城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題及對(duì)策

周良姣

【摘要】近十年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)民土地被征收，而且這一勢(shì)頭將持續(xù)。失地農(nóng)民游離在農(nóng)村和城市之中，逐漸成為邊緣化弱勢(shì)群體。土地作為農(nóng)民賴(lài)以生存的保障，當(dāng)他們的土地被征收，應(yīng)該得到合理的補(bǔ)償，但是，在現(xiàn)實(shí)中，并非如此，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，他們?cè)馐艿街卮蟮膿p失，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，而且也面臨著一系列的后續(xù)問(wèn)題。本文采用走訪與文獻(xiàn)研究法相結(jié)合方法，通過(guò)對(duì)桐廬縣實(shí)地考察，走訪相關(guān)職能部門(mén)，查閱有關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)資料的進(jìn)行搜集、整理、篩選、吸收，了解桐廬縣失地農(nóng)民社會(huì)保障存在問(wèn)題，在借鑒別人研究成果的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的措施。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征用；社會(huì)保障

一直以來(lái)，農(nóng)民為國(guó)家作出的巨大貢獻(xiàn)，也做出了不少的犧牲，如今，失去土地，他們理應(yīng)得到合理的補(bǔ)償，但在征地過(guò)程中卻出現(xiàn)了補(bǔ)償不合理、相關(guān)法律法規(guī)缺失，安置方式單一等諸多問(wèn)題，農(nóng)民失去土地后，生活難以得到保障。如何有效解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，關(guān)系到失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)的最終建立。

一、概念界定與理論基礎(chǔ)

（一）概念界定

李積霞認(rèn)為，失地農(nóng)民是因失去土地而失去土地上附有的包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)機(jī)會(huì)、基本生活保障權(quán)利以及與土地有關(guān)的其他權(quán)利，他們失去了農(nóng)民的身份，又不同于一般城市居民，他們居住環(huán)境和生活習(xí)慣帶有鮮明的農(nóng)村色彩，成為“城市農(nóng)民”。我認(rèn)為，失地農(nóng)民是以原先一直在國(guó)家或集體的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，但因非農(nóng)建設(shè)需要而失去土地使用權(quán)，導(dǎo)致他們的身份、職業(yè)發(fā)生變化的群體，是介于農(nóng)民與城市居民之間的特殊中間群體，其獨(dú)特性表現(xiàn)于既喪失了賴(lài)以生存的土地，不具備傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民身份，同時(shí)又沒(méi)有完全融入城市，享受城鎮(zhèn)居民的應(yīng)享有的權(quán)益。

（二）和諧社會(huì)理論

和諧社會(huì)是一個(gè)民主法制、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的理想社會(huì)。

和諧社會(huì)理論指出，社會(huì)是以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人類(lèi)生活共同體，是由各種各樣的子系統(tǒng)所構(gòu)成的一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的總系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)總系統(tǒng)的和諧，就必須牢固樹(shù)立全局理念，統(tǒng)籌兼顧，把各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)有機(jī)地統(tǒng)一于整個(gè)社會(huì)總系統(tǒng)之中。在推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)民土地被征收，當(dāng)他們失去土地后，他們的社會(huì)保障這個(gè)子系統(tǒng)必須兼顧，我們必須堅(jiān)持“以人為本”、“和諧發(fā)展”的共同原則，充分考慮失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。

（三）社會(huì)保障理論

社會(huì)保障是通過(guò)立法對(duì)收入進(jìn)行分配與再分配，是對(duì)生活有特殊困難的公民提供最安全，最基本的生活保障，由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等組成，其中，社會(huì)保險(xiǎn)是最核心的。社會(huì)保障突出“以人為本”，依法建立，而且它是全社會(huì)化行為，由政府與社會(huì)各界共同努力。

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的重要組成部分，是一種為喪失勞動(dòng)能力，因健康原因或暫時(shí)失去就業(yè)機(jī)會(huì)的公民提供資金或補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度，它主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。社會(huì)保險(xiǎn)的稅費(fèi)形成社會(huì)保險(xiǎn)基金。失地農(nóng)民失去土地后，也就失去了就業(yè)崗位，依據(jù)社會(huì)保障精神，他們應(yīng)該得到合理的補(bǔ)償，保證他們的正常生活。社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督與管理，是社會(huì)保障的又一個(gè)重中之重，牽連我國(guó)億萬(wàn)人民的生活保障問(wèn)題。因此，建立與完善社會(huì)保障基金體系十分有必要。

二、桐廬縣失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

（一）安置方法單一

我國(guó)失地農(nóng)民的安置方法主要為貨幣安置，即將安置補(bǔ)助費(fèi)等一切補(bǔ)償費(fèi)用一次性以貨幣形式發(fā)放給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路。失地農(nóng)民往往只看到眼前利益，比較容易接受貨幣安置，但由于失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能與道德素養(yǎng)都不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較小，一旦失去土地，他們的基本生活得不到保障，而事實(shí)上有限的貨幣補(bǔ)償根本無(wú)法解決大多數(shù)失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活問(wèn)題，加之部分農(nóng)民缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)，往往在短期內(nèi)把有限的安置費(fèi)用完，不久之后，相當(dāng)一部分人落到生活無(wú)著落的地步。桐廬縣下輪村，僅以每畝19300元作為征地補(bǔ)償費(fèi)用，許多失地農(nóng)民尤其是年齡比較大的農(nóng)民在失去土地后，由于缺乏技能與知識(shí)，基本無(wú)收入，年輕人只能外出打工，但因?yàn)槲幕潭取⒓寄芩降南拗?，一般只能依靠自己的體力，干些重活，只能拿少許的血汗錢(qián)，生活比較貧困。

（二）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的配套措施尚未健全

第一、失地農(nóng)民缺乏工傷保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)。大部分都沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，更讓人驚訝的是，他們當(dāng)中有相當(dāng)一部分人還根本不知何謂工傷保險(xiǎn)，但他們每年因勞動(dòng)條件差而致傷、致殘和致死的事故卻發(fā)生比較多。失去土地的農(nóng)民由于受到技術(shù)能力，文化水平等方面的限制，在轉(zhuǎn)移就業(yè)過(guò)程中，其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大大高于城鎮(zhèn)一般就業(yè)者，但卻沒(méi)有幾家用人單位為他們繳納失業(yè)保險(xiǎn)金。據(jù)走訪調(diào)查桐廬縣下輪村220戶(hù)數(shù)據(jù)顯示，已繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的不到3%。

第二、失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病救助機(jī)制尚不健全。桐廬縣洋洲村村民每年繳納60元的醫(yī)療保險(xiǎn)，在鄉(xiāng)或鎮(zhèn)級(jí)醫(yī)院住院報(bào)銷(xiāo)70%，在縣級(jí)醫(yī)院住院報(bào)銷(xiāo)，50%在市級(jí)及市級(jí)以上醫(yī)院住院只能報(bào)銷(xiāo)30%，未住院者不得報(bào)銷(xiāo)。這樣的醫(yī)療保障政策，讓許多失地農(nóng)民還普遍存在看不起病、就醫(yī)率低的現(xiàn)象。如果失地農(nóng)民患大病，因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象依然比較普遍。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)難

據(jù)桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第9號(hào)）顯示，征地總面積為9.3149公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第11號(hào)）顯示，征地總面積為8公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第12號(hào)）顯示，征地總面積為24.8532公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第25號(hào)）顯示，征地總面積為34.701公頃，桐廬縣人民政府征收土地公告（2012年第27號(hào)）顯示，征地總面積為32.4103公頃，征地?cái)?shù)量及頻率較往年都有較大的增長(zhǎng)。當(dāng)土地被征收時(shí)，大部分貨幣補(bǔ)償方式，采用一次性解決方法，這樣，由于失地農(nóng)民文化程度與技能等各方面的限制，他們未來(lái)的就業(yè)就面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

三、解決桐廬縣失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的有效措施

（一）采用多種安置方式

因人而異，單一的安置方式難以解決所有失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。而且目前桐廬縣洋洲村所采取的一次性貨幣補(bǔ)償表現(xiàn)出各種各樣的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卮迕耠y以真正接受。本人認(rèn)為，股份安置不失為一種好方法。改變集體資產(chǎn)管理模式，采用股份制方式，將現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)資源以股份制的方式投資建廠或出租，使農(nóng)民變成股民，促進(jìn)資本的保值增值，每年分紅，這也不失為一種“可持續(xù)生存”，不過(guò)這種方式有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)，若入股企業(yè)發(fā)展不順，失地農(nóng)民的養(yǎng)命錢(qián)也將成為泡影，所以在參股前，應(yīng)請(qǐng)專(zhuān)家作可行性分析報(bào)告，農(nóng)民慎重考慮，而且精英人才必不可少。這種安置方式還有另外一個(gè)最大的優(yōu)點(diǎn)就是為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民有一個(gè)穩(wěn)定的收入。而且，為失地農(nóng)民配股，讓他們成為股民，把企業(yè)當(dāng)成自己的家，激發(fā)他們的工作積極性，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與農(nóng)民的互利共贏。

（二）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

對(duì)于當(dāng)前的桐廬縣應(yīng)該首先建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確定失地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。確定失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范失地農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)方式。其次，建立和完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，未解決失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)和社會(huì)保障局可設(shè)立基本醫(yī)療保險(xiǎn)，包括門(mén)診醫(yī)療包干和住院醫(yī)療保險(xiǎn)金。其中門(mén)診醫(yī)療費(fèi)用包干按每人每月30元的標(biāo)準(zhǔn)，由社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按月發(fā)放；住院醫(yī)療保險(xiǎn)金由當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理。住院醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)用由國(guó)土管理部門(mén)從征地補(bǔ)償費(fèi)中按每人10000元的標(biāo)準(zhǔn)一次性劃撥，建立失地農(nóng)民住院醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。最后，建立與完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，不是單純的消費(fèi)，等他們有了一技之長(zhǎng)，他們又開(kāi)始工作，一方面為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值，另一方面又形成新的消費(fèi)體，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）因地制宜，創(chuàng)辦具有當(dāng)?shù)靥厣钠髽I(yè)

桐廬縣橫村環(huán)境優(yōu)美，交通便利，自然資源豐富，村民作風(fēng)純樸。進(jìn)一步加大種植業(yè)基地規(guī)模，大力發(fā)展稻米、食用油等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，為橫村村民提供更多的就業(yè)崗位。橫村作為蔬菜基地，可以采用集中經(jīng)營(yíng)、集中管理的方式，農(nóng)民與公司共同合作，實(shí)現(xiàn)共贏。目前，要提高村民生活水平，我們要把農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)資源，大力打造特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)園，農(nóng)業(yè)休閑示范基地。所以，進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)辦具有當(dāng)?shù)靥厣髽I(yè)的力度，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，必然是解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)難的一條好途徑。

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