黨內(nèi)問責(zé)條例，怎么修？

任建明

今 年初召開的中央紀(jì)委六次全會(huì)，正式提出要啟動(dòng)制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問責(zé)條例》或《條例》）的相關(guān)工作。未來的實(shí)踐將會(huì)表明，制定問責(zé)條例是我國反腐敗工作領(lǐng)域乃至責(zé)任政黨、責(zé)任政府建設(shè)中的一項(xiàng)具有里程碑意義的大事件。

十八大后問責(zé)理念和實(shí)踐的新變化

我國責(zé)任政府建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程啟動(dòng)較晚。最早為啟動(dòng)問責(zé)實(shí)踐所做的努力大概可以追溯到1998年或2001年。1998年11月12日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（其中有“責(zé)任內(nèi)容”和“責(zé)任追究”規(guī)定）。2001年4月21日，國務(wù)院頒布《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》。

可是，真正的問責(zé)實(shí)踐卻恐怕要延后到2003年甚至2008年。2003年，非典事件中，從中央政府開始，兩位在任正部長(zhǎng)級(jí)官員被免職，被輿論稱為“問責(zé)風(fēng)暴的開端”。2008年，全國一系列安全事故中一批行政官員被問責(zé)，被輿論稱為“行政問責(zé)年”。然而，直到十八大前，問責(zé)實(shí)踐都只是零敲碎打，主要局限于行政系統(tǒng)官員，局限于安全生產(chǎn)、群體性事件等少數(shù)領(lǐng)域。

十八大以來，我國的問責(zé)實(shí)踐才稱得上是進(jìn)入到一個(gè)全面化、實(shí)質(zhì)性發(fā)展的新階段。過去3年多，首先從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作領(lǐng)域的“兩個(gè)責(zé)任”開始問責(zé)，并向更多的黨政機(jī)關(guān)乃至社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展。比如司法系統(tǒng)的法官、檢察官辦案責(zé)任制，領(lǐng)導(dǎo)班子成員決策責(zé)任問責(zé)試點(diǎn)，以及教育系統(tǒng)的一批學(xué)位點(diǎn)被取消學(xué)位授權(quán)資格等。這個(gè)階段的問責(zé)實(shí)踐有兩大亮點(diǎn)：一是，從黨的系統(tǒng)開始；二是，對(duì)問責(zé)重要性的認(rèn)識(shí)和相關(guān)理念發(fā)生了重要變化，最典型的莫過于“動(dòng)員千遍，不如問責(zé)一次”。

在最新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，把制定“黨內(nèi)問責(zé)條例”列上日程，意義十分重大。首先，它抓住了我國責(zé)任政府建設(shè)的“牛鼻子”。“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”。沒有針對(duì)黨的系統(tǒng)的問責(zé)行動(dòng)，責(zé)任政府建設(shè)便呈虛化。

第二，問責(zé)是推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，乃至各方面工作的一大法寶。僅就反腐敗工作而言，實(shí)現(xiàn)“不能腐”有兩項(xiàng)關(guān)鍵制度，可以稱得上是兩大法寶，一是透明公開，一是問責(zé)。問責(zé)雖然往往只是從結(jié)果來考量，但只要權(quán)力、職權(quán)及其對(duì)應(yīng)的責(zé)任界定清晰明確，事后問責(zé)嚴(yán)密，就會(huì)顯著地改變或矯正權(quán)力行使者的行為選擇。因?yàn)闄?quán)力行使過程中的任何濫用行為，通常都會(huì)在結(jié)果中反映出來。

原則：權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、全員責(zé)任、問題導(dǎo)向

本文主要從宏觀視角對(duì)“問責(zé)條例”的制定進(jìn)行探討。

筆者認(rèn)為，問責(zé)條例的制定應(yīng)當(dāng)至少堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則。第一，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、失責(zé)必究的原則。責(zé)任從哪里來呢？從權(quán)力而來。有多大權(quán)力、有多少權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)有多大、多少責(zé)任。堅(jiān)持這個(gè)原則，甚至可在很大程度上對(duì)克服我國的官本位思想，克服“權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化”現(xiàn)象起到重大作用。在有權(quán)無責(zé)現(xiàn)象普遍存在的情況下，掌控權(quán)力就意味著好處而沒有風(fēng)險(xiǎn)。因此，許多人和部門都選擇了撈權(quán)、抓權(quán)。而一旦有了嚴(yán)密問責(zé)，就像俗話說的那樣，“沒有金剛鉆不攬瓷器活”。官員和部門意識(shí)到權(quán)力越大、越多，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也就越大、越多，那么，對(duì)權(quán)力趨之若鶩的動(dòng)機(jī)就能得到遏制。同樣，各種制度改革，特別是涉及部門權(quán)力的各種改革也就容易推動(dòng)了。

第二，堅(jiān)持全員責(zé)任的原則。作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)問責(zé)條例，每一個(gè)黨組織、每一個(gè)黨員，特別是每一個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，都會(huì)有被問責(zé)的可能。黨的組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，責(zé)任更大、更多，也應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)普通黨員而言，是否盡到《黨章》規(guī)定的基本義務(wù)，自己的言行是否影響執(zhí)政黨的形象，這些都是責(zé)任。

第三，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的原則。是否問責(zé)，到底追究多大的責(zé)任，主要應(yīng)當(dāng)關(guān)注履職結(jié)果。只要履職不到位，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。特別是，只要發(fā)生了問題，就必須確立“問題倒逼”的理念，去倒查責(zé)任、厘清責(zé)任，然后問責(zé)。責(zé)任可能比較復(fù)雜，性質(zhì)也有不同，可以分類處理。比如，有直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要責(zé)任與次要責(zé)任之分等。按照“失責(zé)必問、有責(zé)必究”的原則，如果出現(xiàn)直接責(zé)任難以厘清、責(zé)任人難以確定的情況，就應(yīng)當(dāng)都?xì)w結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即由領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)責(zé)。當(dāng)然，應(yīng)該被追究的責(zé)任應(yīng)是個(gè)人或組織應(yīng)當(dāng)且可以承擔(dān)的責(zé)任。這就要排除外部責(zé)任或不可抗力原因而導(dǎo)致的責(zé)任。

舉個(gè)例子來說，一場(chǎng)強(qiáng)烈地震導(dǎo)致建筑物結(jié)構(gòu)性垮塌，引發(fā)巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失。地震本來難以預(yù)測(cè)、屬于不可抗力因素，這時(shí)就需要確認(rèn)建設(shè)單位、承建商、監(jiān)管部門以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是否有責(zé)任。如果建筑質(zhì)量合格，只是因?yàn)榈卣鹨l(fā)的損失，就無需任何人、機(jī)構(gòu)擔(dān)責(zé)。如果建筑質(zhì)量存在嚴(yán)重缺陷，背后還有嚴(yán)重貪腐，則上述單位和個(gè)人的責(zé)任就不可推卸。此外，問責(zé)也不能過度，倘若出現(xiàn)責(zé)大于權(quán)的情況，就會(huì)導(dǎo)致不作為。理想的狀態(tài)是責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)。時(shí)下各地正在建的“容錯(cuò)機(jī)制”就很有必要。

重內(nèi)容創(chuàng)新，更要重執(zhí)行

在分析問責(zé)條例的實(shí)體內(nèi)容前，應(yīng)當(dāng)確定一些重點(diǎn)。任何工作都有成本，問責(zé)機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行也不例外，因此，要有效率意識(shí)，要在問責(zé)內(nèi)容及范圍上有所選擇，抓主要矛盾，而不是面面俱到。

關(guān)于具體的重點(diǎn)內(nèi)容，王岐山書記在中央紀(jì)委六次全會(huì)的工作報(bào)告中有一段話很重要：“對(duì)執(zhí)行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，“四風(fēng)”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，選人用人失察、任用干部連續(xù)出現(xiàn)問題，巡視整改不落實(shí)的，都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。堅(jiān)持‘一案雙查，綜合運(yùn)用批評(píng)教育、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、組織處理、紀(jì)律處分等方式，追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、黨組織的責(zé)任。追責(zé)情況要定期報(bào)告，典型問題要公開曝光，使問責(zé)形成制度、成為常態(tài)?！?/p>

這段話主要包括三層意思，其中前兩層意思都和重點(diǎn)內(nèi)容關(guān)聯(lián)度極高。第一層意思，也就是第一句話，列舉了問責(zé)的5方面重點(diǎn)事項(xiàng)或事由。第二層意思，也就是第二句話，說的是問責(zé)的重點(diǎn)對(duì)象，包括主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、黨組織的責(zé)任等，并列舉了問責(zé)的主要方式。第三層意思，即第三句話，說的是促使問責(zé)形成制度、成為常態(tài)的機(jī)制性措施，包括定期報(bào)告制，公開曝光制等。此外，外部監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制、問責(zé)的再問責(zé)也很重要。

需要指出的是，上述問責(zé)重點(diǎn)事項(xiàng)主要是從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作以及全面從嚴(yán)治黨方面來遴選的。如果從執(zhí)政黨治國理政的全局來看，應(yīng)該還有一些其他重要內(nèi)容。

筆者認(rèn)為，執(zhí)政黨治國理政應(yīng)當(dāng)有三大任務(wù)：一是中心工作，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作；二是反腐敗或廉潔政治建設(shè)工作；三是民主政治發(fā)展和社會(huì)建設(shè)工作。前兩大任務(wù)的重要性無需贅言。第三大任務(wù)則包括建設(shè)法治、發(fā)展民主，制定大量的社會(huì)政策以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、保持社會(huì)的活力，開展教育宣導(dǎo)工作以持續(xù)提高大眾的道德素養(yǎng)等。就當(dāng)下中國而言，要完成好三大重要任務(wù)，全面從嚴(yán)治黨和全面深化改革，就是兩大抓手。作為執(zhí)政黨，其問責(zé)條例的問責(zé)重點(diǎn)事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)圍繞這三大任務(wù)和兩大抓手來部署。

最后還需要強(qiáng)調(diào)的是，執(zhí)行是問責(zé)條例的重要一環(huán)，必須高度重視。執(zhí)行環(huán)節(jié)在制度中不受重視甚至缺位、制度執(zhí)行力不足，是我國歷來制度建設(shè)的通病。問責(zé)制度建設(shè)也不例外。黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制中問責(zé)空轉(zhuǎn)多年，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度中報(bào)告事項(xiàng)的核查和問責(zé)環(huán)節(jié)缺失，都是極大的教訓(xùn)。中央紀(jì)委六次全會(huì)工作報(bào)告中已經(jīng)考慮到問責(zé)條例的執(zhí)行機(jī)制議題，但還不夠。更為重要的是，問責(zé)主體到底是誰，問責(zé)主體是否有足夠的授權(quán)和資源來履行問責(zé)責(zé)任，以及問責(zé)主體履行問責(zé)責(zé)任不到位時(shí)，會(huì)不會(huì)有管用的再監(jiān)督和再問責(zé)措施？表面上，似乎這些問題都很直白，無需規(guī)定，但實(shí)際情況可能并非如此。總之，問責(zé)條例中必須把執(zhí)行環(huán)節(jié)作為重要組成部分納入其中，不僅為未來的執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也有必要為未來的制度建設(shè)提供一個(gè)標(biāo)本。（作者系知名反腐專家、北京航空航天大學(xué)教授）

問責(zé)主體到底是誰，問責(zé)主體是否有足夠的授權(quán)和資源來履行問責(zé)責(zé)任，以及問責(zé)主體履行問責(zé)責(zé)任不到位時(shí)，會(huì)不會(huì)有管用的再監(jiān)督和再問責(zé)措施？