舟山群島新區(qū)海洋行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀、問題及建議

浙江省舟山市編辦

舟山群島新區(qū)作為首個以海洋經(jīng)濟為主題的國家級新區(qū)，承擔(dān)著探索發(fā)展海洋經(jīng)濟和創(chuàng)新海洋管理體制的歷史使命。推進海洋行政執(zhí)法體制改革，是深入貫徹黨的十八大提出的“海洋強國戰(zhàn)略”和十八屆三中、四中全會提出的“深化行政執(zhí)法體制改革”精神的內(nèi)在要求，是提高海洋海島開發(fā)保護和綜合管理能力的必然選擇。

一、基本情況

（一）涉海管理單位主要執(zhí)法力量。舟山現(xiàn)行海洋行政執(zhí)法體制與我國沿海地區(qū)基本一致，屬于分散型海洋行政執(zhí)法體制。舟山市級層面的涉海管理單位及執(zhí)法力量主要有兩類：一類是有執(zhí)法事項且有執(zhí)法隊伍和執(zhí)法裝備的，如市海洋與漁業(yè)局的海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊、市港航管理局的港航執(zhí)法支隊；另一類是有執(zhí)法事項但沒有專門海上執(zhí)法隊伍和執(zhí)法裝備的，如市國土資源局的國土資源監(jiān)察支隊、市環(huán)保局的環(huán)境執(zhí)法稽查支隊、市水利水務(wù)圍墾局的水政監(jiān)察支隊、市文化廣電新聞出版局的文化市場綜合執(zhí)法支隊等。部省屬在舟海洋執(zhí)法力量主要有中國海洋局東海分局海監(jiān)四支隊（設(shè)有執(zhí)法基地）、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊、浙江省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊（設(shè)有執(zhí)法基地）、舟山海事局、舟山邊防支隊、海關(guān)舟山緝私分局等。

（二）相關(guān)單位涉海管理職責(zé)。1、市海洋與漁業(yè)局。主要是組織實施全市海域使用、海洋環(huán)境保護、海島開發(fā)利用、漁業(yè)資源保護、漁港漁船安全等執(zhí)法檢查。

2、市港航管理局。主要是負(fù)責(zé)全市港口經(jīng)營、水路運輸經(jīng)營、港口岸線及航道使用的監(jiān)督檢查，實施對涉及航政、運政、港政范圍內(nèi)行政違法違章案件的立案查處等。

3、市國土資源局。主要是負(fù)責(zé)依法打擊非法開采海底礦產(chǎn)資源的行為。

4、市環(huán)境保護局。主要是對陸域污染和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害行為的執(zhí)法檢查等。

5、市水利水務(wù)圍墾局。主要是對未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自圍墾等違法行為的執(zhí)法檢查。

6、市文化廣電新聞出版局。主要是對擅自勘探、發(fā)掘等造成水底文物損害行為的執(zhí)法檢查。

7、舟山海事局。主要是承擔(dān)水上交通安全監(jiān)督檢查和所轄港區(qū)內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的執(zhí)法檢查等。

8、舟山邊防支隊。主要是負(fù)責(zé)打擊海上走私、偷越國（邊）境、販毒販槍等維護海上治安秩序。

9、海關(guān)舟山緝私分局。主要是打擊海上走私行為，偵辦并查處舟山海域內(nèi)走私違法案件。

10、省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊。主要是負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)安全監(jiān)管執(zhí)法、海域使用監(jiān)管執(zhí)法、海洋環(huán)保執(zhí)法、水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法等。

11、中國海洋局東海分局海監(jiān)四支隊。主要是負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海域環(huán)境與資源，破壞海上設(shè)施，擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為進行調(diào)查取證，并按管理權(quán)限依法查處。

12、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊。主要是負(fù)責(zé)對管轄海域進行巡邏檢查，實施治安行政管理，打擊海上偷渡、走私、販槍販毒和海上搶劫等違法犯罪活動。

二、存在問題

（一）海上行政執(zhí)法機構(gòu)多但合力不強。目前，從中央到省市縣，沿海地區(qū)都有相應(yīng)的海上行政執(zhí)法隊伍，而且多支執(zhí)法隊伍各自為政。如在海洋與漁業(yè)管理方面，以舟山為例，國家層面的有國家海洋局東海分局海監(jiān)四支隊、中國海警局浙江省總隊二支隊二大隊（擬計劃在舟山設(shè)立海警三支隊）；地方層面的有省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊、市縣（區(qū)）級的海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊（大隊）。此外，還有海事、邊防、海關(guān)緝私、港航等執(zhí)法機構(gòu)。由于條塊分割，多支執(zhí)法隊伍各不隸屬，分散執(zhí)法，且沒有強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，容易產(chǎn)生多頭管理、重復(fù)管理，也容易發(fā)生“有利的爭著要、無利的相互推諉”的現(xiàn)象。

（二）涉海管理職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明。目前，海洋既作為一個區(qū)域由海洋與漁業(yè)部門統(tǒng)一管理，又根據(jù)行業(yè)分工由海事、水利、國土、環(huán)保等部門分別對海洋航運、沿海堤防和灘涂、海洋礦產(chǎn)資源、海洋環(huán)境保護等實行行業(yè)管理，存在一定程度的職責(zé)交叉。如在海砂開采整治中，國土部門行使礦產(chǎn)許可執(zhí)法，海洋部門行使海域使用許可執(zhí)法，海事部門行使采砂影響航道和運輸安全執(zhí)法。但由于采砂整治情況復(fù)雜、難度大，部門相互推諉，即使政府牽頭開展的聯(lián)合執(zhí)法，效果也不太理想。又如在船舶污染海洋環(huán)境管理方面，《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定漁港內(nèi)的漁船、商船造成的海洋環(huán)境污染由漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定，海事部門負(fù)責(zé)商港內(nèi)的非軍事船舶造成的環(huán)境污染，事實上漁港、商港兼用非常普遍（如沈家門港），其中的船舶污染海洋環(huán)境事件管理就存在交叉問題。

（三）海上行政執(zhí)法投入大但共享性差。由于執(zhí)法機構(gòu)自成體系，導(dǎo)致各家熱衷于配置自己的隊伍、船只等相應(yīng)設(shè)備等，造成了人力、物力、財力的大量浪費。如市與縣（區(qū)）海洋與漁業(yè)局都有自己的執(zhí)法船隊，共有27艘，每年僅正常運行費用就達5千萬左右。又如信息平臺建設(shè)，舟山市港航管理局有AIS船舶動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、港航指揮中心視頻監(jiān)控系統(tǒng)等多種信息系統(tǒng)，海事、海洋與漁業(yè)也都有相關(guān)信息平臺，但系統(tǒng)之間共享性、兼容性差，行政投入成本高、資源利用率低等問題突出。

三、原因分析

（一）條塊分割的海洋執(zhí)法體制。該體制是在計劃經(jīng)濟時期形成的以行業(yè)式執(zhí)法管理為主的執(zhí)法模式，是陸地各行業(yè)部門管理職能向海洋領(lǐng)域的延伸，導(dǎo)致海上執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置繁多，但同時因缺少綜合性、常規(guī)性的協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制，形成了目前“多龍治?！薄ⅰ叭糊垷o首”的尷尬局面。

（二）法律法規(guī)制定的不盡合理。我國涉海方面缺乏綜合性的基本法，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)往往都是“部門法”，是針對單項海洋管理工作制定的，法律之間的系統(tǒng)性、兼容性不強，容易出現(xiàn)相互掐架現(xiàn)象，并導(dǎo)致職責(zé)交叉。

四、對策建議

舟山市按照“先易后難、先聯(lián)合后整合”的思路，于2013年起先行實施了緊密型海洋聯(lián)合執(zhí)法工作，為深化海上綜合執(zhí)法體制改革積累了經(jīng)驗。下階段，將以相對集中行政處罰權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法資源配置為主要內(nèi)容，推進跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級綜合行政執(zhí)法，構(gòu)建“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法+指揮平臺”三位一體的海上執(zhí)法體系，切實提高海洋海島開發(fā)保護和綜合管理能力。主要工作措施如下：

（一）界定綜合執(zhí)法范圍。按照“市屬部門涉海執(zhí)法事項高度集中”和“用車能執(zhí)法的事項暫不納入、必須用船的執(zhí)法事項均納入”的理念，全面梳理各市屬涉海部門的涉海執(zhí)法事項，確定擬整合的相關(guān)涉海行政執(zhí)法職能，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，形成市屬部門涉海執(zhí)法事項由海洋行政執(zhí)法局統(tǒng)一執(zhí)行的綜合執(zhí)法格局。

（二）確定市縣執(zhí)法體制。著眼于行政資源配備最優(yōu)化、執(zhí)法工作高效率，又充分考慮基層海洋、漁業(yè)等方面管理的實際需求，對市、縣（區(qū)）的執(zhí)法體制進行科學(xué)論證，明確實行分級執(zhí)法還是實行一級執(zhí)法。

（三）完善聯(lián)合執(zhí)法機制。根據(jù)“市內(nèi)高度整合，市外緊密聯(lián)合”的思路，在市內(nèi)整合海上執(zhí)法職責(zé)的同時，與海事、邊防、海警、海關(guān)緝私等部省屬涉海單位建立緊密型、常態(tài)化的海上聯(lián)合執(zhí)法機制，共同開展聯(lián)合巡航、執(zhí)法管理、搶險救災(zāi)、海上安全預(yù)警預(yù)控、突發(fā)事件應(yīng)急處理等工作。特別要與海警、海事部門加強合作，建議兩家單位抽調(diào)若干人員派駐到海洋行政執(zhí)法局，參與日常執(zhí)法協(xié)調(diào)，既開展經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法，又強化對海上執(zhí)法工作的保障。

（四）構(gòu)建執(zhí)法指揮平臺。為建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作的海上行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，建立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為召集人、相關(guān)部門參與的海洋行政執(zhí)法工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)涉及海上的、需多部門參與的執(zhí)法及相關(guān)管理活動，督促、檢查涉海管理部門依法履行有關(guān)執(zhí)法職責(zé)。聯(lián)席會議日常事務(wù)由市海洋綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)，具體承擔(dān)海上執(zhí)法、相關(guān)突發(fā)事件的協(xié)調(diào)工作，審定海上聯(lián)合執(zhí)法行動方案。

（五）健全協(xié)作配合制度。參照陸上綜合行政執(zhí)法工作機制，明晰海洋行政執(zhí)法局與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的職責(zé)邊界，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)配合，特別要完善信息溝通和業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，建立健全部門間無縫銜接的監(jiān)管機制。同時，爭取相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同幫助解決海洋綜合執(zhí)法裝備、執(zhí)法證件、執(zhí)法文書及流程等統(tǒng)一規(guī)范問題。

（六）相關(guān)建議要求。開展海洋綜合執(zhí)法工作對推進完善海陸聯(lián)動的綜合行政執(zhí)法改革工作，具有重要意義。因此，希望得到浙江省政府的大力支持，爭取舟山成為沿海地級市海洋綜合行政執(zhí)法改革試點，在整合市內(nèi)涉海單位行政執(zhí)法職責(zé)的同時，將省海洋與漁業(yè)、海事、海警、邊防等相關(guān)部門的行政執(zhí)法職能下放給地方，充分整合海上行政執(zhí)法職能，實現(xiàn)海洋綜合執(zhí)法部門一家執(zhí)法的大綜合執(zhí)法格局，為地方全面推進海洋執(zhí)法體制改革積累經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：海洋 行政執(zhí)法 體制改革