閑置土地成因及處置探析

姚國征　高永　楊婷婷

摘要：隨著我國經濟步入新常態(tài)，土地出讓交易量顯著下降，閑置土地問題逐步凸顯。大量土地長期被閑置，滋生出各種經濟問題和社會問題，因而受到各級領導和主管部門的高度重視。

關鍵詞：閑置土地；成因；處理建議

1.閑置土地成因

政府規(guī)劃調整、缺乏理性的招商引資、企業(yè)圈地囤地等行為是造成大量城市土地閑置的主要成因。大量的土地閑置，不僅僅是造成了土地資源的浪費，而且嚴重制約了國家土地宏觀調控政策的效果，加劇了土地市場投機行為。究其成因主要為以下兩種情況。

1-]政府方面原因造成土地閑置

“十二五”期間我國GDP飛速增長，GDP及招商引資等政府主要的考核指標，政府領導的頻繁調動，導致其追求短期利益急于出政績是根本原因，致使地方政府為促進地區(qū)發(fā)展建設項目盲目征地，“重審批輕監(jiān)管”的思想導致大量土地閑置。

與此同時，用地規(guī)劃的頻繁調整，地方政府急切的進行土地招拍掛，從而獲取大量土地出讓金補充地方財政，而相對于土地出讓金來說，后續(xù)的建設成本及拆遷費用成為了用地企業(yè)投資建設巨大阻力，而土地市場的爛攤子無人清理。

1.2用地企業(yè)方面造成土地閑置

用地企業(yè)造成的土地閑置，可分為主動和被動。其主動是，一些用地企業(yè)在拿到土地后，未獲取由經濟社會發(fā)展所帶來的土地增值效益，不上或暫緩上項目、不進行開發(fā)建設，等待土地價格上漲牟利的土地囤積。其被動是，一些用地企業(yè)在申請土地使用權時，并沒有做好土地使用的充足的資金準備和項目的前期調研與發(fā)展預測。在土地出讓后，辦理建設所需繁瑣的相關手續(xù)審批過程中，前期計劃項目預期不能達到，企業(yè)被動放棄投資?；蚴怯捎谫Y金鏈斷裂，無法再合同期限內進行動工建設，導致土地閑置。

2.閑置土地處理建議

2.1引導土地使用權人主動介入

根據《閑置土地處置辦法》中，對于閑置土地成因做了詳細的分類，所以土地使用權人在受到國土資源部門的通知后，應由土地使用權人主動介入閑置土地調查與認定，避免被認定為閑置土地是否為閑置土地，需要由盟（市）、旗（縣、區(qū)）國土資源主管部門依照法律程序、法定條件予以調查、認定，土地使用權人須提前介入，主動介入、未雨綢繆，充分說明事實，避免被認定為閑置土地。

2.2國土主管部門與土地使用權人共同協(xié)商盤活土地

被依法認定為閑置土地后，土地使用權人須認真分析導致閑置的原因，并在滿足特定條件下，積極主動與國土資源主管部門協(xié)商，爭取對土地使用權人最有利的盤活方式。根據《閑置土地處置辦法》規(guī)定，只有在特定條件下土地使用權人才能協(xié)商。一是，造成土地閑置的原因是政府及其有關部門的行為；二是，造成土地閑置的原因是自然災害等不可抗力。

2.3引導土地使用權人盤活因自身原因導致閑置的土地

由于土地使用權人自身資金不到位、管理不到位等，未動工開發(fā)滿一年的，將被按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費；未動工開發(fā)滿兩年的，將被無償收回國有建設用地使用權。因此，在未被政府無償收回之前，積極引入戰(zhàn)略投資者，盤活閑置土地，避免被無償收回。引入戰(zhàn)略投資者的方式，主要有四種：一是債權融資；二是股權融資；三是債權加股權融資；四是工程總承包加包銷。

2.4土地使用權人轉讓土地使用權

雖然根據《城市房地產管理法》第38條和第39條的規(guī)定，閑置土地不得轉讓，但是，如果項目土地滿足特定的條件。一是將持有的房地產項目所在公司股權進行轉讓；二是將閑置土地進行全部轉讓；三是將土地全部有償交由政府收回，進行土地儲備。因為閑置土地，國家法律明確規(guī)定不準轉讓，所以可以根據第三條中的方式，將閑置土地盤活之后，再行股權轉讓，方可控制此等風險。當然，在股權轉讓之時，如果公司為國有公司或國有控股公司，轉讓的股權為國有股權，須遵守國有產權轉讓的相關法律規(guī)定。四是對已開發(fā)地塊中未進行開發(fā)的部門，可以由企業(yè)進行分割轉讓，但要符合土地利用總體規(guī)劃，不能更改其土地用途，同時收取土地增值稅以防范企業(yè)惡意閑置謀取利益。

2.5解除合同收回閑置土地

首先要明確的是，土地出讓合同中的一些列條款本身具有一定的約束力，政府與土地使用權人具有平等地位，由于政府原因造成的閑置土地應有政府有關部門承擔違約責任。合同當事人違反了相關條款，是可以解除合同，收回土地的。

2.6對于已經設立閑置土地抵押的土地回收處理

根據《民事訴訟法》，及最高人民法院、國土資源部、建設部《關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》，對于已經設立閑置抵押的土地進行回收程序。

2-7完善政府考核機制，發(fā)揮市場的決定性作用

建立完善地方政府的績效考核模式，增加對資源保護和利用情況的考核力度，將土地節(jié)約集約利用情況與供地率同時納入地方政府的考核指標體系。增加土地收儲力度，控制“毛地”出讓，減少政府原因導致的閑置土地。

采用行政與經濟手段相結合的方式對閑置土地進行處置。建議把閑置土地費改為閑置土地稅，建立以稅收為主的經濟體系。避免地方政府的“攬責”情況出現，建議由于政府原因造成的閑置土地在收取閑置土地稅時，地方政府同樣要向上一級財政部門繳納一定比例的違約金，以起到“雙控”的效果。

3.結語

閑置土地的處置不是為了收回而收回，而是為了更有效地利用有限的土地資源，發(fā)揮土地資源有效準確的經濟價值。十八屆五中全會提出推進地方性法規(guī)及專家立法的符合地方經濟發(fā)展的法律體系建設。因此，針對我區(qū)閑置土地問題，建議建立《內蒙古自治區(qū)閑置土地處理辦法》。辦法應以國土資源部《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）為基礎，更為細化責任人及處理細則。建議出讓及劃撥前，受讓人應與國土部門簽訂《閑置土地違約責任書》，作為土地出讓合同的補充協(xié)議，明確雙方法律責權義務。不但可以更加有效的約束土地使用權人，也能夠在出現閑置土地時能夠具有依據進行處置。