地方政府跨界環(huán)境污染治理博弈分析

張躍勝

摘要：跨界環(huán)境污染會加劇環(huán)境資源配置的扭曲和分配的不公平?；诃h(huán)境污染擴散范圍，構(gòu)建多地區(qū)參與的跨界環(huán)境污染治理博弈模型，博弈模型中個體目標最優(yōu)和集體目標最優(yōu)的沖突表明：納什均衡最優(yōu)的跨界環(huán)境污染治理投入小于帕累托最優(yōu)的跨界環(huán)境污染治理投入，二者呈現(xiàn)相背離狀態(tài)，并且背離程度隨著參與跨界環(huán)境污染治理地區(qū)的增加而增加，導致“囚徒困境”和“公地悲劇”局面。

關鍵詞：跨界環(huán)境污染；環(huán)境治理；外部性；長江流域；博弈分析；帕累托最優(yōu)；公地悲劇；納什均衡

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）05-0096-06

一、引言

1978年以來，中國經(jīng)濟以年增長9%的速度創(chuàng)造了經(jīng)濟“奇跡”的同時，也給環(huán)境帶來了極大的壓力。歐美發(fā)達國家近200年工業(yè)化進程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境污染問題在中國短短30多年的工業(yè)化過程中集中出現(xiàn)。2012年美國耶魯大學和哥倫比亞大學科學家聯(lián)合發(fā)布的全球163個國家和地區(qū)的環(huán)境績效排名顯示，中國排在第116位；2013年亞洲開發(fā)銀行和清華大學聯(lián)合發(fā)布的《中華人民共和國國家環(huán)境分析》報告顯示，中國500個大型城市中只有不到1%的城市達到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標準[1]。環(huán)境問題已成為中國政府關注的重點，黨的十八大提出了“建設美麗中國”和“生態(tài)文明建設”等重要發(fā)展思路。

由于環(huán)境污染所具有的外部性和我國行政區(qū)域的劃分，使得我國環(huán)境惡化程度的加深突出表現(xiàn)在各行政管轄區(qū)之間跨界環(huán)境糾紛的增加上，如何對跨界環(huán)境污染進行有效規(guī)制，始終是環(huán)境污染治理的一個重要問題。在缺乏有效監(jiān)管狀況下，一些地區(qū)會采取“搭便車”的行為將不易監(jiān)測的環(huán)境污染跨界轉(zhuǎn)移出去。大多數(shù)地區(qū)都有可能采取機會主義方式逃避本應由自己承擔的環(huán)境污染治理成本，從而將成本外部化，即環(huán)境責任規(guī)避。這種現(xiàn)象充分揭示了由個體理性與集體理性的沖突所帶來的公共事務治理困境。

dArge[2]和Rueff[3]較早關注了環(huán)境的跨界污染問題，而早期的相關研究主要集中在探討不同國家之間對跨界水污染、大氣污染以及固體廢棄物污染等方面的國際合作方案上，建立相應的激勵機制促成合作是研究的核心問題，基本上是圍繞跨界環(huán)境污染治理博弈展開的[4][5][6][7]；Laijun Zhao，et al.[8]通過構(gòu)建包括政府和居民在內(nèi)的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一種考慮流域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移稅（Model of Transfer Tax，MTT），MTT可用來計算一個地區(qū)最佳的污染物轉(zhuǎn)移稅率，同時也認為轉(zhuǎn)讓稅率可作為生態(tài)補償標準，加強區(qū)域減排合作，實現(xiàn)整個流域的減排成本最小。國內(nèi)關于跨界環(huán)境污染的研究更多是集中在驗證PHH理論，而理論研究主要集中于跨界水污染治理的政策研究方面[9][10]；關于如何解決流域跨界環(huán)境污染問題，主要有三種方式：一是建立強有力的流域管理機構(gòu)[11]；二是建立合理的水權分配原則和水權交易系統(tǒng)[12]；三是采取部分市場化實現(xiàn)水資源配置的“準市場”方案[13]。

筆者采用博弈論分析工具構(gòu)建跨地區(qū)地方政府環(huán)境污染治理投資的博弈模型，從理論上分析地方政府基于自身利益最大化的行為選擇與全局利益最大化最優(yōu)選擇的利益沖突；隨后以長江的地方政府的環(huán)境污染治理博弈為例，對理論分析結(jié)論進行經(jīng)驗分析，探討造成我國環(huán)境治理困難的影響因素，最后就此提出政策建議。

三、地方政府跨界污染治理的經(jīng)驗分析——以長江流域為例

跨流域水污染是最典型的跨界環(huán)境污染形式，基于長江流域每次發(fā)生水污染事故，大抵都要引起區(qū)域性的緊張。某種意義上，此類事故也許天生就具備某種“廣泛性”和“超越性”。本部分以我國長江流域跨界水污染治理為例對博弈理論分析的結(jié)果進行實證分析，以期更客觀地分析我國地方政府的跨界環(huán)境污染和治理問題。

（一）長江流域水污染概況

長江發(fā)源于青藏高原唐古拉山脈主峰、海拔6 221米的各拉丹冬雪山西南側(cè)，流經(jīng)青海、西藏、云南、四川、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江蘇、上海等多個省、市、自治區(qū)，在崇明島以東注入東海，全長6 300公里。長江流域的水質(zhì)狀況如表1所示。

通過表1的數(shù)據(jù)可知，近10年來，全國流域的水質(zhì)狀況逐漸好轉(zhuǎn)，這說明在中央政府一再強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和流域治理的重要性并不斷通過立法和出臺強制性法規(guī)來加大流域治理力度的背景下，中國流域生態(tài)環(huán)境惡化的狀況得到了一定的改善，但整體水質(zhì)仍為中度污染水平，還沒有得到根本性的改善，有待進一步的治理[15]。長江流域的水質(zhì)狀況好于全國其他流域的水質(zhì)狀況。2004—2010年全流域水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比例不斷上升，但在2011年整個流域的水質(zhì)出現(xiàn)下降，之后有所上升，到達最好水平，而省域斷面的水質(zhì)狀況在2010年之前一直優(yōu)于全長江流域的水質(zhì)狀況，但在2011年之后，省域斷面的水質(zhì)狀況不斷下降，遠差于前幾年的水質(zhì)水平，2011年省域斷面水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比例僅為78.7%，遠低于2010年的95%，這也直接造成了長江全流域的水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比例為80.9%。

另外，通過表1還可知，在2011年之后，長江流域域斷面水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比例低于全流域水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比例，這表明長江流域的地方政府更傾向于將重污染企業(yè)設置在兩地的交界處，將水污染物排污的外部成本轉(zhuǎn)嫁到處于本地區(qū)流域下游的地區(qū)。其原因是我國的環(huán)保體制為屬地管理，也就是說環(huán)境執(zhí)法不能跨界，這使得交界處帶來的水污染責任難以確定。位于上游的地方政府這樣的行為選擇，不僅可以將有限的環(huán)境治理資金用于其他能夠更好的產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目中，還可以通過污染企業(yè)的稅收以創(chuàng)造更多的GDP和財政收入。

（二）長江流域各省水污染治理狀況分析

本文借鑒趙琳等[16]對長江經(jīng)濟帶的劃分，選取四川、重慶、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江蘇、上海等9個省級地方政府的環(huán)境治理狀況進行分析。表2顯示了9個省級地方政府2010—2012年環(huán)境治理投資占GDP的比重和環(huán)境治理投資在環(huán)境基建和工業(yè)污染治理兩方面的使用比重。

通過表2可知，長江流域各省的環(huán)境治理投資占GDP的比重大部分低于全國水平，各省在創(chuàng)造較高GDP的同時，對環(huán)境治理的投資相對不足，而長江流域各省市的環(huán)境治理投資更多的是用在了城市環(huán)境基礎設施建設方面，這是因為城市環(huán)境基礎設施建設能夠改善地區(qū)投資環(huán)境，爭取到更多的經(jīng)濟投資從而帶來GDP的增加和財政收入的增長；而在工業(yè)污染治理方面的投入比例則非常低，特別是在2011年和2012年，長江流域各省在城市環(huán)境基礎設施方面的平均投資比重高于全國水平，而工業(yè)污染治理的平均投資比重低于全國水平。

通過對長江流域各省環(huán)境治理投資的分析，可以得到有限理性的地方政府的行為選擇偏好為：地方政府基于自身效用最大化的選擇是不斷加大對能夠直接帶來政績和投資項目的城市環(huán)境基礎建設方面的投入，從而提高地區(qū)的GDP和財政收入水平。但諸如城市排水投入、園林綠化投入和市容衛(wèi)生環(huán)境投入等城市環(huán)境基礎建設投入是無法從根本上改善環(huán)境質(zhì)量的。他們對于明顯具有正外部性的工業(yè)污染治理方面則選擇搭便車。也就是說地方政府基于自身效用最大化的行為選擇無法實現(xiàn)整體效用的最大化，這與本文第三部分博弈分析的結(jié)果一致。

除上述原因外，審計署于2009年10月28日發(fā)布的“三河三湖”水污染防治績效審計調(diào)查結(jié)果中還列舉了三條水污染治理中的不規(guī)范情況：一是挪用和虛報多領水污染防治資金5.15億元；二是少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元；三是水污染防治資產(chǎn)閑置和部分污水處理廠實際處理能力未達到設計要求。由此我們也可以認為在我國其他領域的環(huán)境污染治理中同樣會存在這三種狀況，這又進一步降低了環(huán)境治理投入的效率。

通過對長江流域水污染和治理的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府在環(huán)境污染合作治理的障礙主要有：一是地方保護主義。以GDP為核心的政績考核制度、地方政府的雙重身份和有限理性滋生了地方保護主義，作為理性經(jīng)濟人的地方政府在雙重身份的權衡中通常會偏向地方利益，使得許多地方政府理所當然的采用行政手段干預環(huán)境治理，各種“土政策”“開綠燈”和“行方便”大行其道，幾乎不會主動地對地方經(jīng)濟做出巨大“貢獻”的污染企業(yè)整改或者關停，更有部分地方政府為降低本地區(qū)的環(huán)境治理投入而將污染轉(zhuǎn)嫁到其他地區(qū)，造成更加嚴重的污染事故。二是跨界環(huán)境保護體系權限模糊，無法形成有效的管理。以長江流域水環(huán)境保護為例，雖然設立了長江流域管理機構(gòu)，但這些機構(gòu)基本上無權過問地方政府的行政及經(jīng)濟事務，其主要任務是編制流域水資源的利用規(guī)劃。在這種格局下，各地區(qū)的水資源保護和水污染治理問題往往無法做到全流域的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，某些地方政府甚至還會采用一些措施阻撓或者禁止流域管理機構(gòu)檢查其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的排污狀況，為企業(yè)提供特殊保護，縱容其環(huán)境違法違規(guī)行為。三是跨界環(huán)境污染治理缺乏明確的法律依據(jù)。中國的《環(huán)境保護法》規(guī)定了各級人民政府應對本地區(qū)環(huán)境保護負責，但在處理跨界環(huán)境污染治理上基本上是無具體的法律法規(guī)可依，這致使地方政府在跨界環(huán)境污染治理方面相互推脫、爭執(zhí)不斷，造成環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法中的盲區(qū)，導致經(jīng)常會出現(xiàn)“公對公，一場空”“誰都該管，誰都管不了”的局面。

四、結(jié)論與建議

本文通過構(gòu)建多地區(qū)參與的跨界環(huán)境污染治理模型對跨界環(huán)境污染治理博弈進行了理論討論，結(jié)果表明：跨界環(huán)境污染治理中的納什均衡狀態(tài)與帕累托最優(yōu)狀態(tài)相背離，兩者的背離程度隨著參與跨界環(huán)境污染治理的地區(qū)個數(shù)增加而增加。并通過對長江流域7省2市的水污染治理博弈的經(jīng)驗分析進一步驗證了理論分析的正確性。因此要實現(xiàn)整體環(huán)境質(zhì)量的提高，就需要每個地區(qū)能夠真誠合作，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要切實承擔起環(huán)境污染治理責任。

為避免環(huán)境治理中出現(xiàn)“囚徒困境”和“公地悲劇”局面，本文建議：

1. 建立基于區(qū)域分工與合作的跨區(qū)生態(tài)補償體系，爭取達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)?？鐓^(qū)域的生態(tài)補償機制，要將以財政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補償和以民間資本為主的市場補償方式結(jié)合起來，形成“財政轉(zhuǎn)移支付縱橫交錯，市場補償穿插其中”的網(wǎng)絡式生態(tài)補償體系，以克服政府失靈和市場失靈兩方面帶來的問題?？v向補償指的是中央財政以財政轉(zhuǎn)移支付的方式給地方政府提供生態(tài)建設專項資金。橫向補償指的是受益區(qū)政府或企業(yè)向保護區(qū)政府或企業(yè)支付生態(tài)產(chǎn)品的使用費，這里主要是不同區(qū)域政府間的財政轉(zhuǎn)移支付。市場補償是指通過生態(tài)產(chǎn)品和服務的交易平臺，實現(xiàn)受益區(qū)企業(yè)和保護區(qū)企業(yè)和居民自由平等交換，包括受益區(qū)企業(yè)給保護區(qū)居民和企業(yè)提供資金補償、技術援助和項目支持等，相應地保護區(qū)居民和企業(yè)要給受益區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和服務，還包括受益區(qū)企業(yè)向國家繳納的環(huán)境保護稅費等。

2. 明確跨界環(huán)境治理產(chǎn)品的產(chǎn)權歸屬，引入市場機制。生態(tài)環(huán)境的外部性和公共產(chǎn)品屬性以及現(xiàn)階段在生態(tài)服務價值評估和標準確定方面的限制，造成生態(tài)環(huán)境效益的經(jīng)濟價值準確評估存在較大的困難。因此，需要政府作為公共利益的代表對生態(tài)服務進行補償，但某種程度上政府失靈的存在決定了市場主體參與的必要性。在生態(tài)補償領域適當引入市場機制，利用經(jīng)濟激勵手段來促進生態(tài)環(huán)境保護與建設是必然的發(fā)展趨勢，市場機制的參與有利于建立公平、高效的生態(tài)利益共享及責任分擔機制。

3. 加強環(huán)境治理和生態(tài)保護的監(jiān)管。一是改進以GDP為核心的政績考核體系，明確地方政府的工作目標應是包含經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙重任務的最大化社會福利目標，并逐步提高環(huán)境保護的考核比重。只有構(gòu)建包含生態(tài)保護的綠色GDP政績考核體系，將自然資源使用、生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境破壞指標納入到政績考核框架中，才能調(diào)節(jié)地方政府在經(jīng)濟建設和生態(tài)保護之間的選擇偏好，增強地方政府生態(tài)保護和環(huán)境治理的積極性。二是增進環(huán)境治理和監(jiān)管部門的獨立性，成立由國務院副總理負責、環(huán)保部統(tǒng)一領導的環(huán)境治理與監(jiān)管機構(gòu)，剝離當前農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、林業(yè)系統(tǒng)、國土資源系統(tǒng)掌控的有關環(huán)境治理職能，實現(xiàn)一個部門統(tǒng)一管理，自下而上垂直領導，打破屬地管理，實現(xiàn)跨界環(huán)境執(zhí)法。三是環(huán)境評價引入第三方咨詢機構(gòu)，確保環(huán)境評估的客觀性和透明度，為地方政府、企業(yè)和居民提供相應的技術咨詢、項目支持、交易輔導等服務。

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責任編輯、校對：秦學詩