休假制度的未來(lái)：“帶薪休假”+“作四休三”

王琪延 劉曉芳

休假制度改革不是一蹴而就的，應(yīng)該有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段與國(guó)民旅游休閑發(fā)展現(xiàn)狀逐步實(shí)行。

近一段時(shí)間，關(guān)于休假制度改革問(wèn)題，引起了我國(guó)學(xué)術(shù)界和廣大民眾的熱切關(guān)注。因?yàn)檫@個(gè)假日制度關(guān)系到人們的休假權(quán)利的落實(shí)和社會(huì)各階層利益問(wèn)題。

休假制度從時(shí)間上講，主要包括如黃金周、帶薪休假等長(zhǎng)期休假；以周為單位的日常休假；如產(chǎn)假等特別休假時(shí)間。在此，主要討論長(zhǎng)期休假和日常休假。

黃金周是“帶薪休假”未落實(shí)的“替代品”

“黃金周”的設(shè)置初衷，是由于帶薪休假尚未落實(shí)，為了給大家較長(zhǎng)的出行時(shí)間，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)途的旅行。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)刺激國(guó)民消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需。事實(shí)上，長(zhǎng)期來(lái)看，“黃金周”對(duì)社會(huì)消費(fèi)品零售總額的帶動(dòng)作用并不明顯，負(fù)面影響卻日益顯著。每逢“黃金周”，交通擁堵，景區(qū)超限值接待，國(guó)民旅游消費(fèi)質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，暴露出我國(guó)國(guó)民可支配假期供給不足與分配不均的問(wèn)題。

2012年中秋、國(guó)慶假期合并，成為史上最長(zhǎng)“黃金周”。據(jù)中國(guó)旅游研究院最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，8天假期全國(guó)共接待游客4.25億人次，比2011年“十一”黃金周增長(zhǎng)40.9%；實(shí)現(xiàn)旅游收入2105億元，比上年“十一”增長(zhǎng)44.4%。短期來(lái)看，“黃金周”有力地促進(jìn)了消費(fèi)，帶動(dòng)了旅游及其相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，但從長(zhǎng)期角度看，黃金周對(duì)消費(fèi)的帶動(dòng)并不明顯。

從同比增長(zhǎng)率上看，2003—2012年間，5月的社會(huì)消費(fèi)品零售總額一直保持增長(zhǎng)狀態(tài)，甚至在取消“五一”黃金周后，仍保持高速增長(zhǎng)，08年5月份的社會(huì)消費(fèi)品零售總額比07年增長(zhǎng)21.6%。同時(shí)，2003—2012年10年來(lái)，5月份、10月份社會(huì)消費(fèi)品零售總額的平均同比增長(zhǎng)率分別為18.0%、17.9%，全國(guó)平均增長(zhǎng)率為17.7%，這兩個(gè)月份的零售額增長(zhǎng)率大致與全年水平保持一致。說(shuō)明“黃金周”的存在并沒(méi)有明顯起到增加消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需的作用。

從絕對(duì)值上看，2003—2012年，5月和10月的社會(huì)消費(fèi)品零售總額之和在全年的比重一直在17%左右，僅比全年消費(fèi)額的六分之一（16.7%）多一點(diǎn)，更何況這兩個(gè)月在實(shí)施“黃金周”之前就是消費(fèi)旺季。可以說(shuō)，“黃金周”只是將其他時(shí)間的消費(fèi)力集中于這七天，對(duì)提高消費(fèi)總量水平影響有限。

“黃金周”的集中休假方式主要有三大問(wèn)題。

首先，“黃金周”期間，游客需求遠(yuǎn)大于市場(chǎng)供給，對(duì)自然景觀和歷史遺跡造成破壞。游客短期內(nèi)集中消費(fèi)，在一定范圍內(nèi)造成了需求旺盛而供給有限，導(dǎo)致消費(fèi)者所購(gòu)買的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量下降，同時(shí)對(duì)我國(guó)不完善的交通、休閑設(shè)施造成嚴(yán)重沖擊。從出行效果看，許多著名景區(qū)人滿為患，游客倍感疲憊，享受不到旅游應(yīng)有的樂(lè)趣。游客大規(guī)模集中游覽，景區(qū)游客數(shù)量大幅度增加，不少景點(diǎn)接待游客數(shù)是其最佳接待量的數(shù)倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出景區(qū)的承受能力，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損，對(duì)自然景觀和文物古跡造成破壞。

其次，集中出游，造成了交通擁堵與政府公共管理費(fèi)用增加等問(wèn)題。“黃金周”集中出游，高速公路交通總量比平時(shí)增加30%—50%，容易造成公路交通的擁堵。同時(shí)，全國(guó)道路交通事故頻發(fā)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年“十一”黃金周期間平均每天發(fā)生道路交通事故8553起，是2011年全年平均道路交通事故數(shù)578起的14.8倍。此外，為了應(yīng)付“黃金周”期間可能出現(xiàn)的各種社會(huì)公共管理問(wèn)題及突發(fā)事件，政府額外投入大量的人力、物力和財(cái)力，增加了社會(huì)管理費(fèi)用。

最后，集中休假不利于休閑旅游的可持續(xù)發(fā)展。黃金周的來(lái)臨，使得旅游相關(guān)產(chǎn)品供不應(yīng)求，買票難、住宿難、吃飯難、旅游景點(diǎn)人員擁擠、服務(wù)質(zhì)量下降等問(wèn)題年年存在。但是，一旦旅游旺季過(guò)去，游客數(shù)量明顯下降，不少景區(qū)商店關(guān)門停業(yè)直到旅游旺季的再次來(lái)臨，造成了大量旅游資源的閑置。一方面是供不應(yīng)求，價(jià)格上漲，另一方面是資源閑置，造成浪費(fèi)。如此發(fā)展模式，不但不利于旅游城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與旅游景點(diǎn)的管理維護(hù)，而且不能很好滿足居民的旅游休閑需求，與“健康、文明、環(huán)保的旅游休閑理念”相違背，不利于旅游休閑的可持續(xù)發(fā)展。因此，時(shí)至今日，可以認(rèn)為“黃金周”制度已經(jīng)完成歷史使命，落實(shí)帶薪休假制度，改革日常休假制度勢(shì)在必行。

帶薪休假“三步走”

隨著人們收入水平的提高和閑暇時(shí)間的增加，旅游休閑日益成為人們生活中不可或缺的內(nèi)容之一。2013年2月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)民旅游休閑綱要》（下文稱《綱要》），用于指導(dǎo)我國(guó)國(guó)民旅游休閑的發(fā)展。提出“到2020年，職工帶薪年休假制度基本得到落實(shí)”。應(yīng)該指出，《綱要》從國(guó)務(wù)院層次上，再次把帶薪休假提上日程，這樣，不僅能夠保障國(guó)民的休閑時(shí)間，而且能夠有效地解決旅游的季節(jié)性緊張狀況，起到削峰填谷的作用。但是也清醒地認(rèn)識(shí)到，完全落實(shí)帶薪休假難度是很大的。

中國(guó)落實(shí)帶薪休假的障礙。關(guān)于帶薪休假問(wèn)題，早在1994年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》就有所表述。其中，第四十五條 國(guó)家實(shí)行帶薪年休假制度。勞動(dòng)者連續(xù)工作一年以上的，享受帶薪年休假。自2008年1月1日起施行的中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第514號(hào)《職工帶薪年休假條例》第三條 職工累計(jì)工作已滿1年不滿10年的，年休假5天；已滿10年不滿20年的，年休假10天；已滿20年的，年休假15天。在法理上講，這兩個(gè)文件，已經(jīng)對(duì)于職工帶薪休假有了保障。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看，大多數(shù)企業(yè)對(duì)《條例》執(zhí)行不力。個(gè)人認(rèn)為，主要有幾個(gè)障礙。第一，從根本上、總體上講我國(guó)的勞動(dòng)生產(chǎn)率還比較低下。特別是中小企業(yè)，員工休息過(guò)多，產(chǎn)品成本特別是勞動(dòng)成本增加，產(chǎn)品價(jià)格提高，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降，導(dǎo)致企業(yè)生存困難。企業(yè)都不存在了，休閑權(quán)將成為一紙空文。第二，無(wú)論管理者還是被管理者，都普遍缺乏法律意識(shí)和休閑意識(shí)。第三，不平等的勞動(dòng)關(guān)系。第四，監(jiān)管不到位。

落實(shí)帶薪休假發(fā)達(dá)國(guó)家也有一個(gè)過(guò)程。法國(guó)是帶薪休假的“發(fā)源地”，早在1936年通過(guò)一項(xiàng)法律規(guī)定，連續(xù)工作滿一年的勞動(dòng)者每年可以享受為期兩周的帶薪假期。20年后，法定帶薪假期延長(zhǎng)為3周。這項(xiàng)政策經(jīng)歷了幾十年，才在法國(guó)各個(gè)行業(yè)內(nèi)全面實(shí)施?，F(xiàn)在法國(guó)的帶薪休假為每年5周，而且他們每周的工作時(shí)間也降到了40個(gè)小時(shí)以下。我們的鄰居日本同樣如此。日本上世紀(jì)八十年代中期提出帶薪假期政策，直到21世紀(jì)初才宣布在國(guó)內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)帶薪假期。美國(guó)從20世紀(jì)30年代提出帶薪休假，直至70年代才全面落實(shí)。所以，我國(guó)帶薪休假的全面落實(shí)也不可能一蹴而就。

我國(guó)全面落實(shí)帶薪休假的具體措施。我們應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，2020年可以說(shuō)達(dá)到基本落實(shí)，時(shí)間長(zhǎng)度可以到2030年。其根本不僅僅是制度決定，而是由勞動(dòng)生產(chǎn)率決定的。我國(guó)帶薪休假的落實(shí)可實(shí)施“三步走”：第一步即2015年前，在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國(guó)有大中型企業(yè)以及東部的其他類型的大中企業(yè)逐步落實(shí)帶薪休假制度；第二步即2020年，在其他所有制大中型企業(yè)、東部所有企業(yè)以及中西部的大中型企業(yè)逐步落實(shí)帶薪休假制度；第三步即2030年前，在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)帶薪休假，具體時(shí)間表如下：

要有強(qiáng)有力的措施。第一，政府要利用媒體，加強(qiáng)對(duì)帶薪休假的宣傳，使帶薪休假的觀念深入人心。第二，要加強(qiáng)帶薪年休假落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)職工休息權(quán)益方面的法律援助。對(duì)執(zhí)行帶薪休假好的企業(yè)，可予以減免稅費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)，提高企業(yè)實(shí)施的積極性。對(duì)拒不執(zhí)行“帶薪休假”制度的單位及主要負(fù)責(zé)人明確相應(yīng)的處罰規(guī)定； 第三，帶薪休假的時(shí)間由員工與企業(yè)根據(jù)勞動(dòng)法以及相關(guān)規(guī)定，協(xié)商決定，員工休假應(yīng)兼顧企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，在強(qiáng)調(diào)權(quán)力的同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)義務(wù)。另外，在不同行業(yè)以及不同地區(qū)，應(yīng)該給與一定的確定假日的權(quán)利。例如在學(xué)校等事業(yè)單位，又如一些少數(shù)民族地區(qū)可以給與確定假日的權(quán)利。第四，通過(guò)提高技術(shù)裝備水平以及勞動(dòng)者素質(zhì)等方法，千方百計(jì)地不斷提高企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平。解除企業(yè)執(zhí)行帶薪休假的后顧之憂。

2030年實(shí)現(xiàn)“作四休三”

關(guān)于日常的休假制度。在全球范圍內(nèi)，我國(guó)勞動(dòng)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)1996年的年勞動(dòng)時(shí)間跟法國(guó)的20世紀(jì)初，德國(guó)、英國(guó)20世紀(jì)中葉的年勞動(dòng)時(shí)間相近。國(guó)民休假時(shí)間的多少，取決于勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低。隨著工業(yè)化和信息化水平的提高，我國(guó)當(dāng)今的勞動(dòng)生產(chǎn)率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)二十世紀(jì)中葉的歐美國(guó)家，但是工作時(shí)間卻處于他們當(dāng)時(shí)的水平，說(shuō)明我國(guó)工時(shí)還有縮短的可能。

從近十幾年我國(guó)與世界上部分發(fā)展中國(guó)家比較，我國(guó)工時(shí)同樣偏高。同為“金磚四國(guó)”的巴西、俄羅斯與中國(guó)、印度都處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，在休假時(shí)間上卻差別較大。我國(guó)的休假天數(shù)僅多于印度，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且低于巴西、俄羅斯等發(fā)展中國(guó)家。巴西、南非、俄羅斯的休假天數(shù)甚至可以與一些發(fā)達(dá)國(guó)家持平，可見(jiàn)假日的延長(zhǎng)并不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，休閑化是后工業(yè)化的特征之一，也是工業(yè)化社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，即使是在工業(yè)化社會(huì)，適度的休閑化有利于休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，休閑產(chǎn)業(yè)會(huì)逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，而休閑時(shí)間的增多是休閑經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。因此，在勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到一定水平的前提下，可在我國(guó)實(shí)行每天工作9小時(shí)，每周工作4天的四天（36小時(shí)）工作制，建議2020年在我國(guó)部分地區(qū)的某些行業(yè)試行四天（36小時(shí)）工作制，2030年在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行四天（36小時(shí)）工作制。屆時(shí)，周末也不再為了與節(jié)假日連過(guò)進(jìn)行調(diào)休，而是根據(jù)個(gè)人需要與帶薪休假時(shí)間，靈活安排自己的假期。中長(zhǎng)期假日改革方案如表1所示：

延長(zhǎng)春節(jié)休假時(shí)間，增加元宵節(jié)假日。春節(jié)是中華民族最重要的傳統(tǒng)節(jié)日，有關(guān)調(diào)查表明，我國(guó)居民普遍認(rèn)為春節(jié)的7天假期太短，對(duì)延長(zhǎng)春節(jié)和增加元宵節(jié)假日的呼聲很高。政府可以考慮延長(zhǎng)春節(jié)假期到8天，同時(shí)元宵節(jié)，從漢代開(kāi)始就是中國(guó)最重要的節(jié)日之一，也是合家團(tuán)聚，其樂(lè)融融的日子，設(shè)立元宵節(jié)為法定節(jié)假日，有利于家庭和睦與社會(huì)穩(wěn)定。

增加“三連休”。目前休假時(shí)間不足以滿足國(guó)民旅游休閑需求。從表3中可以看出，取消“五一”黃金周的前五年，“十一”黃金周游客年均增幅是12.5%，大致與這五年國(guó)內(nèi)游客年均增幅持平。取消“五一”黃金周的后五年，“十一”黃金周游客平均增幅為27.3%，而這五年全年游客平均增幅只有10.8%。2008—2012年“十一”游客的年均增幅是2003—2007年“十一”年均增幅的2.2倍，是同期全年游客年均增幅2.5倍?！拔逡弧薄ⅰ笆弧秉S金周7天長(zhǎng)假，可以滿足居民中長(zhǎng)途旅游的需要，取消后“五一”黃金周后，人們的旅游需求還在，同時(shí)由于帶薪休假執(zhí)行不力，春節(jié)長(zhǎng)假選擇回家探親，只能通過(guò)“十一”長(zhǎng)假集體出游，造成了全國(guó)人民集中出游的狀況。

國(guó)民旅游需求的滿足需要更多可選擇假日，可借鑒日本的做法，在沒(méi)有節(jié)假日且前后沒(méi)有長(zhǎng)假的月份設(shè)置一個(gè)三連休（周五、周六、周日或周一、周六、周日），給居民更多的出游選擇。到2030年，在帶薪休假制度全面落實(shí)的情況下，改革“十一”七天長(zhǎng)假，不再采取調(diào)休模式，節(jié)假日與周末獨(dú)立進(jìn)行（春節(jié)除外，應(yīng)更多的考慮春節(jié)的文化因素）。在帶薪休假全面落實(shí)前，建議實(shí)施以下休假制度，見(jiàn)表2：

綜上所述，為滿足我國(guó)居民日益增長(zhǎng)的旅游休閑需求，與《綱要》更好的貫徹實(shí)施，需要更靈活合理的休假制度來(lái)調(diào)整目前不合理的旅游休閑狀況。因此，對(duì)休假制度的改革就顯得勢(shì)在必行。首先，要繼續(xù)完善落實(shí)帶薪休假制度，取消節(jié)假日期間的周末調(diào)休模式；其次，進(jìn)一步研究改革日常休假制度（2020-2030），逐步推行四天（36小時(shí)）工作制。再次，增加“三連休”，延長(zhǎng)春節(jié)休假時(shí)間為8天，增加元宵節(jié)為公共假日。休假制度改革不是一蹴而就的，應(yīng)該有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段與國(guó)民旅游休閑發(fā)展現(xiàn)狀逐步實(shí)行。

（作者王琪延系中國(guó)人民大學(xué)博士生導(dǎo)師、中國(guó)休閑經(jīng)濟(jì)研究中心主任、北京市政府顧問(wèn)）