基本公共服務均等化的思考

董克用

一、基本公共服務的內涵及特征

現實中純粹的公共產品非常少，都是一些準公共產品，不是黑和白的，中間有一個灰的地帶。這里面就產生一個問題，哪些是公共產品，哪些是準公共產品，誰來提供，怎么提供。在一些國際交流中，很少談基本的公共服務。我們“十二五”提出，基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供，與經濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。最后兩句話非常好，享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。“十三五”規(guī)劃跟“十二五”規(guī)劃有銜接又有差異，它提出，堅持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務供給能力和供給水平。

基本公共服務有基礎性、適應性、均等化三個特點?；A性解決的是政府與市場以及政府、市場、個人的邊界問題；適應性解決的是服務水平與社會發(fā)展水平相適應的問題；那均等化解決什么問題？我們追求什么樣的均等？是追求機會均等還是追求結果均等？這里面需要討論的問題最多。

基礎性，主要指住有所居、住有安居、學有所教、業(yè)有所就、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，這是我們設想的小康社會應該達到的。那么，基本公共服務的基礎性是住有所居么？不一定，不是鼓勵人人買房，對住房的保障，一個是可以買，更多的是可以租。有不同的方向，都鼓勵人去買房其實不一定好。美國的次貸危機，就是克林頓政府經濟非常好的時候，鼓勵收入不夠的也去買房，造成美國次貸危機，所以不是鼓勵每個人都去擁有，這是基本公共服務做不到的。這個基本公共服務的學有所教，是講的我們基本公共服務里面的義務教育和基礎教育。業(yè)有所就，不是為每個人安排工作，那是計劃經濟，市場經濟下，業(yè)有所就指的是就業(yè)促進。勞有所得不是為每個人制定多少工資，像十二五的時候提出來最低工資標準每年增加達到13%，十三五也不這樣講了，實際上也不一定是好事。在市場經濟條件下，工資增加有它的特點?；竟卜諚l件下，應該是按時足額保證老百姓拿到市場決定的工資最重要，現在不是還發(fā)現很多的拖欠問題？病有所醫(yī)，衛(wèi)生問題這里面肯定是有，防治傳染病等方面，醫(yī)療中有一部分屬于基本公共服務，理論上應該講的像公立醫(yī)院、基本醫(yī)保、基本藥物等等應該納入，老百姓有了病，有地方去看，有人給你治，能有藥，這叫基本。老有所養(yǎng)，我們知道中國未來幾十年遇到的最大的挑戰(zhàn)是老齡化，我們將是世界上老齡化程度最高、老年人口最大，預測人口達到4.87億，比例不好預測，因為二胎放開后，不知道生多少，不過總數已經預測清楚了，因為這些人已經生出來了。當我們有一年達到4.87億的老年人口，這將是人類歷史上沒有遇到過的。因此，老齡化問題將是一個重大問題。但是，老有所養(yǎng)，大家研討了半天，發(fā)現未來的需求巨大，但能夠提供的基本條件，到底什么是基本公共服務，還需不斷探索。

第二個特點是它的適應性，服務水平與經濟社會發(fā)展水平相適應，就是你提供什么樣的基本公共服務，這種水平，是隨著經濟社會發(fā)展不斷變化的，比如你覺得低保是一種基本公共服務，那低保的水平也是不斷提高的。第二，它的服務手段和方法與基礎設施、技術手段相適應。比如我們的教育、醫(yī)療肯定會隨著技術和手段的發(fā)展不斷的變化。技術變化了，互聯網了，我們的醫(yī)療會應用互聯網技術，推動技術不斷的優(yōu)化。問題在，有沒有科學調整適應，隨著經濟發(fā)展水平的提高，我們的基本公共服務這些項目也不斷變化，從非基本到基本，它是不斷變化的過程，你的基礎是什么，手段是什么，什么人享受這些基本公共服務，你的養(yǎng)老院要建多少，為什么建這么多，怎么進這個養(yǎng)老院等等，所以說科學的調整機制，要與經濟發(fā)展水平相適應。

第三個是均等化，這就涉及一個重要問題。就基本公共服務來講，我們僅停留在機會均等么，還是要追求結果均等？什么意思，比如義務教育，我們應該追求人人接受義務教育為目標呢，還是實現均等化的義務教育為目標？那些重點小學、重點中學應該消失，家長不要為擇校去頭疼，因為，我們追求的是義務教育的均等化。什么叫均等化，你無論是在哪里，只要是在中華人民共和國的公民，該上學了，就應該得到均等化的義務教育，沒什么重點小學。發(fā)達國家做到了這一點，不敢統(tǒng)一地說，有些國家做到了，有些國家沒做到。美國就沒做到，義務教育很不均等，他不均等的是，政府就管了底線，保證你一定有學上，包括這些訪問學者去了，帶著孩子去了，他一定讓你上學，只要是適齡的，一定安排不能拒絕。但是它很不均等，因為美國的小學、中學主要的收入來源，很大一部分取決于社區(qū)的，中國人講的房產稅。所以美國有學區(qū)房問題，美國的富人也是拼命找學區(qū)房，馬太效應出現了，越富的人property tax越多，就更多的錢用于了義務教育，所以美國的義務教育不均等。有些國家，它們比較均等，比美國均等，相對來說。因為它義務教育老師作為公職，來回調，你這個學校挺好，好老師太多了，那咱們調那邊去。我個人覺得，應該追求結果均等而不是機會均等。要從機會均等走向結果均等，這樣我們基本公共服務才有道義，我們提出來的概念，我們建立的制度，建立的這套體系才能跟老百姓說清楚。當然，不是一步能做到，但方向應該是結果均等。為什么，這是我們講的基礎公民的基本權利問題，你不能說，我生在一個貧困欠發(fā)達地區(qū)，我受的義務教育就落后于發(fā)達地區(qū)，這不影響我的權利么。

下一個，為什么出現這個情況，目前看，我們的基本公共服務不均等，非常清楚，改革開放三十年前，我們的基本公共服務不均等現象沒有今天嚴重。不說基本公共服務，我們的大學教育，985實施之前中國大學差距沒那么大。

中國改革三十年，我們這種分權式改革，讓地方去解決公共服務的問題，這種思路，分權式改革，確實有利于經濟發(fā)展，也是全世界來解釋中國經濟發(fā)展奇跡的共識。但是，這種分權制的改革是不利于公民基本權利的實現，不利于實現我們這種公共服務的均等化。

比如說，勞動關系、養(yǎng)老保險的轉移、現在的醫(yī)保的異地結算趕快建個系統(tǒng)，現在的教育機會，各地為一點指標打得一塌糊涂，環(huán)保等等，舉例子一個鐘頭都講不完，這些就出現在央地之間，中央和地方這種治理體系下，本來應該是一個基本公共服務的東西，我們人為把它割裂了。

二、基本公共服務的作用

我們?yōu)槭裁催@么重視基本公共服務均等化，為什么重視這個問題，它是不是發(fā)展到這個階段？我初步想了一下，有這樣幾條：為什么高度重視這個，確實有利于從根本上落實公民權利，實現共同體中的國民待遇，什么意思？直說就是，你作為一個中國人，有多少是作為一個中國人應該感到自豪的，我從國家得到什么。我們很多都是跟地方相關，為什么有差異呢，我們的基本醫(yī)療目錄，中國人得了肺病在不同地方得到的是不同待遇，憑什么？得的都是肺病，因為你生的地方不一樣，待遇不一樣，那不行，你不是一個共同體，一個人老說，我是哪的人，我來自于哪里，我因為來自于哪怎么怎么樣，這不行，這對于一個國家沒有凝聚力，基本公共服務，是一個共同體中國民待遇的重要體現。

有利于實現社會的公平與正義。這就不用多說了，都講了。有利于為經濟可持續(xù)發(fā)展提供新機遇?？傉f我們需求不足，供給過剩，所以強調供給側改革，對不對，對！為什么需求不足，真的我們供給就這么足了嗎？在基本公共服務方面，我們的供給差的很遠，而這些是必須提供的。中國經濟必須轉型，那些僅注重商品房呼呼蓋、房地產拉動的地方財政必須轉變，未來經濟增長點很大一部分可持續(xù)的在基本公共服務。

有利于社會安定和團結，縮小地區(qū)差異，真正實現國家長治久安，我們大家都知道，中國地區(qū)差異很大，這些年來，地區(qū)差異并沒有太縮小，一些地方，出現了很多問題。真正的長治久安，必須是中國的老百姓在中國的土地上得到均等化的真正的基本公共服務，這是中國真正長治久安的基礎。

有利于增強群眾的滿意感。有沒有這樣的治理能力，體現在哪，就是基本公共服務。別的不說，如果把基本公共服務做好，老百姓對你的國家治理體系和治理能力就滿意了，別的說的天花亂墜，這些東西做不到，老百姓切身感受不到。

三、推進基本公共服務的路徑

到底怎么來提供這個基本公共服務？政府能夠直接提供的，不是不能提供，但是只有一部分。大部分，中國的現實，中國基本公共服務的主體還是事業(yè)單位，對事業(yè)單位進行改革非常重要。在基本公共服務方面，事業(yè)單位的改革，我個人認為可能是一個核心突破點。此外，就是以政府購買的方式或者PPP的方式，這PPP的方式在某種意義上也是政府購買，以這樣的方式提供，以我們的政府和我們的事業(yè)單位為主，這是國際慣例，在其他國家可能不叫事業(yè)單位。

那么到底怎么推動基本公共服務均等化，前面講了大道理，那怎么推呢，我覺得有五點。

第一個深化改革，統(tǒng)一認識。也就是說，應該討論清楚，什么是基本公共服務的均等化。那就是得了解，什么是基本公共服務，也清楚他不斷調整，現階段是什么事，達到共識是什么，中小學教育是不是，我們的基本醫(yī)療，什么是基本醫(yī)療，大家都參加基本醫(yī)療保險，什么是基本醫(yī)療保險，那些是不基本的醫(yī)療保險，沒有共識，沒有討論清楚，討論不清楚無法實施。

第二個是重塑中央和地方的關系。為什么要重塑，第一個就是公民權利原則，明確中央政府在涉及公民權利中的責任。第二個是公共事務范圍的原則，根據公共事務的特性來劃分管轄范圍，哪些是中央該管的，哪些是地方政府該管的。什么特性，又跟第一個相關。涉及老百姓基本的權利的東西，其實讓地方做主導有很大問題，后面可以看到。那么財政平衡的原則：錢中央抽走了，中央說我還轉移支付了呢，爭論不休，那么全國性公共事務由中央政府負責籌資，地方性公共事務由地方政府負責籌資，共同事務共同籌資解決。也就是說，中央除了傳統(tǒng)職能之外，這大家都很清楚了，要加強涉及公民權利的職能，改變那種中央制定政策、地方執(zhí)行政策的傳統(tǒng)的科層制，建立“以公共事務為依據”劃分中央地方職能的矩陣式；加強中央職能的執(zhí)行，中央該管的就一直管下去。舉一個例子，環(huán)保問題不能用層級化、科層制來劃分，因為污染的空氣是會流動的，污染的水是會流走的，你不能說污染的縣它停在那不污染下一個縣，所以中央統(tǒng)一來做這件事，因為環(huán)境問題它是流動的，要打破科層制，強化地方政府的責任。

也就是說，應中央政府負責的就直接負責，可以在地方設立中央派出機構，直接服務公民，也就是出現中央公務員在地方工作這樣的格局。舉一個養(yǎng)老保險的例子，非常典型，我們一個農民工在山東工作完了，去廣東工作，我們要自己把養(yǎng)老保險關系轉移過去，北京工作五年，上海工作五年，廣州工作五年，來回轉。問題來了，美國勞動力一天到晚都在流動，說美國勞動力在紐約工作五年，舊金山工作五年，休斯頓工作五年，很正常，它經常流動，為什么它不轉啊，美國一個大國跟咱一樣，它的人口還沒咱多，不像咱們一樣轉來轉去，因為美國養(yǎng)老是第一支柱，它建立之初就是全國的，它什么時候建的呢，1937年，不是1977年，那時候計算機還在實驗室，沒有網絡，它就做到了，全國統(tǒng)一，所以在任何地方工作沒問題啊，它實現的方式是什么，就是社會保障所，不是在華盛頓呆著，一直到底，它全用它的駐地辦，它沒有各地駐京辦，也不能說沒有，在國會山每個州有個辦公室，它里面有兩個參議員，那就是地方政府駐京辦，因為它是眾議員大多數時間在地方，參議院在中央，一個州兩人。它不僅要關注當地的問題，還要關注全國的問題，美國總統(tǒng)出在參議員里非常多。所以你看美國的參議員非常強。它沒有什么，就是直接解決了諸如流動這種老百姓權利的事項，所以它不需要轉，沒必要轉移。這個例子是說不是做不到，是可以做到的，關鍵是做不做。

第三個是要優(yōu)化資源配置，調整在基本公共服務領域使“資源高度集聚”的政策導向。我們很多時間資源都是高度集聚的，設立了好多這計劃那計劃，這工程那工程，其結果就是資源高度集中，一億人口的河南省，一個985都沒有，比咱山東還冤枉，山東還有兩所。河南一億人口就沒有一個985，找工作的時候就寫上非985院校不收，連面試都不讓面試，這些工程現在都不提了，985啊什么的，這是不對的，作為公立大學不能這么干，這就是資源高度集聚的政策。應該以常住人口為基礎分配公共服務資源，并且動態(tài)調整，也就是我們公共服務的資源，我們的學校、醫(yī)院，應該跟人走，人在哪里你就在哪里，這才是資源配置的道理。

第四個就是大力推進事業(yè)單位的改革。我們的改革推進還可以，但是我們作為事業(yè)單位的成員，當了多年院長我是不滿意的，我覺得事業(yè)單位的很多改革，沒有抓住核心問題，事業(yè)單位分類改革對不對？對，該歸政府的歸政府，歸市場的歸市場，該這樣，那剩下的怎么辦？學校、醫(yī)院是不是事業(yè)單位啊，全世界都是，那應該怎么辦？應該是法人治理結構，如果法人治理結構上推進得不好，那沒啥意義。而法人治理結構就是要解決政府與市場的關系問題，政府該不該給呢，當然該。那完全靠政府給行不行呢，中小學教育沒問題，當然該給，但高等教育就不行，全世界都是，就是市場競爭。醫(yī)院可以，全世界都是公立醫(yī)院么，不是啊，加拿大學了英國，加拿大人吃藥還有目錄外目錄內呢，也不一樣，所以不是所有公立醫(yī)院能解決所有問題。

最后一個，事業(yè)單位改革的問題核心在哪里？核心在內部治理，這種治理機制應該是非盈利的機制，而我們對非盈利這種機制是有誤解的。一個誤解是非盈利為什么要收費啊，誰說不能收費，哈佛也非盈利，但哈佛學費高高的。第二個說非盈利不能有剩余，說拿那錢就給他花了，誰說的，如果這樣的話，哈佛就辦不成現在的哈佛了，這是個民辦大學，有那么大巨額沉余下來的錢，它不能有么，當然可以有，它的差異，在于非盈利不能把剩余（surplus）用于所有者分配，你必須回去繼續(xù)辦好你這個組織，你這個單位，剩余的錢繼續(xù)辦好這個哈佛。所以哈佛可以吹牛，說看上一個老師，只要敢開價，它就敢付，結果他不敢開價，怕同行說他，丟臉。說看上一個學生了，不管有沒有錢，我都可以給，一分錢都不用他花，有的是錢。關鍵的一點，他是非盈利的，它把剩余都用在了學校，而不是所有者，因為所有者早就走了，家屬早就離開了，所以這樣的運行機制才能做到。美國的醫(yī)院以非盈利為主，并不是盈利性的，但他的醫(yī)保是商業(yè)的贏利為主，醫(yī)院卻非盈利。

我們要充分利用信息化手段，我們的互聯網、大數據，這方面我們確有后發(fā)優(yōu)勢，現在網絡這么好，中國所有人都看上了有線電視，咱們的有線網鋪的比美國還好，美國很多舊的小區(qū)鋪不進去，居民拒絕，中國都鋪完了。我們可以利用信息化手段在基本公共服務方面做得更好。

有人說，我們講的都是后發(fā)優(yōu)勢，有點天方夜譚的東西，能做到么，中國地方特大，不應該一刀切。其實呢，在涉及公民基本權利方面呢，應該統(tǒng)一。世界上有一個很有意思的發(fā)現，過去以為，隨著經濟社會的發(fā)展之后，地方收入差異會縮小。世界上的發(fā)現不是這樣，隨著經濟社會的發(fā)展，水漲船高，差距依舊。都發(fā)展了，原來基礎好的那個發(fā)展的快，水漲船高，差距還在那里并沒有縮小。小小的比利時，南邊和北邊差異大，結果總理選不出來，意大利到今天，北部都比南部要富裕。美國也一樣，50個州，它最強的州創(chuàng)造財富的能力與最弱的州能力差十倍，跟中國一樣當年上海和貴州就差十倍。但是你去發(fā)達國家就看到，它的基本公共服務沒那么大差距，這就是說這種說法不一定，所以涉及公民基本權利的東西就是應該均等化。

說我們財政能力有限，財力有限，做不到，也不是，到今天這個問題不能這么說了。因為，過去我們是建設財政，我們修鐵路，修基礎設施為主，發(fā)達國家呢，它改了，是公共財政，不是建設財政，公共財政主要用于基本公共服務。第三個，編制有限，編制能像物理定律那樣么，不一定的，人可以調整，隨著經濟的發(fā)展，過去的一些編制多的部門不一定需要這么多人，我們公務員隊伍最大不就兩部分么，一個是公安，一個稅務，有些我們慢慢可以轉的，轉到公共服務來。

下一個，說國家大，基數大，技術上實現不了，其實不然。舉個例子，1992年我去美國做訪問學者，我第一次用個人支票，那時候覺得很新鮮，一般都用現金，都沒卡，用支票感到很興奮，寫個支票把東西給我了，還很安全。1994年去加拿大，中國銀行說，不用帶了，可以用卡，外國人都覺得你們怎么在國外用卡，結果我用了，我非常興奮?，F在的中國老百姓根本就沒用支票，我們直接從現金到卡，我們的卡不只在全國通用，在全世界都能用，老大媽都在刷卡，這是信息時代，技術上超過人家。我們一個個的信息不暢、信息壁壘，比如你有多少套房還連不起來，胡說八道，早就連起來了。我們連你在哪花錢，飛機場你去哪都知道，你身份證往那一放所有信息都出來了，我告訴你那是世界上最強大的身份證，都能連起來，關鍵是你連不連，你有沒有這樣的思路，美國在沒有計算機的時候都實現了基本公共服務均等化，為什么我們不能，還是理念問題、制度設計問題、我們的機制建設問題。

關鍵詞：公共服務 基本公共服務 均等化 結果均等