qū)域省市長聯(lián)席會(huì)議，建立高層協(xié)商決策制度。第三，城市層面的協(xié)調(diào)組織平臺(tái)。通過政府間協(xié)議，組建京津冀區(qū)域城市協(xié)調(diào)會(huì)議，制定各地方政府共同遵守的章程，推動(dòng)合作。

（二）構(gòu)建政府、市場與社會(huì)組織間的合作平臺(tái)。政府是區(qū)域環(huán)境治理的最重要的主體，但是這并不意味著政府是唯一的主體，對(duì)于區(qū)域環(huán)境問題，單靠政府自身難以解決。區(qū)域環(huán)境治理不僅牽涉到區(qū)域內(nèi)地方政府，也牽涉到區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織，只有三方達(dá)成共識(shí)，協(xié)力解決，區(qū)域環(huán)境治理的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。

（三）構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理的激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制。從京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，河北集中了大量的落后產(chǎn)能。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理，必然要對(duì)河北省所屬各城市的重污染企業(yè)進(jìn)行關(guān)停和升級(jí)改造，這會(huì)對(duì)河北的GDP帶來很大損失。因而，有必要通過區(qū)域環(huán)境治理基金對(duì)河北省所屬城市為環(huán)境治理做出的犧牲進(jìn)行補(bǔ)償，形成激勵(lì)效用。

總之，京津冀區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)，在治理主體上，既需要政府的推動(dòng)與協(xié)調(diào)、市場的資源配置，也需要社會(huì)組織的積極參與；在治理機(jī)制上，既需要行政機(jī)制的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)與控制，市場機(jī)制的競爭與分配，也需要合作機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制的效用發(fā)揮。

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作者簡介

劉少博（1989-）男，漢族，河南周口人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院中外政治制度專業(yè)碩士研究生，研究方向：區(qū)域治理與城市治理。

基金項(xiàng)目

天津師范大學(xué)“新知杯”研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：Y201514）