從抗?fàn)幮哉蔚交貞?yīng)性政治：中國政治秩序再生產(chǎn)的邏輯分析①

閆帥，華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074

?

從抗?fàn)幮哉蔚交貞?yīng)性政治：中國政治秩序再生產(chǎn)的邏輯分析①

閆帥，華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074

摘要：當(dāng)前流行的抗?fàn)幮哉卫碚摚谟行Ы忉屩袊癖姷纳显L、群體性事件等行為的同時，也存在“遮蔽國家”的嫌疑，忽視了政府為應(yīng)對社會抗?fàn)幎M(jìn)行的政治秩序再生產(chǎn)?；诖?，筆者轉(zhuǎn)而關(guān)注和回答政府是如何回應(yīng)社會抗?fàn)幍?，并將這一政治秩序再生產(chǎn)的邏輯概括為回應(yīng)性政治，它是以政治穩(wěn)定為目的，以“社會需求—政府供給”為過程，政府通過不斷的調(diào)適、學(xué)習(xí)、回應(yīng)來滿足社會需求，并在“社會有需求，政府有回應(yīng)”的國家與社會互動過程中推動政治發(fā)展的一種制度變遷過程?；貞?yīng)性政治作為一種研究范式，它在彰顯政府較強的學(xué)習(xí)、適應(yīng)能力的同時，也暴露出了政府在應(yīng)對危機上的滯后性、被動性、改革目標(biāo)不明確性以及局部性調(diào)整等缺陷。

關(guān)鍵詞：社會抗?fàn)帲?政府回應(yīng)； 回應(yīng)性政治； 非選舉問責(zé)

一、秩序再生產(chǎn)：一個時代課題

改革開放以來，隨著市場化的推進(jìn)，中國的社會利益開始分化，并衍生出了一個邊緣群體和底層社會，由于基本的權(quán)利在市場化進(jìn)程中沒有得到應(yīng)有的保障，他們最終成為市場上的最少受惠者，進(jìn)而誘發(fā)了一系列的上訪和群體性事件，學(xué)界將這一系列上訪和群體性事件統(tǒng)稱為社會抗?fàn)?。按照蒂?Charles Tilly)等學(xué)者的定義，社會抗?fàn)幘哂形宸矫娴奶攸c：(1)抗?fàn)幇l(fā)生的偶然性；(2)抗?fàn)幮袆拥募w性；(3)抗?fàn)幵V求的公共性；(4)抗?fàn)帉傩缘拿胺感裕?5)抗?fàn)帉ο蟮恼涡?政府)[1]4-9。從這些特點來看，特別是抗?fàn)幍募w性、冒犯性和政治性，無疑意味著對政治秩序的挑戰(zhàn)、威脅和破壞，因此，政治秩序再生產(chǎn)也就成為一個時代課題。那么，面對上訪、群體性事件等社會抗?fàn)幮袨椋侨绾芜M(jìn)行政治秩序再生產(chǎn)的？

回顧來看，中國的社會抗?fàn)帉嶋H上經(jīng)歷了一個從無到有、從小到大的發(fā)展過程，這大致可以劃分為以下三個階段。第一階段為前社會抗?fàn)幤?，時間為改革開放以來至20世紀(jì)90年代初期。改革開放以來，政府開始實行面向市場化的改革，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”“發(fā)展是硬道理”“效率優(yōu)先，兼顧公平”等理念的指導(dǎo)下，經(jīng)濟增長主義的績效觀開始彌漫于政府的各個層級并貫穿于政府決策的始終。在這一時期，經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的“下溢效應(yīng)”，幾乎所有的人都從改革中受益，差別只是有些人多一點，有些人少一點。但是這種差別并沒有引起人們的注意，這是因為：一方面，這種差別不是太大，相對比較合理；另一方面，人們更專注于縱向的收入比較，而不太關(guān)注橫向的收入比較。所以，直到20世紀(jì)90年代初期，中國的改革都算得上是一場“全贏游戲”。第二階段為社會抗?fàn)幫癸@期，時間為20世紀(jì)90年代中期至20世紀(jì)末期。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以來，中國的改革也開始由“全贏游戲”變?yōu)椤傲愫筒┺摹?，不再是所有的人都從改革中受益，而是一部分受益，一部分人受損，社會抗?fàn)幰搽S之凸顯。在這一時期，社會抗?fàn)幰?guī)模小、數(shù)量少，對社會構(gòu)成的沖擊程度不高。面對社會抗?fàn)?，政府可以說是有“反應(yīng)”無“回應(yīng)”，這表現(xiàn)為：在性質(zhì)上，將群體性事件界定為“敵我矛盾”，是“一個犯罪學(xué)應(yīng)該關(guān)注的前沿問題”[2]；在法律上，將群體性事件歸類為“治安事件”，強調(diào)其聚眾性、非法性和危害性；在操作上，對社會抗?fàn)幍奶幹?，多以控制、?zhèn)壓為主，這表現(xiàn)為通過“擠膿包”“拔釘子”等多種治理技術(shù)的應(yīng)用以達(dá)至“擺平理順”的效果。政府這種壓制式的剛性維穩(wěn)理念和手段不但沒有達(dá)到穩(wěn)定的預(yù)期目標(biāo)，反而進(jìn)一步激化了民眾的抗?fàn)幮袨?。第三階段為社會抗?fàn)幐甙l(fā)期，時間為21世紀(jì)以來。一方面，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展理念在實踐中進(jìn)一步扭曲，“效率”被無限制擴大化，而所謂的“兼顧公平”在很大程度上就是不顧公平；另一方面，政府對民眾的社會抗?fàn)幮袨槿狈Τ浞值恼J(rèn)知，過度突出其“危害性”和“非法性”，進(jìn)而采取了壓制式的“剛性穩(wěn)定”。這兩個方面的疊加進(jìn)一步激化了民眾的抗?fàn)幮袨椋?004年更是形成了信訪“洪峰”，2008年則是出現(xiàn)了甕安事件、孟連事件、府谷事件等一大批影響較大的群體性事件。這一時期的社會抗?fàn)幰灿辛艘恍┬碌奶攸c和趨勢：第一，發(fā)生起數(shù)、參與人數(shù)、事件規(guī)模不斷擴大；第二，事件類型、所涉領(lǐng)域、參與主體呈現(xiàn)多樣化；第三，行為方式激烈、對抗性強、破壞程度高。

面對頻發(fā)的上訪和群體性事件，學(xué)界多以“底層視角”的社會抗?fàn)幚碚搧磉M(jìn)行分析和解讀，主要關(guān)注民眾的抗?fàn)幮袨?、動員方式、社會影響，并產(chǎn)生了諸如依法抗?fàn)?歐博文、李連江，2006)、以理抗?fàn)?于建嶸，2008)、以氣抗?fàn)?應(yīng)星，2011)、以勢抗?fàn)?董海軍，2008)、以死抗?fàn)?徐昕，2008)、以身抗?fàn)?王洪偉，2010)等具有解釋力的概念，可以說，抗?fàn)幮哉我呀?jīng)成為理解當(dāng)前中國政治的核心概念和強勢話語。然而，基于“底層視角”的社會抗?fàn)幚碚?，在有效解釋?dāng)前中國民眾抗?fàn)幮袨榈耐瑫r，也存在研究范式上“重社會輕國家”，甚至“有社會無國家”的難題，這種對國家能動性的遮蔽，最終將“抗?fàn)幮哉巍币蛄恕爸袊罎⒄摗钡慕Y(jié)論。中國崩潰論以當(dāng)前激化的社會矛盾和高發(fā)的社會抗?fàn)帪橐罁?jù)，據(jù)此認(rèn)為，“由于不能適應(yīng)經(jīng)濟社會變遷帶來的挑戰(zhàn)，中國的政治體制將會在不遠(yuǎn)的將來崩潰”[3]?？梢哉f，中國崩潰論所折射出來的是抗?fàn)幮哉蔚睦碚摾Ь?，社會抗?fàn)幹皇侵袊蔚囊粋€面向，而政府回應(yīng)則是中國政治的另一個面向，基于此，我們要把國家找回來，關(guān)注國家在社會抗?fàn)幹械哪軇有浴?/p>

正如何顯明所指出的：“當(dāng)一種社會現(xiàn)象在空間上呈現(xiàn)為不同區(qū)域普遍存在的共性問題，在時間上呈現(xiàn)為持續(xù)性、重復(fù)性出現(xiàn)的現(xiàn)象時，這種現(xiàn)象的發(fā)生一定存在某種必然性的邏輯?！盵4]49同樣的道理，面對社會抗?fàn)幍念l發(fā)，再僅僅將原因和責(zé)任歸咎于民眾的不合理訴求、地方政府的不合理作為，而只去做表面的追問與調(diào)整，不去做深層次的制度反思，顯然已經(jīng)沒有太多意義。因此，必須將體制原因帶回分析的中心。基于此，政府和學(xué)界開始對誘發(fā)社會抗?fàn)幍捏w制性因素——發(fā)展型政府體制進(jìn)行反思。所謂發(fā)展型政府是指“發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變過程中，以推動經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式”[5]，其基本表現(xiàn)為“重經(jīng)濟建設(shè)，輕公共服務(wù)”的職能履行、“有經(jīng)濟政策，無社會政策”的政策格局。根據(jù)學(xué)界的相關(guān)研究文獻(xiàn)*參見王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的“雙向運動”》，載《中國社會科學(xué)》2008年第1期；馬駿：《經(jīng)濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，載《公共行政評論》2010年第1期；郁建興、何子英：《走向社會政策時代：從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，載《社會科學(xué)》2010年第7期。，以“是否有社會政策”為標(biāo)志，中國的政治秩序再生產(chǎn)過程可以刪繁就簡為兩個時期：第一個為社會抗?fàn)幤?，第二個為政府回應(yīng)期。進(jìn)入21世紀(jì)以來，以科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會等執(zhí)政理念的提出為標(biāo)志，我國開始進(jìn)入社會政策時代。這兩個階段的劃分也表明，我國的政治秩序再生產(chǎn)過程內(nèi)含了社會(社會抗?fàn)?和國家(政府回應(yīng))兩方面。

反思發(fā)展型政府體制所帶來的第一個改變就是，政府對于社會抗?fàn)幍闹匦露x。在屬性上，政府不再把社會抗?fàn)幃?dāng)做“敵我矛盾”，而是當(dāng)做“人民內(nèi)部矛盾”，如2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》就將群體性事件解釋為“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚眾、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚眾等活動”；在法律上，政府不再單一強調(diào)社會抗?fàn)幍摹棒[事”性質(zhì)，而開始關(guān)注其“合理要求”，相關(guān)的稱謂也由原來的群體性治安事件(1997)、群體性鬧事事件(1998和1999)、群體性鬧事(2002)統(tǒng)一改為群體性事件，這種稱謂的改變，走出了原有的“鬧事”之說轉(zhuǎn)而強調(diào)民眾對于權(quán)益的保障；在處置上，政府開始變“剛性穩(wěn)定”為“韌性穩(wěn)定”，面對社會抗?fàn)?，政府不再簡單地使用控制、?zhèn)壓等手段，而開始采用妥協(xié)、包容、合作、疏導(dǎo)等方式，并通過建立公正的分配體制、加大財政投入、進(jìn)行司法改革等方式來紓解社會矛盾。

反思發(fā)展型政府體制所帶來的第二個改變就是，公共服務(wù)型政府開始成為我國改革的目標(biāo)和重點。發(fā)展型政府的根本問題在于，沒有妥善處理好改革過程中的協(xié)調(diào)性問題，這被學(xué)界批評為“重經(jīng)濟建設(shè)，輕公共服務(wù)”、“有經(jīng)濟政策，無社會政策”。因此，要解決發(fā)展失衡的問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要深化改革，通過服務(wù)型政府建設(shè)，為全社會提供基本而有保障的公共服務(wù)，不斷滿足廣大群眾日益增長的公共服務(wù)需求。服務(wù)型政府的提出，是對政府職能全面、準(zhǔn)確再認(rèn)識的結(jié)果，進(jìn)而強調(diào)經(jīng)濟政策和社會政策的協(xié)調(diào)推進(jìn)?；诖耍幌盗兄荚诒Ｕ仙鐣?、提供公共服務(wù)的社會政策開始興起，這表現(xiàn)為：在教育方面，政府積極推進(jìn)義務(wù)教育基本公共服務(wù)的均等化，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的教育差距；在醫(yī)療保障方面，實行“新醫(yī)改”，促進(jìn)衛(wèi)生公平，著手解決“看病難、看病貴”等問題；在養(yǎng)老保障方面，實行“新農(nóng)?！保鸩浇⒁跃蛹茵B(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系；在生活保障方面，相繼建立城市和農(nóng)村最低生活保障制度，針對貧困群體實行綜合救助。這一切都表明，面對社會抗?fàn)?，政府進(jìn)行了有效的回應(yīng)。

二、回應(yīng)性政治：一個研究范式

作為學(xué)術(shù)研究，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，更需要解釋問題。面對中國從“社會抗?fàn)帯钡健罢貞?yīng)”的這一政治秩序再生產(chǎn)過程，我們應(yīng)該如何從學(xué)術(shù)層面進(jìn)行解釋？一般而言，政治秩序再生產(chǎn)作為一種以制度更新來再造政治秩序的制度變遷過程，主要有誘致性變遷和強制性變遷兩種研究范式*參見林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載(美)科斯、諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書店2002版。。誘致性變遷又稱社會自發(fā)式變革，它是指一群(個)人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行所引起的制度變遷。它具有如下的特征：(1)變遷主體為社會，企業(yè)、團體、個體、群體等是制度變遷的主體力量；(2)變遷目標(biāo)比較明確，其旨在通過具體的制度變遷來引致獲利機會；(3)變遷過程緩慢、漸進(jìn)，這表現(xiàn)為新舊制度之間的交替并不明顯，推動新制度產(chǎn)生的過程是一個反復(fù)嘗試、點滴漸進(jìn)的過程；(4)變遷路徑自下而上，是一個先由基層探索，再由政府確認(rèn)，最終成為國家正式制度的過程；(5)變遷成本較低，制度變遷是一個增量變遷的過程，成本分階段分?jǐn)?，成員對成本相對容易承受[6]，而且整個變遷是由社會自發(fā)進(jìn)行的，有利于調(diào)動社會的參與度和積極性。強制性變遷又稱政府驅(qū)動式變革，是指由政府命令、法律引入和實行所引起的變遷。它具有如下幾方面的特征：(1)變遷主體為國家，主要為各級政府和部門；(2)變遷目標(biāo)比較明確，政府在法律、法規(guī)的制定上具有較強的指向性；(3)變遷過程突進(jìn)、激變，整個變遷過程藉由政府的強制力來推行；(4)變遷路徑自上而下，是一個先由政府進(jìn)行制度選擇和設(shè)計，再經(jīng)由政治社會化，向全社會推行的過程；(5)變遷成本相對較高，一方面整個變遷過程并非出于民眾的自愿而是依靠國家暴力強制推行，另一方面整個變遷過程的突進(jìn)、激變特點，變遷成本無法做到分階段承擔(dān)。

就上述兩種研究范式而言，在對我國從社會抗?fàn)幍秸貞?yīng)的政治秩序再生產(chǎn)的解釋上，都缺乏解釋力。這是因為，誘致性變遷所強調(diào)的社會自發(fā)式變革，只看到了社會抗?fàn)幵谕苿游覈沃刃蛟偕a(chǎn)中的作用，而忽視了政府面對抗?fàn)幍哪軇有曰貞?yīng)。同理，強制性變遷所強調(diào)的政府驅(qū)動式變革，只看到了政府回應(yīng)在推動我國政治秩序再生產(chǎn)中的作用，而忽視了社會抗?fàn)幍淖饔?。因此，我們需要有一個新的解釋框架，在對我國從社會抗?fàn)幍秸貞?yīng)的政治秩序再生產(chǎn)過程做出解釋時，同時能夠關(guān)注到國家與社會兩個方面的因素。為此，本文提出了回應(yīng)性政治這一研究范式，它是以政治穩(wěn)定為目的，以“社會需求—政府供給”為過程，國家對社會需求保持了較高的敏感性，并通過不斷的調(diào)適、學(xué)習(xí)、回應(yīng)來滿足社會需求，在社會有需求、政府有回應(yīng)的國家與社會互動過程中推動政治發(fā)展的一種制度變遷過程。概括來看，回應(yīng)性政治主要有以下三個關(guān)鍵論點(圖1)。

圖1　回應(yīng)性政治的生成邏輯

第一，政治穩(wěn)定是回應(yīng)性政治的邏輯起點。

政治穩(wěn)定旨在保障政治體系能夠持續(xù)地對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配，具體表現(xiàn)為一國政治體系的有序性(相對來說不存在暴力)和連續(xù)性(關(guān)鍵成分保持不變)[7]，它背后所蘊含的是政治成員對于政治體系的認(rèn)同感和支持度。對于中國而言，由于選舉合法性的缺失，政治穩(wěn)定也就被當(dāng)做領(lǐng)導(dǎo)人衡量改革利弊得失的重要指標(biāo)，政治穩(wěn)定的程度更是意味著政權(quán)合法性的程度。對此，有學(xué)者指出：“‘維穩(wěn)’是一項有著中國特色、被提升到治國安邦層面，帶有極強政治色彩的重要工作?！盵8]改革開放以來，政治穩(wěn)定的功能、價值和地位不斷凸顯，經(jīng)歷了一個由從屬于經(jīng)濟發(fā)展到并列于經(jīng)濟發(fā)展再到優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變。在改革開放初期，在“經(jīng)濟工作是當(dāng)前最大的政治”定位下，政治穩(wěn)定從屬于經(jīng)濟發(fā)展，旨在為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境，為此，鄧小平指出“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”[9]286。到了20世紀(jì)90年代，在“把握好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系”定位下，政治穩(wěn)定開始并列于經(jīng)濟發(fā)展，被賦予了利益調(diào)解、矛盾化解的功能，為此，江澤民指出“當(dāng)前正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，人們思想觀念的轉(zhuǎn)變需要一個過程，各方面利益關(guān)系變動較大，各種矛盾可能會比較突出，保持穩(wěn)定更具有重大的現(xiàn)實意義”[10]461。進(jìn)入21世紀(jì)以來，政治穩(wěn)定的功能更為凸顯，黨的十七屆四中全會提出了“發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)”的理念，并要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“切實抓好發(fā)展這個第一要務(wù)，履行好維護(hù)穩(wěn)定這個第一責(zé)任”，雖然從次序上來看政治穩(wěn)定仍然并列于經(jīng)濟發(fā)展，但是從“一票否決”“一把手掛帥”“天價維穩(wěn)”等政治實踐來看，地方政府和官員無疑將政治穩(wěn)定放到了優(yōu)先的位置，這是因為，經(jīng)濟發(fā)展做不好至多是無法升遷，但是政治穩(wěn)定出了狀況，則會烏紗不保[11]。因此，能否保持政治穩(wěn)定也就成為領(lǐng)導(dǎo)人選擇改革方案、步驟和時機的重要標(biāo)準(zhǔn)，中國的改革也被稱為“危機驅(qū)動型”“社會矛盾倒逼型”改革。換而言之，政治穩(wěn)定是執(zhí)政者進(jìn)行政治改革的邏輯起點，政治改革的目標(biāo)旨在解決所面臨的政治社會危機，進(jìn)而維持和鞏固執(zhí)政者(黨)的政治合法性。

第二，國家與社會的互動是回應(yīng)性政治的運作過程。

在現(xiàn)代政治分析中，維持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵在于滿足社會需求，這背后的理論基礎(chǔ)就在于“現(xiàn)代國家的合法性清晰而不可動搖地建立在大眾主權(quán)概念之上”[12]32，國家必須通過符合社會需求的政府供給來確保其合法性。本文將這種國家通過滿足社會需求來維持政治穩(wěn)定的方式稱為國家與社會互動論，它強調(diào)政治不穩(wěn)定主要源于政府供給與社會需求的錯位與失衡，因此，為了維持政治穩(wěn)定，國家需要根據(jù)社會需求進(jìn)行調(diào)適和變革。這種國家與社會互動的過程也就是新制度主義所強調(diào)的“需求—供給”模型，基于“需求—供給”模型，社會需求就成為了政府供給的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，據(jù)此，查特杰又將當(dāng)前政府的治理稱為“從社會觀點出發(fā)的治理”(government from the social point of view)[12]42。根據(jù)馬歇爾的公民身份理論，社會需求主要表現(xiàn)為公民權(quán)利，這主要包括以財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟權(quán)利、以政治自由和選舉為基礎(chǔ)的政治權(quán)利、以社會保障為基礎(chǔ)的社會權(quán)利[13]67-127。值得指出的是，在不同的社會發(fā)展階段、不同的政治生態(tài)環(huán)境中，社會的需求可能是不同的，這就要求國家要對社會需求保持高度的敏感，據(jù)此來給予不同的供給。那么，這種國家與社會的互動在我國當(dāng)前的政治秩序再生產(chǎn)中是如何體現(xiàn)出來的？在中國語境中，社會抗?fàn)帉嵸|(zhì)上是民眾的一種請愿行為，蘊含著民眾的社會需求表達(dá)，民眾的社會抗?fàn)幰仓荚谄谕貞?yīng)社會訴求，而政府回應(yīng)就是對社會需求的滿足過程。當(dāng)然，這種從社會抗?fàn)幍男枨筝斎氲秸貞?yīng)的政策輸出存在一個時間差，根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)解釋，政府只有在原先的制度成本大于收益時才會推動制度變革、以新的政策輸出來滿足社會需求，這也就是政府只有在社會抗?fàn)巼?yán)重影響到政治穩(wěn)定時才會進(jìn)行制度變革和調(diào)整，從而使整個政府回應(yīng)過程具有一定的滯后性。

第三，政治發(fā)展是回應(yīng)性政治的非意向性結(jié)果。

在“社會需求—政府供給”的回應(yīng)性政治模型中，雖然制度變遷的出發(fā)點是為了維持政治穩(wěn)定、回應(yīng)社會訴求，但是經(jīng)過“社會需求—政府供給”的國家與社會互動，實際卻帶來了政治發(fā)展的非意向性結(jié)果。換而言之，為了保持政治穩(wěn)定，“政府從它所處的社會環(huán)境中獲得輸入，即社會需求，然后輸出結(jié)果以作為對社會環(huán)境的反應(yīng)，即政府供給，經(jīng)過社會需求輸入和政府供給輸出這一互動過程，最終保持了政府供給與社會需求的一致性，從而在‘社會有需求，政府有回應(yīng)’的國家與社會互動中推動政治發(fā)展”[14]。面對改革開放以來市場化改革所造成的“效率”與“公平”的畸形發(fā)展及由此而引發(fā)的以上訪和群體性事件為表征的社會抗?fàn)帲闹卫沓杀鹃_始不斷上升，維穩(wěn)壓力日趨加大。為了應(yīng)對治理危機、重構(gòu)政治秩序，在“和諧社會”“科學(xué)發(fā)展”“加強和創(chuàng)新社會治理”“保障和改善民生”等新的維穩(wěn)理念指導(dǎo)下，國家開始通過服務(wù)型政府建設(shè)來不斷滿足廣大民眾日益增長的社會公平需求。服務(wù)型政府的建設(shè)又進(jìn)一步促進(jìn)了我國的政治發(fā)展，這表現(xiàn)為兩個方面：(1)重構(gòu)了國家能力，針對發(fā)展型政府“重經(jīng)濟建設(shè)，輕公共服務(wù)”的發(fā)展實踐及由此而造成的國家能力畸形發(fā)展——“強汲取能力，弱再分配能力”、“高強制能力，弱規(guī)范能力”，國家開始通過服務(wù)型政府建設(shè)，對國家能力的不均衡發(fā)展進(jìn)行了矯正，一方面通過財政杠桿來增強國家的再分配能力，如加大財政轉(zhuǎn)移支付、結(jié)構(gòu)性減稅、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等；另一方面通過制度建設(shè)來增強國家的規(guī)范能力，如通過“破”“立”相濟的辦法來補齊中國的制度短板。(2)行政民主的興起，行政民主是相對于選舉民主而言的，選舉民主關(guān)注于“權(quán)力的來源”，強調(diào)民眾的選舉投票權(quán)；行政民主關(guān)注于“權(quán)力的運行”，強調(diào)民眾對于公共決策的參與。針對中國“剛性維穩(wěn)”所造成的“利益表達(dá)受阻”及民眾的抗?fàn)幏磸?，政府開始通過強調(diào)“公民有序政治參與”，將公共政策過程向民眾開放，通過“信息公開”“聽取民意”“汲取民智”的方法來暢通民意表達(dá)，倡導(dǎo)參與式民主和治理。

總結(jié)上述，特別是對比誘致性變遷和強制性變遷，回應(yīng)性政治所蘊含的回應(yīng)性變遷具有如下的特點(參見表1)：(1)在變遷主體上，既包括國家也包括社會；(2)在變遷目標(biāo)上，政府無明確目標(biāo)，是一種社會需求下的被動調(diào)適和變遷；(3)在變遷過程上，具有緩慢、漸進(jìn)等特性，政府回應(yīng)具有相對的滯后性，只有在既有的制度成本高于制度收益，直至影響政治穩(wěn)定時才會做出制度變遷；(4)在變遷路徑上，回應(yīng)性政治是一種上下互動的變遷過程；(5)在變遷成本上，由于政府回應(yīng)是以社會抗?fàn)帪榍疤?，具有鮮明的危機驅(qū)動特征，所以變遷成本相對較高。

表1　回應(yīng)性變遷與其他類型的比較

三、非選舉問責(zé)：一個初步結(jié)論

建立一個對人民負(fù)責(zé)任的政府，是現(xiàn)代國家治理的核心議題。在西方的理論和經(jīng)驗中，特別強調(diào)選舉之于政治問責(zé)的重要性，可以說沒有選舉就沒有問責(zé)，這是因為選舉打通了“誰統(tǒng)治”和“統(tǒng)治的怎么樣”這兩個政治學(xué)的基本命題，通過控制權(quán)力的來源進(jìn)而來約束權(quán)力的行使，喪失權(quán)力的危機感和懲罰機制迫使掌權(quán)者認(rèn)真而負(fù)責(zé)地履行權(quán)力，關(guān)注社會訴求、提供公共服務(wù)。不同于西方“因選舉而負(fù)責(zé)”的理論預(yù)設(shè)，面對民眾以社會公平為訴求的抗?fàn)幮袨?，中國政府開始以服務(wù)型政府建設(shè)來重建政治秩序，換而言之，是社會抗?fàn)幎敲裰鬟x舉驅(qū)動了我國的服務(wù)型政府建設(shè)。對此，學(xué)界以“非選舉問責(zé)”*相關(guān)概念可以參見陳國權(quán)、谷志軍：《非競選政治中的決策問責(zé)：意義、困境與對策》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第2期；谷志軍：《中西不同政治生態(tài)中的問責(zé)研究述評》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。(Accountability without election)來概括當(dāng)前中國政治發(fā)展的新近變化，即在缺乏選舉的壓力機制下，政府依然對公共服務(wù)、社會公正、民生等議題予以了充分關(guān)注，表現(xiàn)得越來越負(fù)責(zé)，如對于“共享改革發(fā)展成果”“堅持社會主義公平正義”等理念的強調(diào)以及對于“民生財政”“公共服務(wù)建設(shè)”等議題的實踐。非選舉問責(zé)在中國的興起，有著一定的社會和制度基礎(chǔ)。從社會基礎(chǔ)來看，由于中國的社會需求表現(xiàn)為社會權(quán)利優(yōu)先于政治權(quán)利，所以，作為對社會需求的一種回應(yīng)，政府供給也就相應(yīng)表現(xiàn)為“社會建設(shè)先于政治建設(shè)”*參見：(美)裴宜理：《中國人的“權(quán)利”概念——從孟子到毛澤東延至現(xiàn)在(上)》，載《國外理論動態(tài)》2008年第2期；楊光斌：《社會權(quán)利優(yōu)先的中國政治發(fā)展選擇》，載《行政論壇》2012年第3期；鄭永年：《中國改革三步走》，北京：東方出版社2012版。；從制度基礎(chǔ)來看，當(dāng)前中國驅(qū)動政府負(fù)責(zé)的制度機制并非是西方選舉式的“用手投票”，而是自上而下的壓力型體制，作為公共服務(wù)實際提供者的地方政府及官員，其權(quán)力主要源于自上而下的授權(quán)而非自下而上的“用手投票”。

非選舉問責(zé)作為當(dāng)前中國政治發(fā)展的現(xiàn)狀，其有效性表現(xiàn)為，政府通過對于公共服務(wù)的關(guān)注，以社會政策托底的形式，構(gòu)建起了一張囊括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、保險、住房在內(nèi)的社會保障網(wǎng)，對那些市場化改革以來的最少受惠者進(jìn)行了政府干預(yù)和幫扶，進(jìn)而有效地縮小了不平等，降低了不安全。以基尼系數(shù)為例，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，自2008年以來，我國的基尼系數(shù)開始逐年回落，從2008年的0.491回落至2015年的0.462。然而，同時需要看到的是，非選舉問責(zé)在促進(jìn)政府職能向公共服務(wù)回歸的同時，也存在一些困境和難題，正如新近研究所揭示的那樣，作為公共服務(wù)實際提供者的地方政府“盡管在名義上回應(yīng)了中央政府的政策要求，但其實際行為仍然體現(xiàn)出了發(fā)展型政府的特征，其社會政策創(chuàng)新主要服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展特別是地方財政收益最大化的需求，而不重視對地方公眾需求的回應(yīng)”[15]。緣何如此？如何理解非選舉問責(zé)所表現(xiàn)出來的這種有效性和有限性？我們對這一問題的回答需要回歸至回應(yīng)性政治的范式中。

第一，從正面來看，回應(yīng)性政治彰顯出政府較強的學(xué)習(xí)、適應(yīng)能力，政府對社會需求保持了較強的敏感性，能夠根據(jù)社會需求做出回應(yīng)和調(diào)適，進(jìn)而實現(xiàn)了政治秩序的再生產(chǎn)。對此，學(xué)界用諸如政治學(xué)習(xí)(political learning)、政府學(xué)習(xí)(government learning)、吸取教訓(xùn)(lesson drawing)、政策輸出(policy transfer)、政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)(policy-oriented learning)等[16]詞匯來概括政府應(yīng)對危機時的反應(yīng)和調(diào)適。中國政府的這種學(xué)習(xí)和適應(yīng)具有如下兩個特點：(1)政府的學(xué)習(xí)能力主要是通過公共危機、社會矛盾等方式來獲得，“對于政府來說，危機不僅意味著危險，同時也是系統(tǒng)變革的契機，具有沖擊和瓦解不合理的體制和制度功能”[6]。從經(jīng)驗來看，中國政府在每次自然危機或社會危機中都保持了較強的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，通過制度創(chuàng)新有效地化解和應(yīng)對了社會危機，如經(jīng)由汶川地震而習(xí)得的對口支援制度。(2)政府的學(xué)習(xí)具有漸進(jìn)性的特點。學(xué)習(xí)不是一蹴而就的，政府學(xué)習(xí)是一個漸進(jìn)適應(yīng)的過程。改革開放以來所倡導(dǎo)的“摸著石頭過河”策略就旨在以漸進(jìn)改革來為政府的學(xué)習(xí)和適應(yīng)預(yù)留足夠的時間。對此，舒耕德教授指出，圍繞保持政治穩(wěn)定這一核心目標(biāo)，中國所采取的是有限改革主義(limited reformism)的制度調(diào)適[17]，即政府會根據(jù)社會需求進(jìn)行有限而非全盤的變革和調(diào)適，而且在調(diào)適的過程十分注意方式和手段，會采取一種“中央主導(dǎo)的政策實驗”(experimentation under hierarchy)，即在重大政策出臺之前，中央政府會先在個別地方進(jìn)行政策實驗并適時總結(jié)提煉經(jīng)驗，在形成一定的模式之后再推廣到全國的其他地方，這種政策實驗使中國政府獲得了非同尋常的適應(yīng)能力，能夠不斷根據(jù)外部情況進(jìn)行學(xué)習(xí)和調(diào)整。

第二，從反面來看，回應(yīng)性政治也暴露出了政府在應(yīng)對危機上的滯后性、被動性、改革目標(biāo)的不明確性以及在變革上所展示出來的局部性調(diào)整。雖然面對社會抗?fàn)?，政府展現(xiàn)出了較強的學(xué)習(xí)、適應(yīng)能力，但是，“由于政策和制度學(xué)習(xí)涉及既得利益、體制慣性、定勢思維，它并不像學(xué)校學(xué)習(xí)那么簡單；恰恰相反，它往往是痛苦、困難、耗費時日的”[18]378。這具體表現(xiàn)為以下兩個方面：(1)在危機應(yīng)對上，回應(yīng)性政治具有一定的滯后性和被動性。正如“回應(yīng)”一詞所蘊含的那樣，政府的回應(yīng)是以社會抗?fàn)帪榍疤岬模哂絮r明的危機驅(qū)動和矛盾倒逼特征，而社會抗?fàn)幈旧泶碇鐣艿囊环N爆發(fā)，它會提升政府的治理成本，削弱政府的合法性資源，從而使政府在改革中失了先機。通俗地來講，當(dāng)前中國改革具有鮮明的“吃一塹，長一智”的特點，而這一特點使得政府在學(xué)習(xí)、調(diào)適中所花費的學(xué)費和成本都比較高。(2)在危機解決上，回應(yīng)性政治具有變革目標(biāo)不明確和局部性調(diào)整等特點。由于政府回應(yīng)所蘊含的回應(yīng)性變遷在應(yīng)對危機上缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，所以，在相應(yīng)的變革上，與強制性制度變遷和誘致性制度變遷相比，它的變革目標(biāo)本身不明確，而是被社會牽著走，所做出的也只是局部性變革和調(diào)整，忽視了制度的系統(tǒng)性，這也因此被鄭永年稱為“救火式變革”[19]112。而非選舉問責(zé)作為政府對社會抗?fàn)幍囊环N回應(yīng)結(jié)果，其最根本的特征就在于割裂了民主與民生之間的關(guān)系，試圖在缺乏民主支撐的前提下來解決民生問題，無疑犯了“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的錯誤。對此，吳忠民評價道，“社會矛盾倒逼型改革缺少頂層設(shè)計、前瞻性以及配套性，因而在面對越來越復(fù)雜的社會矛盾問題時就表現(xiàn)出一種越來越明顯的被動性”[20]。

參考文獻(xiàn)：

[1]Doug McAdam，Sidney Tarrow，Charles Tilly．Dynamics of Contention，Cambridge：Cambridge University Press，2001．

[2]康均心、馬力：《群體性事件：一個犯罪學(xué)應(yīng)該關(guān)注的前沿問題》，載《法學(xué)評論》2002年第2期。

[3]Waldron．A．“After Deng the Deluge”，F(xiàn)oreign Affairs，1995(5)．

[4]何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社2008年版。

[5]郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個案》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第5期。

[6]項繼權(quán)、馬光選：《回應(yīng)性制度變遷：政府學(xué)習(xí)能力的理論解析》，載《社會主義研究》2012年第2期。

[7]劉學(xué)軍：《政治發(fā)展與政治穩(wěn)定問題研究》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第6期。

[8]容志、陳奇星：《“穩(wěn)定政治”：中國維穩(wěn)困境的政治學(xué)思考》，載《政治學(xué)研究》2011年第5期。

[9]《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社1993年版。

[10]《江澤民文選》(第一卷)，北京：人民出版社2006年版。

[11]唐皇風(fēng)：《“中國式”維穩(wěn)：困境與超越》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。

[12](印度)帕薩·查特杰：《被治理者的政治：思索大部分世界的大眾政治》，田立年譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2007年版。

[13]Marshall T H.Sociology at the Crossroads and Other Essays，London：Heinemanm，1963.

[14]閆帥：《政治調(diào)適背景下的中國國家與社會關(guān)系再詮釋》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2015年第5期。

[15]郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

[16]Richard Rose．“What is Learning-drawing？”，Jouranl of Public Policy，1991(1)．

[17]Gunter Schubert：《反思中國當(dāng)下的政治體系》，載“復(fù)旦大學(xué)陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心”http://www.ccpds.fudan.edu.cn/s/92/t/399/9f/fb/info40955.htm，2013年3月18日。

[18]王紹光：《如何摸著石頭過河？——從農(nóng)村醫(yī)療融資體制的變遷看中國體制的學(xué)習(xí)模式與適應(yīng)能力》，載潘維主編：《中國模式：解讀人民共和國的60年》，北京：中央編譯出版社2009年版。

[19]鄭永年：《中國改革三步走》，北京：東方出版社2012年版。

[20]吳忠民：《社會矛盾倒逼型改革的來臨及去向》，載《中國黨政干部論壇》2012年第4期。

責(zé)任編輯吳蘭麗

作者簡介：閆帥，政治學(xué)博士，華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，國家治理研究院研究員，研究方向為中外政治發(fā)展與國家治理比較。

基金項目：教育部重大課題攻關(guān)項目“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題研究”(14JZO002)

收稿日期：2016-03-10

中圖分類號：D616

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-7023(2016)04-0001-07

From Contentious Politics to Responsive Politics：A Study on the Logic of Political Order’s Reproduction in China

YAN Shuai

(School of Marxism，HUST，Wuhan 430074，China)

Abstract:The currently popular theory of social contention,which effectively explains Chinese people’s behavior of petition and mass disturbances,has the puzzler of the state role’s absence,especially neglects the government’s struggle to reproduce political order in order to cope with social contention.Based on this,this paper focuses on how the government responds social contention,and calls it responsive politics.It’s a process of institutional change in order to maintain political stability,according to the model of “social needs-government supply”.During the process,the government meets the social needs through continuous learning and adjustment and promotes political development.As a research paradigm,responsive politics on the one hand highlights the government’s strong learning and adaptability,on the other hand exposes government’s shortcoming of lag,passiveness and unclearness in dealing with crisis.

Key words:social contention; government response; responsive politics; accountability without election

①本文為拙著《回應(yīng)性政治發(fā)展——中國從發(fā)展型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型觀察》(中國社會科學(xué)出版社2015年版)一書基本命題和觀點的介紹和闡釋。