新農(nóng)村建設(shè)背景下我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究

【摘要】以新農(nóng)村建設(shè)為背景，從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量、供給體制、供給效率和供給質(zhì)量這四個(gè)方面概括當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、自上而下的決策機(jī)制、資金投入不足三個(gè)原因，并提出可行性的解決路徑。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給

一、新農(nóng)村建設(shè)背景下我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，地區(qū)供給不均衡

供給總量的不足是新農(nóng)村建設(shè)背景下我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的首要問(wèn)題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，使得農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求不斷擴(kuò)大。從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量嚴(yán)重不足，直接影響農(nóng)民生活水平與生活質(zhì)量的提升，難以發(fā)揮其服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)民生活的作用。另一方面，我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)農(nóng)村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，導(dǎo)致公共產(chǎn)品在各地區(qū)農(nóng)村供給不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重，城市公共產(chǎn)品供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村地區(qū)。

（二）農(nóng)村產(chǎn)品供給體制不科學(xué)

首先，供給主體單一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給采用單一主導(dǎo)配給制，由政府作供給主體。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，這種自上而下的配給機(jī)制難以有效表達(dá)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求。

其次，在政府為單一主導(dǎo)的供給格局下市場(chǎng)參與不足，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過(guò)程不順暢。再次，供給機(jī)制不科學(xué)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的是“制度外供給”與“供給主導(dǎo)性供給”相結(jié)合的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。這種供給機(jī)制輕農(nóng)業(yè)重工業(yè)，在一定程度上以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來(lái)發(fā)展工業(yè)和城市。與此同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)推行的輕農(nóng)重工、以農(nóng)補(bǔ)工政策加大了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的發(fā)展阻礙，供給制度不科學(xué)。

（三）公共產(chǎn)品供給效率偏低

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面上實(shí)施的自上而下決策機(jī)制很難有效反映農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，也難以提高其供給效率。一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金投入低效率，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的根本性公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、衛(wèi)生事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共物品是農(nóng)民急需的，但供給不足。而另一些見(jiàn)效快、政績(jī)明顯的短期非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品易獲得政府熱衷，導(dǎo)致低效率供給格局出現(xiàn)。另一方面，政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過(guò)程復(fù)雜，中間環(huán)節(jié)繁多，經(jīng)過(guò)多層環(huán)節(jié)后的農(nóng)村公共產(chǎn)品成本不斷升高，但產(chǎn)品的利用率依舊低下。

（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量不高

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量低，主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面。在“質(zhì)”的方面，由于供給產(chǎn)品地域結(jié)構(gòu)不合理，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品就供給地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯示出巨大的差異性，供給質(zhì)量層次不齊。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品種類豐富、質(zhì)量?jī)?yōu)越，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品呈單調(diào)、貧乏狀態(tài)；而在“量”的方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市地區(qū)。較數(shù)量完備、種類豐富的享受型城市地區(qū)公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍處于較低水平，供給內(nèi)容僅用以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活等基礎(chǔ)生產(chǎn)性需求階段，供給質(zhì)量低下。

二、新農(nóng)村建設(shè)背景下我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不均衡

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、戶籍制度實(shí)行的是二元模式。這種制度下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度及財(cái)政制度也是二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給以農(nóng)民“自給自足”為主要供給模式。除重大民生項(xiàng)目主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給以外，農(nóng)村公共產(chǎn)品基本上由農(nóng)民自行提供，農(nóng)民承擔(dān)供給的絕大部分成本。改革開(kāi)放后這一狀況雖有所改善，但沒(méi)有得到根本解決，公共資金的不足直接影響了農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的供給。另一方面，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以創(chuàng)造大量剩余產(chǎn)品來(lái)用于公共產(chǎn)品供給，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道少、總量低。長(zhǎng)期殘存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品供給不均衡的主要原因，是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的根本原因。

（二）公共產(chǎn)品自上而下的決策機(jī)制導(dǎo)致供給效率低下

自上而下的決策機(jī)制是指對(duì)于某項(xiàng)投資項(xiàng)目的確立與否完全由上級(jí)部門決定，再通過(guò)命令式通知下達(dá)到各下級(jí)部門，最后由下級(jí)部門執(zhí)行。在這種體制下，對(duì)于出于政治利益考慮的政府官員來(lái)說(shuō)，較容易出一些短期見(jiàn)效快、能體現(xiàn)政績(jī)、能讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看得見(jiàn)的“面子工程”和“政績(jī)工程”，而一些長(zhǎng)期見(jiàn)效慢，但具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目經(jīng)常不在決策者的選擇范圍之內(nèi)。另外，自上而下的決策機(jī)制使得供給同需求不相適應(yīng)，在供給決策的過(guò)程中將農(nóng)民的意愿完全排除在外，無(wú)法反映大多數(shù)農(nóng)民的真實(shí)需求，勢(shì)必導(dǎo)致有限的供給機(jī)制需求偏離，供給結(jié)構(gòu)失衡，造成供給效率低下。

（三）資金投入嚴(yán)重不足

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略決定了融資體制及相關(guān)政策必然是服務(wù)于城市工業(yè)的，而涉農(nóng)方面的相關(guān)優(yōu)惠政策則嚴(yán)重不足。在相關(guān)政策的激勵(lì)下，政府及社會(huì)資金大量流入城市地區(qū)，使得農(nóng)村地區(qū)資金缺乏，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來(lái)源稀少。其次，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠基層政府供給，中央政府、省級(jí)政府在財(cái)政上對(duì)農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有給予充分的轉(zhuǎn)移支出。再次，在農(nóng)村，資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)缺乏運(yùn)動(dòng)的條件，其中最明顯的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及配套措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市水平。加之，相對(duì)于城市而言，農(nóng)村的資金投資環(huán)境差，且可投資領(lǐng)域小，在缺乏有效的政策引導(dǎo)背景下，企業(yè)和社會(huì)資金大量流入城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)資金投入嚴(yán)重不足。

三、新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相關(guān)對(duì)策

（一）厘清各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，明確公共產(chǎn)品供給責(zé)任

首先，在厘清各級(jí)人民政府需求、財(cái)力、和支付能力的前提下，以科學(xué)的方法來(lái)明確規(guī)范各級(jí)政府在具體提供公共產(chǎn)品時(shí)應(yīng)盡到的職責(zé)，如提供公共產(chǎn)品的層次、種類、和供給受益的人群等。其次，嚴(yán)格遵守政府事權(quán)、財(cái)政一致原則，努力通過(guò)適度開(kāi)放市級(jí)一下政府自有稅務(wù)來(lái)適當(dāng)增加當(dāng)?shù)卣杖?。涉及整體性、全局性、長(zhǎng)期性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)，區(qū)域性的主要由省級(jí)政府承擔(dān)，地方性的主要由地方政府承擔(dān)，社區(qū)性的由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同承擔(dān)。再次，完善政府間財(cái)政的“轉(zhuǎn)移支付”制度，有重點(diǎn)的傾斜和擴(kuò)大對(duì)落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出，提高資金利用效率，從而提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。

（二）完善城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)品供給運(yùn)行體系，推進(jìn)公共產(chǎn)品供給側(cè)改革

依據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，提供與城市地區(qū)較一致的農(nóng)村公共產(chǎn)品。政府要調(diào)整公共財(cái)政投資政策，完善對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)范財(cái)政投入，提高財(cái)政投入在GDP中的比重。另一方面，加大公共產(chǎn)品供給體系改革力度，促進(jìn)公共產(chǎn)品的供給側(cè)改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品方面也發(fā)揮決定性的作用。以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量為目的，以改革為方法推進(jìn)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給。同時(shí)促進(jìn)社會(huì)力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的適應(yīng)性與靈活性，提高供給結(jié)構(gòu)的需求變化，以此達(dá)到村民需求的最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

（三）建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，最大程度地引入市場(chǎng)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給必須尊重農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，使農(nóng)民的需求得到充分的表達(dá)。深入群眾及時(shí)了解廣大農(nóng)民的喜好、尊重農(nóng)民需求愛(ài)好和個(gè)人意愿，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與政府公共產(chǎn)品供給具體過(guò)程。農(nóng)民參與政府公共產(chǎn)品選擇、實(shí)行和監(jiān)督，從而建立一個(gè)科學(xué)全面的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給以政府為主導(dǎo)發(fā)揮作用的同時(shí)要充分考慮市場(chǎng)的作用。要做到公平、公正，最大程度地引入市場(chǎng)機(jī)制，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中引入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借助市場(chǎng)化的手段提高供給的效率。運(yùn)用市場(chǎng)化的方式和手段，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)成為目前各級(jí)政府的關(guān)注重點(diǎn)。

（四）構(gòu)建多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式

解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給主體、資金來(lái)源和供給方式三個(gè)層面的多元供給模式。擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，允許私人進(jìn)入與政府合作，原有純生產(chǎn)、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的由政府主導(dǎo)，對(duì)于非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)較小的由政府和私人合作提供，阻力較少和沒(méi)有阻力的公共產(chǎn)品由私人供給；通過(guò)市場(chǎng)渠道吸納民間閑散資金，在政府主導(dǎo)下，采用多種經(jīng)濟(jì)手段拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源；改變以往單一供給方式，在政府和社區(qū)主體供給的基礎(chǔ)之上，引入私人委托、社會(huì)企業(yè)等多種間接或直接的供給方式，構(gòu)建多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。

參考文獻(xiàn)

[1]徐雙明.城鄉(xiāng)一體化視角下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題與對(duì)策研究[J].青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，26（2）：26.

[2]余明江.我國(guó)農(nóng)村反貧困機(jī)制的構(gòu)建——基于“政府-市場(chǎng)”雙導(dǎo)向視角的研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（5）：8.

[3]趙炳起.新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008（11）：64.

[4]賈紀(jì)磊.新農(nóng)村視野下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的思考[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）：32.

作者簡(jiǎn)介

余莎（1990— ），女，安徽黃山人，安慶師范大學(xué)政治學(xué)院在讀研究生，研究方向：公共政策與農(nóng)村問(wèn)題。